Текст книги "Свобода от страха. Американский народ в период депрессии и войны, 1929-1945 (ЛП)"

Автор книги: Дэвид М. Кеннеди

сообщить о нарушении

Текущая страница: 23 (всего у книги 73 страниц)

Проблема выплаты пособий по старости имеет долгую историю. Платформа Прогрессивной партии 1912 года призывала к выплате пенсий по старости. Ряд лоббистов, включая Американскую ассоциацию трудового законодательства, Американскую ассоциацию по обеспечению старости и Братский орден орлов, выступали за страхование по старости задолго до того, как доктор Таунсенд отправил своё роковое письмо в 1934 году. Рузвельт высказался в поддержку этой идеи на конференции губернаторов в Солт-Лейк-Сити в 1930 году. В платформе Демократической партии 1932 года партия Рузвельта обещала «страхование от безработицы и старости по законам штатов».

Для достижения этой цели сенатор от Нью-Йорка Роберт Вагнер и представитель Мэриленда Дэвид Дж. Льюис выступили соавторами законопроекта о страховании от безработицы, когда открылась новая сессия Конгресса в 1934 году. Законопроект Вагнера-Льюиса занял своё место рядом с законопроектом Дилла-Коннери о пенсиях по старости, который проходил через Конгресс с 1932 года и был положительно принят комитетом. Вместе эти два законопроекта в значительной степени способствовали выполнению обещаний демократической платформы 1932 года. Однако, к огорчению их спонсоров, президент дистанцировался от обеих мер. Фрэнсис Перкинс знала, почему. Президент намеревался взять эти вопросы в свои руки. Он направил бы специальное послание Конгрессу, назначил бы президентскую комиссию для разработки законопроекта и использовал бы её работу для просвещения общественности о социальном страховании, и не в последнюю очередь о своей собственной приверженности ему. «Если это возможно, – объяснил Перкинс молодому помощнику, временно обескураженному неуверенностью президента, – это будет вопросом предвыборной кампании».[455]455
  Thomas E. Eliot, Recollections of the New Deal (Boston: Northeastern University Press, 1992), 88.


[Закрыть]

С самого начала президент вынашивал далеко идущие идеи о системе социального обеспечения, которую он себе представлял. «Нет причин, по которым каждый житель Соединенных Штатов не должен быть охвачен системой социального обеспечения», – размышлял он в разговоре с Перкинсом. «Я не вижу причин, по которым каждый ребёнок со дня своего рождения не должен быть членом системы социального обеспечения. Когда он начинает взрослеть, он должен знать, что будет получать пособия по старости непосредственно от системы страхования, которой он будет принадлежать всю свою жизнь. Если он не работает, он получает пособие. Если он болен или калека, он получает пособие… И нет никаких причин, почему только промышленные рабочие должны получать от этого выгоду. Все должны участвовать в этом – и фермер, и его жена, и его семья. Я не вижу причин для этого», – продолжал Рузвельт, в то время как Перкинс качала головой, глядя на эти президентские рассуждения. «Я не вижу причин для этого. От колыбели до могилы – от колыбели до могилы – они должны быть в системе социального страхования».[456]456
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 282–83.


[Закрыть]

Возможно, это был идеальный исход для президента, но он, как никто другой, понимал, что ему придётся смягчить это видение в кузнице политической и финансовой реальности. Большая часть страны, и не в последнюю очередь южные демократы, составлявшие большинство в конгрессе от его партии, по-прежнему с подозрением относились к любым формам социального страхования. Поэтому Перкинс с суровым благоразумием янки приступила к работе в более практическом ключе. Летом 1934 года она созвала Комитет по экономической безопасности (CES) – консультативный орган, состоящий из технических экспертов, которые должны были выработать точные условия законодательства о социальном обеспечении. Она проинструктировала CES в словах, которые красноречиво говорили о её чувствительности к новизне и трудностям того, за что они собирались взяться. «Я помню, как подчеркивала, – писала она позже, – что президент уже высказался в пользу программы социального страхования, но им осталось сделать её практически осуществимой. Мы ожидали, что они, – вспоминала она в отрывке, который многое говорит о её проницательной оценке американской политической культуры 1930-х годов, – будут помнить, что это были Соединенные Штаты в 1934–35 годах. Мы надеялись, что они дадут рекомендации, основанные на практическом знании потребностей нашей страны, предрассудков нашего народа и наших законодательных привычек».

Потребности страны были достаточно очевидны. Но что делать с этими предрассудками и привычками? И что, в частности, делать с фразой «по законам штатов» в платформе демократов? Немногие вопросы вызывали более глубокие сомнения у планировщиков CES. Учитывая мобильность американских рабочих и очевидную желательность единообразия национальных законов, большинство экспертов CES настаивали на том, что централизованная, управляемая из федерального бюджета система социального страхования была бы наиболее справедливой и простой в управлении. Разнообразные системы штатов они считали совершенно непрактичными. Однако глубоко укоренившиеся традиции прав штатов бросали вызов этому здравому подходу, равно как и широко распространенные сомнения в конституционных полномочиях федерального правительства действовать в этой сфере.

Томас Элиот, молодой главный советник CES, получивший образование в Гарварде и сыгравший важную роль в разработке окончательного варианта законопроекта, прежде всего беспокоился о «вездесущем вопросе конституционности». Элиот знал, что федеральные суды низшей инстанции уже вынесли сотни судебных запретов на другие меры «Нового курса». Конституционные проверки NRA и ААА дошли до Верховного суда. Там четыре судьи – «батальон смерти», в который входили судьи МакРейнольдс, Батлер, ВанДевантер и Сазерленд, – как известно, враждебно относились практически к любому расширению федеральной власти над промышленностью и торговлей, не говоря уже о гораздо более смелых нововведениях в виде федеральных инициатив, касающихся занятости и старости. Элиот размышлял о том, что «я не могу честно заверить комитет, что национальный план……будет поддержан Верховным судом».

Политические расчеты в том волнующемся 1934 году также сыграли свою роль в том, что планировщики отказались от чисто федеральной системы социального обеспечения. Когда президенту была предложена идея федерализации всей программы социального страхования, он быстро ответил: «О нет, мы должны оставить все, что можем, штатам. Вся власть не должна быть в руках федерального правительства. Только подумайте, что произойдет, если вся власть будет сосредоточена здесь, а президентом станет Хьюи Лонг!»[457]457
  Eliot, Recollections of the New Deal, 95–98.


[Закрыть]

Вопреки здравому смыслу, эксперты CES смирились с тем, что им придётся довольствоваться смешанной системой федерации и штатов. Перкинс утешала себя тем, что если Верховный суд признает федеральные аспекты закона неконституционными, то, по крайней мере, законы штатов останутся. Пусть они не будут единообразными, но это лучше, чем ничего.

В этих условиях КЭС приступил к выполнению своей судьбоносной задачи. Поначалу Рузвельт поручил группе разработать действенное законодательство не только по страхованию безработицы и пенсиям по старости, но и, отражая самые безудержные амбиции президента, по созданию национальной системы здравоохранения. Политические препятствия на пути к этой последней цели обрекали её практически с самого начала. Положения о здравоохранении должны были сохраниться в заключительном акте лишь в виде остатков, в виде небольших грантов штатам на программы здравоохранения в сельской местности и услуги для инвалидов.

Страхование по безработице представляло собой огромную загадку. Желание президента «оставить все, что мы можем, штатам», а также конституционные сомнения, которые нависали над любой федеральной инициативой, создали жесткую матрицу, в рамках которой пришлось работать разработчикам плана CES. План Висконсина, обязывающий отдельных работодателей создавать резервные фонды для помощи безработным, уже был в силе. Несколько других штатов рассматривали возможность принятия аналогичных законов, часто с важными отличиями, например, требованием отчислений как от работников, так и от работодателей или созданием единого фонда, управляемого штатом, а не разрозненных резервов, управляемых отдельными компаниями. Но в отсутствие национальной системы штаты, принимающие подобные законы, оказываются в невыгодном конкурентном положении. «Нужно найти какой-то способ, – размышлял Элиот, – чтобы побудить все штаты принять эти законы – но какой? Как?»[458]458
  Eliot, Recollections of the New Deal, 75.


[Закрыть]

У судьи Верховного суда Луиса Д. Брандейса был ответ. Он давно и страстно интересовался проблемой страхования от безработицы. Ещё в 1911 году он писал, что «главным злом в жизни рабочего является нерегулярность занятости». (Это суждение было повторено в классическом исследовании Роберта и Хелен Меррелл Линд «Миддлтаун» десятилетием позже, когда они назвали «нерегулярность занятости» основным фактором, определяющим разницу между жизненными траекториями рабочего и среднего классов). Теперь, будучи действующим судьей Верховного суда, Брандейс не мог сам открыто вмешиваться в процесс разработки законопроекта. Но через посредничество своей дочери Элизабет, вышедшей замуж за Пола А. Раушенбуша, директора Висконсинского плана страхования от безработицы, семидесятисемилетний юрист, маневрируя из-за кулис, оказал глубокое влияние на разработку Закона о социальном обеспечении.

Летом 1933 года Раушенбуши посетили летний дом Брандейса на Кейп-Коде. Обрадованные недавно принятым в Висконсине законом, они задались вопросом, как он может стать образцом для национального законодательства. Проницательный старый судья провокационно предложил им ознакомиться с решением Верховного суда по делу 1926 года «Флорида против Меллона». Это дело возникло в результате кампании по продаже недвижимости во Флориде богатым северным пенсионерам, стремящимся к солнцу, с напоминанием о том, что во Флориде нет налога на наследство. Штаты морозного пояса, чьи доходы частично зависели от налогообложения наследства этих потенциально мигрирующих миллионеров, после этого стали искать способы борьбы с тем, что они считали несправедливым конкурентным преимуществом Флориды. Они убедили Конгресс принять федеральный налог на наследство с оговоркой, что наследники умерших из штата с собственным налогом на наследство могут вычесть из своих федеральных налоговых обязательств сумму, причитающуюся штату. И все, налоговые преимущества «Солнечного штата» исчезли. Но Флорида возразила на том основании, что федеральный закон неконституционно заставляет штаты вводить налог на наследство под страхом потери налогооблагаемых доходов для федерального правительства. Верховный суд единогласно отклонил жалобу Флориды и оставил федеральный закон в силе.

Этот механизм зачета налогов, ловко вбитый Брандейсом в головы его дочери и зятя, был тем механизмом, с помощью которого штаты можно было конституционно принудить к принятию законов о страховании от безработицы. Таким образом, дело «Флорида против Меллона» помогло написать новую главу в истории американского федерализма. Как и другие события эпохи «Нового курса», он стал ещё одним средством, с помощью которого расширение федеральной власти происходило не за счет уменьшения власти штатов, а, наоборот, способствовало росту правительства и на уровне штатов.

В начале января 1934 года Элизабет Брандейс Раушенбуш поделилась с секретарем Перкинсом своими соображениями по поводу этой линии рассуждений. По настоянию Перкинса воодушевленный Элиот включил функцию зачета налогов в часть законопроекта о социальном страховании по безработице. Штаты оказались бы перед выбором: разрабатывать свои собственные программы страхования от безработицы или наблюдать, как налоговые поступления уходят в Вашингтон для финансирования федеральной программы по безработице. Это устройство устраняло конституционный барьер, но ценой создания разрозненной системы, которая грозила помешать мобильности рабочей силы. В сорока восьми штатах будет действовать сорок восемь различных планов компенсации по безработице с минимальными национальными стандартами и с пособиями, которые не будут ни едиными, ни переносимыми.

Если механизм зачета налогов устранил конституционное препятствие для страхования по безработице, то проблема страхования по старости осталась. И это была огромная проблема. С этой частью законопроекта, вспоминал Перкинс более десяти лет спустя, «нам пришлось ещё труднее… Сейчас трудно в полной мере осознать те сомнения и путаницу, в которых мы планировали это великое новое предприятие в 1934 году. Проблемы конституционного права казались почти непреодолимыми». Особое чувство срочности омрачало эту часть обсуждений в CES. «Сейчас трудно осознать, насколько сильны были настроения в пользу плана Таунсенда и других экзотических схем», – писал позднее Перкинс. «Мы должны помнить, что это были дни схем „разделения богатства“». Страхование пожилых людей, заключил Перкинс, было «политически почти необходимым».[459]459
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 278–95.


[Закрыть]

Во время продолжительных встреч за обедом в офисе Перкинса, на которых Генри Уоллес, находившийся в то время на стадии вегетарианства, вежливо отказывался от предложенных сэндвичей, планировщики всю осень 1934 года обсуждали элементы законопроекта, касающиеся страхования по старости. В основном они боролись с жесткими условиями, которые президент выдвинул в своём специальном послании от 8 июня. Любая федеральная пенсионная система, по его словам, должна быть основана на принципах частного страхования. В частности, он сказал, что «средства, необходимые для обеспечения этого страхования, должны быть собраны за счет взносов, а не за счет увеличения общего налогообложения». К этой позиции Рузвельта привел его обычный фискальный консерватизм, а также остроумное предупреждение Витте о том, что без системы взносов «нас ждут бесплатные пенсии для всех и постоянное давление в пользу повышения пенсий, намного превышающее все, что когда-либо могли сделать ветераны». Оценивая «предрассудки нашего народа», Рузвельт явно намеревался создать свою систему социального обеспечения не как гражданское право, а как право собственности. Это был американский путь.

Требование уплаты взносов чрезвычайно усложнило задачу планировщиков. «Что вообще можно придумать, – спрашивал себя Элиот, – чтобы выполнить пожелание президента о программе накопительного страхования по старости, которая прошла бы судебную проверку?» Настойчивое требование президента о том, чтобы работники сами вносили взносы на свои индивидуальные пенсионные счета по старости через налог на фонд оплаты труда, казалось, предлагало открытое приглашение к судебной недействительности. «Не скажет ли суд, – беспокоился Элиот, – что закон, взимающий налог на фонд заработной платы и расходующий полученные средства на выплату пособий по старости, на самом деле является ничем иным, как федеральной страховой программой по предоставлению аннуитетов пожилым людям, и что Конституция не дает Конгрессу полномочий заниматься страховым бизнесом?»[460]460
  Patterson, America’s Struggle against Poverty, 73; Eliot, Recollections of the New Deal, 96, 97.


[Закрыть]

Это была не единственная проблема с предпочтительной схемой страхования по старости, предложенной президентом. Она также в значительной степени сводила на нет эффект перераспределения доходов, заложенный в законодательстве. Это означало, что практически в одиночку среди современных стран Соединенные Штаты будут предлагать своим работникам систему содержания по старости, финансируемую за счет регрессивного налога на самих работников. Более того, в краткосрочной перспективе создание резервного фонда социального обеспечения за счет изъятия денег путем налогообложения из доходов работников, которые в противном случае можно было бы потратить на, привело бы к резкой дефляции, что вряд ли можно было бы приветствовать в разгар депрессии.

Перкинс объяснил все эти возражения президенту. «Мы ничего не можем с этим поделать», – отрывисто ответил Рузвельт. Он объяснил свой основной принцип Перкинсу и трезвомыслящему Элиоту на встрече в августе 1934 года: «Он хотел максимально ограничить использование государственных средств, предпочитая „взносы“», – писал Элиот. «Никаких пособий, – подчеркнул Рузвельт, – не должно быть никаких пособий». «Никаких денег из казначейства», – заявил он в другой раз. Он как никто другой понимал несправедливость и экономическую несостоятельность накопительного налога на заработную плату, но в равной степени он понимал и те «законодательные привычки» и «предрассудки», о которых Перкинс напоминал CES. «Наверное, вы правы с точки зрения экономики, – объяснял Рузвельт другому критику несколько лет спустя, – но эти налоги никогда не были проблемой экономики. Это политика на всем её протяжении. Мы ввели эти взносы в фонд оплаты труда, чтобы дать плательщикам юридическое, моральное и политическое право получать свои пенсии и пособия по безработице. С такими налогами ни один чертов политик не сможет сломать мою программу социального обеспечения».[461]461
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 281; Eliot, Recollections of the New Deal, 98, 102; Schlesinger, 2:308–09.


[Закрыть]

Эти же «народные предрассудки» бросают тень на обсуждения в CES и в других отношениях. Каким должен быть размер пособия, выплачиваемого пенсионерам? «Самым простым способом, – пишет Перкинс, – было бы выплачивать всем одинаковую сумму» – способ, который также подразумевал бы некоторое перераспределение доходов. «Но, – добавляла она, – это противоречит типично американскому представлению о том, что человек, который много работает, становится высококвалифицированным специалистом и получает высокую зарплату, „заслуживает“ на пенсии больше, чем тот, кто не стал квалифицированным работником». Поэтому специалисты по планированию снова отказались от своего здравого смысла и остановились на более сложной системе выплаты пособий пропорционально предыдущему заработку – ещё одно заимствование из модели частного страхования, на которой настаивал Рузвельт. Оставалась последняя проблема, техническая сложность которой пересекалась с политическими соображениями, чтобы оказать длительное и досадное воздействие на программу социального обеспечения. У работников старше сорока пяти лет на тот момент было ограниченное количество лет для внесения платежей в систему – для самых ранних пенсионеров максимум три года, как оказалось, поскольку первые вычеты из заработной платы должны были начаться в 1937 году, а первые выплаты в конечном итоге были произведены в 1940 году. Поэтому специалисты по планированию рекомендовали предоставить этим первым бенефициарам пенсионные выплаты, которые значительно превысили бы стоимость их накопленных взносов, что имело значительный эффект перераспределения доходов, хотя и исключительно между поколениями. Согласно стандартным бухгалтерским процедурам, выплаты этому первому поколению получателей создавали накопленные обязательства в резервном фонде социального обеспечения, которые должны были быть покрыты за счет общих доходов в какой-то будущей дате – по некоторым оценкам, уже в 1965 году, и, несомненно, к 1980 году. Этот ожидаемый дефицит категорически противоречил руководящим принципам частного страхования, которые установил президент, включая его строгие требования к деньгам из казны.

Но альтернативы, объяснял Перкинс Рузвельту, заключались в том, чтобы взимать такие высокие первоначальные налоги, «которые были бы почти конфискационными», предоставлять этой группе «смехотворно маленькие пособия» или отложить начало выплат на много лет, возможно, на дюжину или более. Первая альтернатива не имела экономического смысла в условиях депрессии 1935 года. Рузвельт отверг два других варианта как политически неприемлемые. «Мы должны это сделать», – сказал он ей. «Конгресс не выдержит давления плана Таунсенда, если у нас не будет настоящей системы страхования по старости, и я не смогу противостоять стране».[462]462
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 194.


[Закрыть] Но он не хотел мириться и с накопленными обязательствами. «Ах, – воскликнул он, когда Перкинс представил проект предложения CES, – но это же та же самая старая дола под другим названием. Почти нечестно создавать накопленный дефицит для Конгресса Соединенных Штатов, который должен собраться в 1980 году. Мы не можем этого сделать. Мы не можем продать Соединенные Штаты в долг в 1980 году больше, чем в 1935 году».[463]463
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 294. В открытом письме президенту от 17 января 1935 года CES отметила, что «правительственные взносы» потребуются «после того, как система будет работать в течение тридцати лет» – или в 1965 году. PPA (1935), 53. Почему Рузвельт иногда мыслил категориями 1980, а не 1965 года, не совсем понятно. Дальнейшая путаница в этом вопросе прослеживается в специальном послании Рузвельта Конгрессу о социальном обеспечении от 17 января 1935 года, когда он отметил, что «для тех, кто сейчас слишком стар, чтобы создать свою собственную страховку», необходимо будет производить выплаты из общих фондов «возможно, в течение 30 лет». PPA (1935), 45–46. Президент услышал опасения Моргентау по поводу того, как финансировать пенсии людей старше 45 лет, только после того, как выступил со своим посланием 17 января.


[Закрыть]

Как выйти из этого тупика? Решение нашел министр финансов Генри Моргентау. Он сделал два предложения. Во-первых, он рекомендовал скромно увеличить ставку налога на фонд оплаты труда, чтобы создать большой резервный фонд, который навсегда исключит необходимость в будущих общих доходах. Чтобы избежать «конфискационных» ставок, Моргентау также рекомендовал вторую, ещё более существенную поправку к законопроекту. Он настаивал на том, чтобы исключить из системы страхования по старости сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу и работников предприятий, где занято менее десяти человек. «Это был удар», – сказал Перкинс. «Но было достаточно людей, боявшихся дефляционных последствий этого крупного денежного сбора, достаточно людей, боявшихся слишком большой системы, и достаточно людей, запутавшихся в желательности социального законодательства со стороны федерального правительства, чтобы сделать предрешенный вывод, что если министр финансов рекомендовал ограничение, то ограничение будет».[464]464
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 298.


[Закрыть]

Поэтому Перкинс нехотя согласилась с поправками Моргентау. К этому времени она была благодарна за то, что ей вообще удалось чего-то добиться. При разработке законопроекта о социальном обеспечении столкнулось столько интересов и противоположных идей, что Перкинс сравнила свою задачу с «управлением упряжкой вздыбленных лошадей». И все же она не могла не сожалеть о том, что первоначальное видение Рузвельта было скомпрометировано. «Все было сведено к консервативному шаблону», – справедливо заметила она. Здравоохранение было отброшено. Страхование по безработице не соответствовало последовательному национальному плану. Взносы на страхование по старости были сохранены и даже расширены сверх задуманного плановиками. А 9,4 миллиона наименее обеспеченных и наиболее нуждающихся работников – непропорционально большое количество чернокожих фермеров и чернокожих женщин-домохозяек – были полностью лишены страховки по старости.

Все это вызывало сожаление у группы, разрабатывавшей законопроект, но самой прискорбной чертой законопроекта о социальном обеспечении они считали фактическую сакрализацию принципа взносов и последующее укрепление модели частного страхования социального обеспечения, которая укоренилась в общественном сознании. На самом деле «взносы» были не более и не менее чем налогами под другим названием. Но в условиях депрессивной Америки их едва ли можно было назвать таковыми публично. «Очевидная аналогия с частным страхованием», – писал один из экспертов, – делала Social Security «приемлемой для общества, в котором доминировала деловая этика и которое подчеркивало индивидуальную экономическую ответственность». Спустя годы Элиот выразил разочарование многих членов группы планирования CES в своём заявлении:

В 1935 году… все члены комитета и его большой штат экспертов согласились с принципом взносов: конечный бенефициар должен вносить часть стоимости своей будущей ренты по старости… Но они предполагали, что в скором времени… подоходные налоги будут дополнять взносы работника… Все, то есть, кроме министра Генри Моргентау, глава Казначейства, [который] убедил президента в необходимости повышения ставок налогов на фонд заработной платы и на доходы, чтобы сделать систему навсегда «самоокупаемой». Остальные члены Комитета и сотрудники очень сожалели об этом, поскольку налог на заработную плату, хотя и необходим для реализации накопительного принципа, является регрессивным налогом и должен удерживаться на очень низком уровне.[465]465
  Patterson, America’s Struggle against Poverty, 74, 75; Eliot, Recollections of the New Deal, 103. Элиот также отмечает, что в 1939 году Конгресс внес поправки в закон, отчасти сознательно стремясь уменьшить размер накопительного «трастового фонда», который в то время рос темпами, прогнозируемыми к 1980 году, и достиг 50 миллиардов долларов. Поскольку эта сумма превышала федеральный долг конца 1930-х годов, возникла перспектива, что резерв Social Security в конечном итоге придётся инвестировать в акции и облигации частных корпораций, что создало бы своего рода чёрный путь к социализму, который, несомненно, стал бы ироничным результатом тщательного маневрирования в первоначальном законодательстве Social Security, чтобы избежать даже видимости социализма. Темпы роста резерва были замедлены благодаря снижению налога на фонд оплаты труда и расширению охвата, в основном за счет выживших бенефициаров. Только в 1950-х годах были наконец охвачены сельскохозяйственные и домашние работники, и система наконец приблизилась к всеобщему охвату, о котором изначально мечтал Рузвельт.


[Закрыть]

17 ЯНВАРЯ 1935 ГОДА президент наконец-то предстал перед страной и обнародовал свою программу социального обеспечения. Хотя она и не соответствовала его самым грандиозным замыслам, она все же предлагала примерно двадцати шести миллионам работников хотя бы некоторую «защиту от опасностей и превратностей жизни». При всех своих недостатках Перкинс проницательно оценил окончательный вариант законопроекта как «единственный план, который мог быть проведен через Конгресс».[466]466
  PPA (1935), 17; Perkins, The Roosevelt I Knew, 284.


[Закрыть]

«Мы платим сейчас за ужасные последствия экономической незащищенности, и платим дорого», – заявил президент в своём специальном послании Конгрессу, сопровождавшем законопроект о социальном обеспечении. «Никто не может гарантировать эту страну от опасностей будущих депрессий, – признал Рузвельт, – но мы можем уменьшить эти опасности. Мы можем устранить многие из факторов, вызывающих экономические депрессии, и обеспечить средства для смягчения их результатов». Этот план экономической безопасности «является одновременно и мерой предотвращения, и методом смягчения последствий». В тонко завуалированной ссылке на планы Таунсенда и Лонга он описал своё собственное предложение как основанное на «здравой осторожности и рассмотрении всех заинтересованных факторов: национального кредита, прав и обязанностей государств, способности промышленности взять на себя финансовую ответственность и фундаментальной необходимости действовать таким образом, чтобы заслужить горячую поддержку граждан всех мастей». Сейчас не время, предупредил он, ставить под угрозу «драгоценную» цель безопасности, «пытаясь применить её в слишком амбициозных масштабах».[467]467
  PPA (1955), 43–46.


[Закрыть]

Рузвельт хорошо подготовил почву. Его прозрачные ссылки на менее ответственные схемы помогли убедить сомневающихся членов Конгресса в том, что взвешенный радикализм президента гораздо предпочтительнее страшных альтернатив Лонга и Таунсенда – или ещё более страшного варианта законопроекта, внесенного представителем Миннесоты Эрнестом Ландином, который призывал выплачивать всем безработным компенсацию за полную зарплату, оплачиваемую из общих налоговых поступлений и управляемую местными рабочими советами. После длительных слушаний, которые проходили в чрезвычайно насыщенный законодательный сезон, 14 августа 1935 года Закон о социальном обеспечении стал законом.

Последний закон предусматривал страхование по безработице и пенсии по старости, что является его основными элементами, а также разрешал выделение штатам около 50 миллионов долларов в виде федеральных грантов на оказание срочной помощи неимущим пожилым людям, ещё 25 миллионов долларов на помощь детям-иждивенцам и скромные суммы на здравоохранение. Для финансирования плана по борьбе с безработицей закон вводил федеральный налог в размере 1 процента с работодателей, имеющих восемь и более работников, который повышался до 2 процентов в 1937 году и до 3 процентов в последующем. Штаты должны были управлять своими собственными планами и могли использовать предусмотренную законом функцию зачета налогов, чтобы вернуть до 90 процентов федерального сбора, а оставшиеся 10 процентов направить на административные расходы. Пенсионные счета по старости финансировались за счет «взносов» работников в размере 1 процента в 1937 году, которые повышались в три года до 3 процентов в 1949 году, а также за счет аналогичного налога с работодателей. В зависимости от трудового стажа и средней заработной платы работника, выплаты при выходе на пенсию составляли от десяти до восьмидесяти пяти долларов в месяц. Только ассигнования на неимущих пожилых людей, рассматриваемые как переходные расходы до тех пор, пока социальное обеспечение не станет более универсальным, и на помощь детям-иждивенцам (ADC) должны были поступать из общих налоговых поступлений. ADC – впоследствии Aid to Families with Dependent Children, или AFDC – была «новым шагом», откровенно признал доклад CES, но она была «крайне необходима» для «воспитания семей без отцов», что было особенно важно в десятилетие, когда так много отцов, ищущих работу, бросили свои семьи и отправились в путь.[468]468
  PPA (1935), 55.


[Закрыть]

Перкинс назвал эти первые шаги «практичными, плоскостопыми», которые заложили основу современного американского государства всеобщего благосостояния. По словам Перкинса, при всей осторожности, которая сопутствовала его возникновению, Рузвельт всегда считал Закон о социальном обеспечении «краеугольным камнем своей администрации». На этом, по общему признанию, скромном фундаменте в итоге было возведено внушительное здание.[469]469
  Perkins, The Roosevelt I Knew, 284, 301.


[Закрыть] В течение следующих нескольких лет все штаты приняли собственные законы о компенсации по безработице, чтобы воспользоваться преимуществами закона, предусматривающего зачет налогов, и «сохранить деньги дома». Хотя размеры пособий в разных штатах сильно различались, типичный план предусматривал шестнадцать недель выплат по безработице с половинной оплатой, но не более пятнадцати долларов в неделю, что примерно соответствовало средней зарплате по программе WPA. Большинство планов не предусматривали никаких дополнительных льгот для безработных, которые оставались без работы после истечения первоначального периода покрытия, кроме поиска работы по программе WPA. Аналогичным образом, несколько штатов расширили и усовершенствовали свои службы помощи неимущим пожилым людям и детям-иждивенцам, чтобы получить свою долю федеральных грантов на эти цели, предусмотренных законом 1935 года. Здесь также наблюдались значительные различия между штатами. До 1939 года десять штатов вообще отказались присоединиться к этим планам категориальной помощи. Те же, кто присоединился, получали федеральные деньги на помощь по старости в соотношении один к одному, вплоть до максимальной федеральной суммы в пятнадцать долларов на получателя в месяц. Совокупные выплаты федеральных властей штатов неимущим пожилым людям в 1936 году составляли от 3,92 доллара в Миссисипи до 31,36 доллара в Калифорнии, в среднем по стране – 18,36 доллара в месяц. Отражая идею Рузвельта о том, что «местное сообщество» должно в первую очередь нести ответственность и иметь достаточные ресурсы для работы с «нетрудоспособными» получателями помощи, федеральное правительство вносило взносы в ADC по принципу «один к двум» между штатами, вплоть до максимальной федеральной суммы в двенадцать долларов на первого ребёнка и восемь долларов на младших детей. К 1939 году, когда около семисот тысяч детей воспользовались ADC, средние ежемесячные выплаты на семью составляли около 32 долларов, варьируясь от 8,10 доллара в Арканзасе до 61,07 доллара в Массачусетсе. На федеральном уровне тем временем возникла новая огромная бюрократическая структура. В 202 региональных отделениях и в Вашингтоне, округ Колумбия, где центральная картотека с записями примерно двадцати шести миллионов зарегистрированных в Social Security лиц занимала целый акр площади, работало более двенадцати тысяч человек.[470]470
  Patterson, America’s Struggle against Poverty, 67–77; Achenbaum, Old Age in the New Land, 127–41; New York Times, August 27, 1935, 10.


[Закрыть]