Текст книги "Свобода от страха. Американский народ в период депрессии и войны, 1929-1945 (ЛП)"

Автор книги: Дэвид М. Кеннеди

сообщить о нарушении

Текущая страница: 32 (всего у книги 73 страниц)

В некоторых отраслях новые комиссии по регулированию стали упорядоченными форумами, где можно было договориться о правилах конкуренции и мирно урегулировать столкновение интересов. Убедительным примером такого метода является Национальный совет по трудовым отношениям. В других сферах, например, в крупных инфраструктурных отраслях, таких как транспорт, связь и энергетика, а также в секторах оптовой и розничной торговли, «Новый курс» добивался стабильности путем прямого ограничения ценовой и затратной конкуренции, часто путем ограничения новых участников. Совет по гражданской аэронавтике, созданный в 1938 году, выполнял эти функции для зарождающейся отрасли авиаперевозок; Межгосударственная торговая комиссия – для старой железнодорожной отрасли, а после принятия в 1935 году Закона об автоперевозчиках – и для грузовиков. Федеральная комиссия по связи, появившаяся на свет в 1934 году, занималась тем же самым для телефонов, радио и, позднее, телевидения; Федеральная комиссия по энергетике, хотя и с большим трудом, – для добычи нефти и газа. Федеральная торговая комиссия, получившая новые полномочия благодаря двум законам «Нового курса» о «честной торговле», была призвана ограничивать ценовую конкуренцию в розничной и оптовой торговле. (Закон Робинсона-Патмана 1936 года запрещал сетевым магазинам делать скидки ниже определенного уровня, чтобы оградить «мам и пап» от агрессивного ценового давления со стороны гигантов с большими объемами продаж. Закон Миллера-Тайдингса 1937 года узаконил контракты на поддержание цен между оптовиками и их дистрибьюторами, что позволило стабилизировать цены на товары известных национальных брендов).

Создание этого набора антиконкурентных и регулирующих инструментов часто критикуется как неадекватный ответ на Великую депрессию. Экономический историк Питер Темин, например, пишет, что «„Новый курс“ представлял собой попытку решить макроэкономические проблемы с помощью микроэкономических инструментов».[631]631
  Замечание Темина в Gary M. Walton, ed., Regulatory Change in an Atmosphere of Crisis: Current Implications of the Roosevelt Years (New York: Academic, 1979), 58.


[Закрыть] Это суждение основывается на предположении, что решение макроэкономической проблемы недостаточного спроса и высокой безработицы путем стимулирования экономического подъема было главным приоритетом «Нового курса». Безусловно, Рузвельт неоднократно заявлял, что именно это является его целью. Но если действия говорят громче слов, то справедливо будет заключить, что, возможно, не по заявленной цели, но наверняка на практике, главной целью «Нового курса», по крайней мере до 1938 года, а в сознании Рузвельта, вероятно, и долгое время после этого, было не восстановление экономики, а структурная реформа. В конечном счете, реформа стала неизменным наследием «Нового курса».

Схема экономических реформ, которую создал «Новый курс», возникла в конкретных исторических обстоятельствах. Она также имела более последовательное интеллектуальное обоснование, чем принято считать. Его кардинальной целью было не уничтожение капитализма, а его дедоллатизация и одновременно более равномерное распределение его благ. Инициативы «Нового курса» в области регулирования были вызваны десятилетиями беспокойства по поводу избыточных мощностей и жестокой конкуренции – тех самых проблем, которые в XIX веке привели к разрушению первой великой национальной отрасли, железных дорог, и привели к созданию в 1887 году первой в стране регулирующей комиссии, Комиссии по межгосударственной торговле (ICC). На этом фоне Депрессия казалась сигналом к окончательному и неизбежному краху экономики, которая на протяжении как минимум пятидесяти лет страдала от перепроизводства и избытка конкуренции. Поэтому режим регулирования, введенный «Новым курсом», казался логическим продолжением тех мер по ограничению конкуренции, которые ICC впервые применила к железным дорогам полвека назад, и подходящей кульминацией пяти десятилетий порой диких экономических потрясений.

Эти взгляды нашли своё наиболее систематическое выражение в предвыборном обращении Франклина Рузвельта в 1932 году в клубе «Содружество» в СанФранциско. Как никакой другой документ, эта речь послужила хартией для экономической программы «Нового курса»:

История последнего полувека – это в значительной степени история группы финансовых титанов…

Пока у нас была свободная земля, пока население росло семимильными шагами, пока наших промышленных предприятий не хватало для обеспечения собственных нужд, общество предпочитало давать амбициозному человеку свободу действий и неограниченное вознаграждение при условии, что он будет производить столь желанные экономические объекты. В этот период экспансии для всех были равные возможности, а задача правительства заключалась не во вмешательстве, а в помощи в развитии промышленности.

[Но теперь] наш промышленный завод построен; проблема только в том, не перегружен ли он в существующих условиях. Наша последняя граница уже давно достигнута, и свободной земли практически больше нет… Сейчас мы обеспечиваем скудную жизнь собственному народу…

Очевидно, что все это требует переоценки ценностей. Просто строитель новых промышленных предприятий, создатель новых железнодорожных систем, организатор новых корпораций – все это скорее опасно, чем полезно. День великого промоутера или финансового титана, которому мы давали все, лишь бы он строил или развивал, прошел. Теперь наша задача – не открытие, не эксплуатация природных ресурсов и не производство большего количества товаров. Это более трезвая, менее драматичная задача – управлять уже имеющимися ресурсами и заводами, стремиться восстановить внешние рынки для наших излишков продукции, решить проблему недостаточного потребления, привести производство в соответствие с потреблением, более справедливо распределить богатство и продукты, приспособить существующие экономические организации к служению народу. Настал день просвещенного управления… Как мне представляется, задача правительства в его отношениях с бизнесом состоит в том, чтобы содействовать развитию… экономического конституционного порядка.[632]632
  PPA (1928–32), 742–56.


[Закрыть]

Конечно, Администрация национального восстановления с её мерами по стабилизации производства и ограничению конкуренции цен и заработной платы была классическим институциональным выражением этой философии. Но даже после того, как в 1935 году NRA прекратила свою деятельность, сформировавшие её идеи продолжали лежать в основе усилий «Нового курса» по созданию нового «экономического конституционного порядка».

Это мышление опиралось на три предпосылки, две из которых были явными, а другая, как правило, неявной. Первой была мысль, столь ярко и неоднократно прозвучавшая в выступлении Рузвельта в Клубе Содружества, о том, что эпоха экономического роста закончилась. Упоминая о закрытии границы, Рузвельт, вторя знаменитому тезису Фредерика Джексона Тернера о 1890-х годах, предположил, что Депрессия не ознаменовала собой преходящий кризис, а стала предвестником смерти эпохи и рождения новой исторической эпохи. Многие другие «новые курсовики», от Рексфорда Тагвелла до молодых кейнсианцев, получивших известность во второй администрации Рузвельта, разделяли эту точку зрения. Она наложила глубокий отпечаток на их мысли вплоть до конца десятилетия депрессии. «Экономический кризис, с которым столкнулась Америка, не является временным», – писал экономист Лаухлин Карри своему начальнику Марринеру Экклзу в 1939 году. «Жестокость депрессии после 1929 года, – продолжал Карри, – на некоторое время заслонила тот факт, что произошли глубокие изменения хронического или светского характера».[633]633
  Карри цитируется по Alan Brinkley, The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War (New York: Knopf, 1995), 122.


[Закрыть] Эти изменения, заключил Карри, заключались в появлении «зрелой» экономики, чья способность к росту была в значительной степени исчерпана. Поэтому лучшее, на что можно было надеяться, – это восстановление валового уровня производства конца 1920-х годов и более справедливое распределение потребительской способности, чтобы поддерживать этот уровень в течение неопределенного времени. Сам Рузвельт постоянно говорил, что его «целью» является увеличение национального дохода до «девяноста или ста» миллиардов долларов. «Когда – одному Господу известно», – заметил он журналистам в октябре 1937 года, – «но это вполне разумная цель».[634]634
  PPA (1937), 476; см. также ежегодное послание Рузвельта к Конгрессу от 3 января 1938 года, PPA (1938), 3.


[Закрыть] По сравнению с национальным доходом, составлявшим в 1929 году почти 87 миллиардов долларов, это тоже была вполне скромная цель, цель, вдохновленная видением экономического восстановления, а не экономической экспансии.

Вторая предпосылка, лежавшая в основе политики «Нового курса», была тесно связана с первой и также прослеживалась в выступлении Рузвельта в Клубе Содружества. Это была идея о том, что частный сектор, предоставленный самому себе, никогда больше не будет способен генерировать достаточное количество инвестиций и рабочих мест для поддержания экономики даже на уровне 1920-х годов. Эта предпосылка стала отправной точкой для создания Администрации прогресса на производстве Гарри Хопкинса. И он, и Рузвельт предполагали, что WPA станет постоянно необходимой правительственной программой занятости. («Время… когда промышленность и бизнес смогут поглотить всех трудоспособных работников, – говорил Хопкинс в 1936 году, – кажется, становится все более отдалённым по мере совершенствования управления и технологий»).[635]635
  Harry Hopkins, Spending to Save (New York: Norton, 1936), 180–81.


[Закрыть] Это же предположение о долгосрочной структурной недостаточности частного сектора в «зрелых» экономиках составило интеллектуальное ядро кейнсианского анализа. Ещё до того, как Кейнс дал этой идее полную формулировку, этот мотив яркой нитью проходил через труды профессиональных практиков «мрачной науки» в 1930-х годах. Элвин Хансен, гарвардский экономист, которому суждено было стать ведущим кейнсианцем Америки, решительно сформулировал эту идею в 1938 году в книге «Полная занятость или стагнация?», которая помогла популяризировать концепцию «светской стагнации» и одновременно утверждала, что государственные расходы необходимы для восполнения постоянных недостатков частного капитала.[636]636
  Alvin H. Hansen, Full Employment or Stagnation? (New York: Norton, 1938). Witnessing the economic impact of World War II, Hansen later revised his views on secular stagnation. «All of us had our sights too low», he wrote in 1944. См. Alvin H. Hansen, «Planning Full Employment», Nation, October 21, 1944, 492.


[Закрыть]

Третьей предпосылкой, определявшей экономическое мышление и политику «Нового курса», было предположение, менее осознанное, чем два других, но, тем не менее, сильно определяющее, что Соединенные Штаты являются экономически самодостаточной нацией. Эта концепция экономического изоляционизма лежала в основе откровенного заявления Рузвельта в его первой инаугурационной речи о том, что «наши международные торговые отношения…… являются по времени и необходимости второстепенными по отношению к созданию здоровой национальной экономики». Она легла в основу его инфляционных планов 1933 и 1934 годов. Она стала нитью, на которую была нанизана серия мер «Нового курса», от поддержки урожая до минимальной заработной платы и законодательства о фиксации цен. Когда Рузвельт говорил о «балансе» между американской промышленностью и сельским хозяйством или выдвигал требование, «чтобы доходы нашего работающего населения действительно увеличились настолько, чтобы создать рынки для поглощения этого возросшего производства», он явно представлял себе Америку, для которой не существовало бы иностранных рынков, не говоря уже об иностранных конкурентах.[637]637
  PPA (1955), 14, (1937), 496.


[Закрыть]

ИЗ ЭТИХ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ БЛОКОВ, состоящих из теории истории, концепции природы современной экономики и оценки уникального положения Америки в мире, «Новый курс» возвел институциональные леса, призванные обеспечить беспрецедентную стабильность и предсказуемость американской экономики. Со временем эта конструкция послужила решеткой, на которой послевоенная экономика разрослась, как кудзу, «лоза в милю за минуту», покрывшая большую часть Юга. Конечно, беспрецедентная экономическая жизнеспособность десятилетий после 1940 года была обусловлена многими факторами, не в последнюю очередь – бурным ростом дефицитных расходов, вызванным Второй мировой войной, а также длительным освобождением от иностранной конкуренции, которое результаты войны предоставили Соединенным Штатам. Но элементы финансовой надежности, умеренной конкуренции на рынках товаров, транспорта, связи, розничной торговли и труда, упорядоченных отношений между менеджментом и трудом и государственной поддержки хотя бы минимального уровня совокупного спроса, которые во многом обязаны «Новому курсу», несомненно, должны играть важную роль в любом комплексном объяснении результатов американской экономики в послевоенные четверть века.

Однако экономический рост в том виде, в котором его узнает последующее поколение, мало вписывался в амбиции «Нового курса», даже после робкого, ослабленного принятия Рузвельтом кейнсианского дефицита в 1938 году. Рузвельт до конца 1930-х годов не желал принимать участие в компенсационных расходах, достаточных для восстановления экономики до уровня, предшествовавшего депрессии, не говоря уже о её расширении. Он также не ослабил свои нападки на бизнес настолько, чтобы побудить капитал в полной мере воспользоваться стабилизирующими элементами, которые вводило в действие его собственное правительство. По иронии судьбы, он преуспел в создании структур стабильности, сохраняя на протяжении 1930-х годов, насколько это было возможно для бизнесменов, атмосферу неопределенности. Капитал может жить в условиях ограничений, но его терроризирует отсутствие безопасности. «Бизнес сейчас не решается строить долгосрочные планы, – писал глава Федерального резервного совета Нью-Йорка Марринеру Экклзу в 1937 году, – отчасти потому, что чувствует, что не знает, каковы будут правила игры».[638]638
  Цитируется по Richard Polenberg, «The Decline of the New Deal, 1937–1940», in John Braeman et al., eds., The New Deal: The National Level (Columbus: Ohio State University Press, 1975), 255.


[Закрыть] Эти настроения широко разделяло деловое сообщество. В 1930-е годы бизнесменов пугали не столько правила, введенные «Новым курсом», сколько страх перед тем, какие новые и неизвестные провокации Рузвельт может ещё развязать. Когда Рузвельт наконец объявил о завершении фазы реформ «Нового курса» и когда война заставила правительство тратить средства в беспрецедентных масштабах, капитал был освобожден от оков, а экономика оживилась до такой степени, которую он и другие «новые курсовики» едва ли могли себе представить в десятилетие депрессии. И с тех пор американцы считали, что федеральное правительство играет не просто роль, а главную ответственность в обеспечении здоровья экономики и благосостояния граждан. Этот простой, но судьбоносный сдвиг в восприятии был самым новым во всём «Новом курсе», но и самым значимым.

КОНЕЧНО, не хлебом единым живо человечество. Любая оценка того, что сделал «Новый курс», была бы неполной, если бы она сводилась к анализу экономической политики «Нового курса» и не признавала бы замечательный набор социальных инноваций, питаемых экспансивным темпераментом Рузвельта.

Философ Уильям Джеймс однажды сказал, что мир не завершён и никогда не будет завершён. Не был закончен и «Новый курс», хотя в последующие годы некоторые ученые сетовали на его незавершенность, предполагаемую политическую робость и якобы преждевременную гибель.[639]639
  Works that generally share a critical posture toward the New Deal include Barton J. Bernstein, «The Conservative Achievements of Liberal Reform», in Bernstein, ed., Towards a New Past (New York: Pantheon, 1968); Howard Zinn, New Deal Thought (Indianapolis: Bobbs-Merrill 1966); Paul Conkin, The New Deal, 3d ed. (Arlington Heights, Ill.: Harlan Davidson, 1992); Brinkley, End of Reform; and Michael Sandel, Democracy’s Discontent: America in Search of a Public Philosophy (Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1996).


[Закрыть] Но в конечном итоге необходимо подчеркнуть не то, что не удалось сделать «Новому курсу», а то, как ему удалось сделать так много в уникально податливый момент середины 1930-х годов. Этот короткий промежуток лет, как теперь ясно, был одним из немногих эпизодов в американской истории, когда произошли существенные и длительные социальные изменения – когда страна была в заметной степени переделана. Американская политическая система, в конце концов, была специально построена в восемнадцатом веке, чтобы предотвратить легкое манипулирование ею из национальной столицы, чтобы, как говорил Джефферсон, связать правительства от бед цепями Конституции, особенно с помощью печально известной сдерживающей системы сдержек и противовесов. Поэтому неудивительно, что политический застой определяет «нормальное» состояние Америки. На этом фоне «Новый курс» выделяется не своими ограничениями и не своей безжалостностью, а смелостью своего видения и последующей масштабностью своего конечного достижения.

При всей своей мнимой непостижимости социальное видение Франклина Рузвельта было достаточно ясным. «Мы собираемся создать страну, – сказал он однажды Фрэнсис Перкинс, – в которой никто не будет обделен».[640]640
  Frances Perkins, The Roosevelt I Knew (New York: Viking, 1946), 113.


[Закрыть] В этом неприукрашенном предложении Рузвельт высказался о непреходящем историческом значении «Нового курса». Как и его ветхий, уютный и непритязательный старый дом на обрыве над рекой Гудзон, «Новый курс» Рузвельта был гостеприимным особняком с множеством комнат, местом, где миллионы его сограждан могли наконец обрести ту степень безопасности, которой патриции Рузвельты пользовались по праву рождения.

Возможно, величайшим достижением «Нового курса» стало принятие в свои ряды зреющих иммигрантских общин, которые до 1930-х годов на протяжении целого поколения и более беспокойно копошились на задворках американского общества. Привлекая их в Демократическую партию и приближая к основному руслу национальной жизни, «Новый курс», даже не намереваясь этого делать, также освободил место для почти полностью нового института – промышленного профсоюза. Десяткам миллионов американцев, живущих в сельской местности, «Новый курс» предложил современные удобства – электричество, школы и дороги, а также непривычную финансовую стабильность. Пожилым людям и безработным он обещал гарантированный доход и спасенное достоинство, которое сопутствовало этому.

Чернокожим американцам «Новый курс» предлагал работу в ССС, WPA и PWA и, что, возможно, не менее важно, комплимент уважения со стороны по крайней мере некоторых федеральных чиновников. Ещё не пришло время для прямых федеральных действий, чтобы бросить вызов Джим Кроу и окончательно исправить преступления рабства и дискриминации, но более чем несколько «новых курсовиков» ясно дали понять, где лежат их симпатии, и спокойно готовились к лучшему будущему. По инициативе Элеоноры Рузвельт президент привлек афроамериканцев в правительство в небольшом, но беспрецедентном количестве. К середине 1930-х годов они периодически собирались в неформальном «чёрном кабинете», которым часто руководила несомненная Мэри Маклеод Бетьюн. Рузвельт также назначил первого чернокожего федерального судью Уильяма Хасти. Несколько министерств и ведомств «Нового курса», в том числе Министерство внутренних дел Икеса и Национальная молодежная администрация Обри Уильямса, включили в свои штаты советников по «негритянским делам».

В атмосфере «Нового курса» Рузвельта процветали десятки социальных экспериментов. Не все они были успешными, не всем суждено было продержаться долго, но всех их объединяла общая цель – построить страну, в которой никто не будет лишён основных благ и привилегий. Администрация по переселению создала образцовые поселения для перемещенных фермеров и беженцев из разрушенных промышленных городов, но лишь немногие из этих социальных экспериментов выжили, и вскоре они утратили свой характерный утопический характер. Администрация безопасности фермерских хозяйств содержала трудовые лагеря для мигрантов, в которых нашли приют тысячи семей, подобных Джоудам Джона Стейнбека. Управление долины реки Теннесси принесло электричество, а вместе с ним и промышленность, на хронически депрессивный верхний Юг. Бонневильское энергетическое управление начало делать то же самое для бассейна реки Колумбия на долгое время изолированном Тихоокеанском Северо-Западе. «Новый курс» также протянул руку признания коренным американцам. Закон о реорганизации индейцев от 1934 года – так называемый «индейский новый курс» – положил конец полувековой политике насильственной ассимиляции и отчуждения племенных земель и поощрил племена к созданию собственных органов самоуправления и сохранению традиций своих предков. Хотя некоторые индейцы осуждали эту политику как меру, направленную на то, чтобы сделать из коренных американцев музейные экспонаты, закон точно отразил последовательно инклюзивную этику «Нового курса».

«Новый курс» также оказывал помощь неимущим и покровительствовал искусству. Он строил дороги, мосты и больницы. Он даже стремился обеспечить безопасность самой земли, создав около двенадцати миллионов акров национальных парков, включая Олимпийский национальный парк в штате Вашингтон, Айл-Ройал на озере Верхнем, Эверглейдс во Флориде и Кингс-Каньон в Калифорнии. Она сажала деревья и боролась с эрозией. Она возвела мамонтовые плотины – Гранд-Кули и Бонневиль на реке Колумбия, Шаста на реке Сакраменто, Форт-Пек на реке Миссури, – которые, конечно, были укротителями рек и разрушителями природы, но также создателями рабочих мест и строителями регионов.

Прежде всего, «Новый курс» дал бесчисленному количеству американцев, у которых никогда не было ничего особенного, чувство безопасности, а вместе с ним и чувство причастности к своей стране. И все это без разрушения американской Конституции и раскола американского народа. В то время, когда отчаяние и отчуждение приводили другие народы под пяту диктатуры, это было немалым достижением.

Обозреватель Дороти Томпсон подвела итог достижениям Франклина Рузвельта в конце десятилетия депрессии, в 1940 году:

У нас позади восемь ужасных лет кризиса, который мы разделяли со всеми странами. Мы здесь, и наши основные институты по-прежнему целы, наш народ относительно благополучен, и, что самое важное, наше общество относительно дружелюбно. Ни один раскол не проложил между нами непреодолимую пропасть. Рабочие классы не требуют [босса Коммунистической партии] мистера Браудера, а промышленники не требуют Человека на коне. Ни одна страна в мире не живёт так хорошо.[641]641
  New York Herald Tribune, October 9, 1940, отчёт в Arthur M. Schlesinger Jr., The History of American Presidential Elections, 1789–1968 (New York: Chelsea House, 1971), 4:2981–93.


[Закрыть]

В конечном итоге Франклин Рузвельт добросовестно выполнял свои обязанности, говоря словами Джона Мейнарда Кейнса в 1933 году, «доверенного лица тех людей в каждой стране», которые верили в социальный мир и демократию. Он исправлял пороки Депрессии путем разумных экспериментов в рамках существующей социальной системы. Он предотвратил голое противостояние между ортодоксальностью и революцией. Бесценное значение этого достижения, несомненно, такое же, как и столбцы шифров, фиксировавших национальный доход и производство, должно быть учтено в любом окончательном подсчете того, что сделал «Новый курс».