Текст книги "Свобода от страха. Американский народ в период депрессии и войны, 1929-1945 (ЛП)"

Автор книги: Дэвид М. Кеннеди

сообщить о нарушении

Текущая страница: 31 (всего у книги 73 страниц)

Ответ заключается в том, что он делал понемногу всего и много плохого. В апреле 1938 года он поддался на уговоры транжир и запросил экстренные ассигнования в размере около 3 миллиардов долларов. Многие историки назвали это решение первым дефицитом, сознательно созданным для стимулирования экономики. Но в экономике со 100 миллиардами долларов и более чем десятью миллионами безработных 3 миллиарда долларов были весьма скромной суммой, не намного большей, чем большинство предыдущих дефицитов «Нового курса», значительно меньшей, чем непреднамеренный дефицит 1936 года, и далеко не такой, как тот экономический толчок, который Кейнс считал необходимым для преодоления депрессии раз и навсегда. Более того, Рузвельт выбрал практически тот же момент, чтобы возобновить своё возмущение деловым климатом, создав так называемый Временный национальный экономический комитет (TNEC, с Леоном Хендерсоном в качестве исполнительного секретаря), которому было поручено провести, на фоне яркой огласки, совместное расследование «монополий», проводимое Конгрессом и исполнительной властью. Для пущей убедительности он назначил Турмана Арнольда главой Антитрестовского отдела Министерства юстиции. Арнольд расширил штат отдела с нескольких десятков юристов до почти трехсот. Они подали целый шквал антимонопольных исков, призванных не столько искоренить монополию, как позже объяснял Арнольд, сколько напомнить бизнесменам, как это сделал Теодор Рузвельт в начале века, что не они, а правительство обладает высшей властью. Что касается TNEC, то, по мнению Time, после трех лет расследования «можно было бы ожидать потрясающей критики. Вместо этого комитет установил на место ржавую пушку ВВ [и] пострелял по экономическим проблемам страны».[614]614
  Fraser and Gerstle, Rise and Fall of the New Deal Order, 92.


[Закрыть]

Эти решения ознаменовали собой беспорядочное завершение затянувшихся политических дебатов 1937–38 годов. Они также стали сигналом того, что некоторые критики назвали определяющим историческим моментом, тихой революцией, которая коренным образом изменила предположения, устремления и методы современного американского либерализма. С этой точки зрения, сознательное принятие Рузвельтом дефицитных расходов и, в целом, энтузиазм «новых курсовиков» в отношении кейнсианской экономической теории, которая обосновала и утвердила эту политику, стали звонком для старой традиции реформ. Прогрессисты прежних времен и даже либералы поколения самого Франклина Рузвельта были озабочены проведением структурной экономической реформы, достижением распределительной справедливости и гарантией полноценного гражданства для всех американцев. Новое поколение либералов, достигшее совершеннолетия в конце 1930-х годов, якобы отказалось от этого реформаторского наследия, чтобы договориться со своим традиционным врагом – капитализмом. При этом они отказались от стратегии прямого государственного вмешательства для обеспечения равенства и защиты обездоленных, а вместо этого создали новую политическую религию, посвященную богу экономического роста. «При достаточно полной занятости, адекватной покупательной способности и почти полной мощности производства, – объяснял один из них в 1938 году, – многие проблемы, которые сейчас кажутся требующими вмешательства или контроля со стороны правительства, могут решиться сами собой».[615]615
  Бирдсли Рамл цитируется в Dean L. May, From New Deal to New Economics: The American Liberal Response to the Recession of 1937 (NewYork: Garland, 1981), 160.


[Закрыть] Если ранние либералы представляли себе экономику как механизм, который нужно чинить, то кейнсианцы считали её организмом, который нужно кормить, но в остальном оставить на произвол судьбы. Политический теоретик Майкл Сэндел (Michael Sandel) описал предполагаемые недостатки этой новой идеологии:

Кейнсианская фискальная политика нейтральна… в своём предположении, что правительство не должно формировать или пересматривать, или, если на то пошло, даже оценивать интересы и цели, которые отстаивают граждане; скорее, оно должно дать им возможность преследовать эти интересы и цели, какими бы они ни были, в соответствии с аналогичной свободой для других. Именно это предположение, прежде всего, отличает политэкономию роста от политэкономии гражданства и связывает кейнсианскую экономику с современным либерализмом.[616]616
  Michael J. Sandel, Democracy’s Discontent: America in Search of a Public Philosophy (Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1996), 267.


[Закрыть]

Однако в 1938 году, когда речь шла об экономике, действия Рузвельта на данный момент выглядели не столь революционными. Возможно, президент и посадил семена «кейнсианской революции» в американской фискальной политике, но должно было пройти некоторое время, прежде чем они полностью расцветут. Пока же Рузвельт, казалось, создал худший из миров: недостаточные государственные расходы для восстановления экономики, но достаточное количество мечей, чтобы держать частный капитал в страхе. «Президент не будет тратить деньги», – восклицал раздосадованный Джером Фрэнк. «Никто из посторонних не поверит, что у нас с ним проблемы. Но они называют его большим транжирой. Меня это смешит».[617]617
  Lash, Dealers and Dreamers, 322.


[Закрыть] Что касается частных бизнесменов, то они по-прежнему не решались делать новые инвестиции. Почему, размышлял президент однажды за ужином, им не хватает уверенности в экономике? «Потому что, – красноречиво ответила Элеонора, – они боятся вас».[618]618
  Frank Freidel, Franklin D. Roosevelt: A Rendezvous with Destiny (Boston: Little, Brown, 1990), 257.


[Закрыть] Лишённая адекватных государственных или частных средств возрождения, экономика продолжала буксовать, не достигая уровня производства 1937 года до рокового 1941 года, когда угроза войны, а не просвещенная политика «Нового курса», заставила правительство пойти на немыслимые ранее расходы.

Были предложены различные объяснения запоздалого выбора Рузвельтом в 1938 году этих слабых и противоречивых инструментов экономической политики. Отчасти, возможно, он просто поддался естественному стремлению политика сделать что-то для всех. Вероятно, он также чувствовал, что по мере того, как его политический капитал таял под воздействием борьбы в суде в 1937 году и усугубляющегося экономического кризиса в 1938 году, немногое – это все, что он мог сделать перед лицом ослабевающего влияния президента и растущей автономии Конгресса. Несмотря на сетования последующих критиков, факт заключался в том, что дальнейшая структурная реформа на данный момент была политически невозможна. Дефицитные расходы были единственной политикой, по которой мог объединиться раздробленный Конгресс, как либералы, так и консерваторы, и даже тогда Конгресс не хотел слишком многого. Не хотел этого и Рузвельт. Он был неохотником и очень умеренным кейнсианцем. Его все ещё сковывали интеллектуальные ограничения, и он был едва ли более способен, чем Герберт Гувер, вырваться из рамок ортодоксальности и смело отречься от догмы сбалансированного бюджета. И, возможно, на каком-то уровне в глубине сознания Рузвельта он разделял версию извращенного тормозящего чувства, которое Гарри Хопкинс приписывал группе «новых курсовиков», которые теперь, казалось, имели ухо президента: чувство, что с полным восстановлением правительство больше не будет на верхней палубе, и дверь навсегда закроется от возможности дальнейших реформ.

ЧТО ЭТО ЗА «НОВЫЙ КУРС»? – задавался вопросом Марринер Экклз. Что бы это ни было, в 1938 году Рузвельт убедительно показал, что это не программа восстановления, во всяком случае, не эффективная программа. В этом был парадокс и немалая опасность. Серьёзная структурная реформа казалась возможной только в условиях экономического кризиса, но затягивание этого кризиса, как предупреждал Кейнс, в конце концов поставило бы под угрозу все, чего добился Рузвельт, и тем самым поставило бы под угрозу дело либерализма во всём мире.

В 1938 году либеральная демократия повсеместно находилась под угрозой. Муссолини и Гитлер уже давно сомкнули кулак диктатуры над Италией и Германией. В Испании уже два года бушевала гражданская война между фашистами и республиканцами. Италия завоевала Эфиопию в 1936 году. Япония вторглась в Китай летом 1937 года. В марте 1938 года, когда Рузвельт искал пути исправления ситуации в экономике и спасения «Нового курса», Гитлер присоединил Австрию к Германскому рейху. Почти сразу же поступили сообщения о репрессиях нацистов против венских евреев. До конца года Гитлер присоединил к себе и чехословацкую Судетскую область, а затем заставил европейские демократии в Мюнхене узаконить свой захват. В ноябре 1938 года он выпустил своих нацистских головорезов против евреев Германии в оргии насилия, известной как «Хрустальная ночь», ночь разбитых стекол.

Именно на фоне надвигающейся глобальной угрозы Рузвельт обратился к нации в «Беседе у камина» 14 апреля 1938 года, чтобы объявить, наконец, о просьбе увеличить расходы, которая была частью его нерешительного и противоречивого ответа на углубляющийся американский экономический кризис. «Безопасность – наша величайшая потребность», – произнёс президент в микрофоны на столе в Белом доме. Затем он упомянул о захвате Австрии нацистами всего месяцем ранее: «Демократия исчезла в нескольких других великих странах, – сказал он, – не потому, что народы этих стран не любили демократию, а потому, что они устали от безработицы и отсутствия безопасности, от того, что их дети голодают, а они сидят беспомощные перед лицом правительственной неразберихи и слабости правительства из-за отсутствия руководства в нём». У некоторых слушателей мог возникнуть вопрос, не говорит ли он о своём собственном правительстве и своём собственном руководстве. «История доказывает, – заключил Рузвельт, – что диктатуры вырастают не из сильных и успешных правительств, а из слабых и беспомощных».[619]619
  PPA (1938), 242.


[Закрыть]

Однако сам Рузвельт предстал перед миром в 1938 году как сильно ослабленный лидер, неспособный вызвать в себе воображение или обеспечить политическую силу для преодоления, казалось бы, бесконечного экономического кризиса в своей стране. На девятом году Великой депрессии и шестом году «Нового курса» Рузвельта, когда более десяти миллионов рабочих все ещё оставались без работы, Америка все ещё не нашла формулу экономического восстановления. На какого лидера могли надеяться демократические страны? Чего бояться диктаторам в такой неспокойной стране?

12. Что сделал «Новый курс»

В основе «Нового курса» лежала не философия, а темперамент.

– Ричард Хофстедтер, Американская политическая традиция, 1948 г.

Не с грохотом, а с хныканьем «Новый курс» прекратил своё существование в 1938 году. Ежегодное послание Рузвельта к Конгрессу в январе 1939 года стало первым, в котором он не предложил новых социальных и экономических программ. «Теперь мы прошли период внутреннего конфликта, связанного с запуском нашей программы социальных реформ», – объявил он. «Теперь все наши силы могут быть направлены на активизацию процессов восстановления, чтобы сохранить наши реформы».[620]620
  PPA (1939), 7.


[Закрыть] Как оказалось, восстановление ожидало не высвобождения новых сил «Нового курса», а развязывания псов войны. Однако конец реформ вряд ли означал конец социальных и экономических изменений, равно как и конец преследования тех целей, которые отстаивал «Новый курс», особенно цели обеспечения безопасности. Когда после войны наконец наступило восстановление – восстановление, положившее начало самой процветающей четверти века, которую когда-либо знала Америка, – оно пришло к экономике и стране, которые «Новый курс» коренным образом изменил. Действительно, достижения годов «Нового курса», несомненно, сыграли свою роль в определении степени и продолжительности послевоенного процветания.

Эпоха реформ могла бы закончиться в 1938 году, но стоит вспомнить, как много реформ уже произошло к тому времени. За пять лет «Нового курса» было проведено больше социальных и институциональных изменений, чем за практически любой сравнимый отрезок времени в прошлом страны. Перемены всегда противоречивы. Изменения такого масштаба, как «Новый курс», оказались бесконечно противоречивыми. Дебаты об историческом значении «Нового курса», его идеологической идентичности и политических, социальных и экономических последствиях продолжаются уже более полувека. Реформы Рузвельта стали неизбежным камнем преткновения в американских политических спорах, талисманом, на который ссылаются все стороны, чтобы оправдать или осудить в зависимости от случая, эмблемой и барометром отношения американцев к правительству как таковому. Так что же именно сделал «Новый курс»?

Начнём с того, что «Новый курс», помимо очевидной неспособности обеспечить экономический подъем, ничего не сделал. Несмотря на многочисленные мифы и риторику «Нового курса», он не привел к существенному перераспределению национального дохода. Структура доходов в Америке в 1940 году была очень похожа на структуру доходов в 1930 и, тем более, 1920 годах.[621]621
  Например, Mark H. Leff, The Limits of Symbolic Reform: The New Deal and Taxation, 1933–1939 (Cambridge: Cambridge University Press, 1984); U.S. Bureau of the Census, Income Distribution in the United States (Washington: US GPO, 1966); Simon Kuznets, «Long Term Changes in the National Income of the United States of America since 1870», in Kuznets, ed., Income and Wealth Series II (Cambridge: Bowes and Bowes, 1952); Jeffrey G. Williamson and Peter H. Lindert, American Inequality: A Macroeconomic History (New York: Academic, 1980); Robert Lampman, The Share of Top Wealth-Holders in National Wealth (Princeton: Princeton University Press, 1962).


[Закрыть] Экономический прилив Депрессии подточил все лодки, но в целом они сохранили свои относительные позиции; то небольшое выравнивание доходов, которое имело место, было вызвано скорее снижением отдачи от инвестиций в условиях Депрессии, а не перераспределительной налоговой политикой. Кроме того, за незначительными исключениями, такими как электроэнергетический бизнес TVA, «Новый курс» не бросил вызов фундаментальному постулату капитализма: частной собственности на средства производства. В отличие от практически всех других индустриальных обществ, будь то коммунистическое, социалистическое или капиталистическое, в Америке «Нового курса» не появилось ни одного значительного государственного предприятия.

Также часто говорят, что «Новый курс» не соответствовал никакой ранее существовавшей идеологической программе и что он так и не породил представителя, даже Франклина Рузвельта, который смог бы систематически изложить социальную и экономическую философию «Нового курса». И тогда, и позже критики утверждали, что под тентом «Нового курса» Рузвельта боролось так много противоречивых импульсов, что искать систему и согласованность было бы глупостью. Это обвинение неоднократно звучало в оценках, подчеркивающих разношерстную интеллектуальную родословную «Нового курса», его невероятно многочисленную электоральную базу, его политический прагматизм, его многочисленные промискуитет, непоследовательность, противоречия, неувязки и провалы.[622]622
  Классическое исследование запутанной интеллектуальной генеалогии «Нового курса» в области экономической политики. Ellis W. Hawley, The New Deal and the Problem of Monopoly (Princeton: Princeton University Press, 1966).


[Закрыть] Какое единство плана или цели, спрашивается, можно было найти в администрации, которая в разное время возилась с инфляцией и контролем цен, с дефицитными расходами и балансировкой бюджета, картелизацией и разрушением доверия, поощрением потребления и запугиванием инвестиций, сокращением фермерских площадей и мелиорацией, проектами государственной занятости и принудительным изъятием из трудовых резервов? «С экономической точки зрения, – справедливо заключает один историк, – „Новый курс“ был оппортунистическим в великой степени».[623]623
  James MacGregor Burns, Roosevelt: The Lion and the Fox (New York: Harcourt, Brace, 1956), 322.


[Закрыть]

И все же, освещенный суровым фонарем истории, «Новый курс», как видно, оставил после себя набор институциональных механизмов, представляющих собой более последовательную схему, чем та, о которой мечтают многие философы. Эту схему можно резюмировать одним словом: безопасность – безопасность для уязвимых слоев населения, конечно, к чему так призывал Рузвельт в своей кампании по принятию Закона о социальном обеспечении 1935 года, но также безопасность для капиталистов и потребителей, для рабочих и работодателей, для корпораций и ферм, домовладельцев, банкиров и строителей. Безопасность рабочих мест, безопасность жизненного цикла, финансовая безопасность, рыночная безопасность – как бы её ни определяли, достижение безопасности было лейтмотивом практически всех попыток «Нового курса». Безусловно, Рузвельт стремился к расширению национального государства как главного инструмента безопасности и стабильности, которые он надеялся привнести в американскую жизнь. Но, по легенде, большая часть безопасности, которую «Новый курс» вплел в ткань американского общества, зачастую была вшита удивительно тонкой рукой, а не просто навязана кулаком властного государства. И, за исключением сельскохозяйственных субсидий и пенсий по старости, она обычно не покупалась на деньги налогоплательщиков. Нигде искусный дизайн программы безопасности «Нового курса» не был так очевиден, как в финансовом секторе.

НА ОКОНЕЧНОСТИ ОСТРОВА Манхэттен, к югу от улицы, проложенной вдоль линии, где первые голландские поселенцы построили стену для защиты от мародерствующих индейцев, бьется самое сердце американского капитализма. Глубоко в урбанистических каньонах старого голландского города расположена Нью-Йоркская фондовая биржа, откуда пришёл первый вестник наступления депрессии. Когда Великий крах 1929 года прокатился по финансовой системе, уничтожив миллиарды долларов стоимости активов и вынудив банки закрыться, он поднял мощный крик о реформе Уолл-стрит – места, которое рано и поздно осаждали угрожающие орды, возмущенные его якобы неумеренной властью. «Новый курс» прислушался к этому призыву. Среди его первых инициатив была реформа американского финансового сектора, включая банки и рынки ценных бумаг. Чего же удалось добиться?

Столкнувшись с фактически полным крахом банковской системы в 1933 году, «Новый курс» оказался перед выбором. С одной стороны, он мог попытаться национализировать систему или, возможно, создать новый государственный банк, который в конечном итоге грозил бы вытеснить из бизнеса все частные банки. С другой стороны, он мог бы удовлетворить давние просьбы крупных банков-денежных центров, особенно тех, что располагались на Уолл-стрит, ослабить ограничения на филиалы и межштатные банковские операции, разрешить слияния и консолидации и тем самым способствовать возникновению высококонцентрированной частной банковской индустрии с несколькими десятками влиятельных учреждений, занимающихся банковским бизнесом в стране. Именно так обстояли дела в большинстве других промышленно развитых стран. Но «Новый курс» не сделал ни того, ни другого. Вместо этого он оставил на месте поразительно многочисленную и локализованную американскую банковскую систему, но при этом произвел одно важное структурное изменение и ввел один ключевой новый институт.

Структурные изменения, предусмотренные банковским законом Гласса-Стиголла от 1933 года, должны были отделить инвестиционные банки от коммерческих, тем самым обезопасив сбережения вкладчиков от риска их использования в высокоспекулятивных целях. Этим же законом была создана новая организация – Федеральная корпорация страхования банковских вкладов (FBDIC, позднее просто FDIC). Гарантируя индивидуальные банковские вклады на сумму до пяти тысяч долларов (позднее эта сумма была увеличена) и финансируемая за счет минимальных взносов учреждений-членов Федеральной резервной системы, FDIC навсегда избавила банки и вкладчиков от страшной психологии банковских «бегств», или паники. Эти две простые меры не навязывали американскому банковскому делу новый сложный аппарат регулирования и не влекли за собой ощутимых расходов ни для налогоплательщиков, ни для банков-членов. Но они привнесли беспрецедентную стабильность в американскую банковскую систему. Банкротства банков, которые происходили сотнями в год ещё до начала депрессии, в десятилетия после 1933 года составляли менее десяти в год.

Если главными проблемами банковской системы были спекуляции и недостаток доверия вкладчиков, то кардинальным недугом тесно связанной с ней индустрии ценных бумаг было невежество. Всепроникающее, системное невежество покрывало Уолл-стрит, как вечный североатлантический туман до «Нового курса», сильно мешая эффективной работе рынков ценных бумаг и делая их уязвимыми для всевозможных злоупотреблений. Уолл-стрит до 1930-х годов была поразительно скудной на информацию средой. Многие компании, чьи ценные бумаги обращались на бирже, не публиковали регулярных отчетов или выпускали отчеты, данные в которых были настолько произвольно отобраны и капризно проверены, что были практически бесполезны. Именно это обстоятельство давало такую огромную власть горстке инвестиционных банкиров, таких как Дж. П. Морган, поскольку они обладали фактической монополией на информацию, необходимую для принятия обоснованных финансовых решений.[624]624
  Яркое описание работы финансового рынка, существовавшего до «Нового курса», см. Ron Chernow, The House of Morgan (New York: Atlantic Monthly, 1990).


[Закрыть] Особенно на вторичных рынках, где достоверная информация была практически недоступна для рядового инвестора, открывались широкие возможности для инсайдерских манипуляций и диких спекуляций. «На этом рынке легко делать деньги», – признался своему партнеру пронырливый спекулянт Джозеф П. Кеннеди в благодатные дни 1920-х годов. «Нам лучше войти, пока не приняли закон, запрещающий это».[625]625
  Кеннеди цитируется по Michael R. Beschloss, Kennedy and Roosevelt: An Uneasy Alliance (New York: Norton, 1980), 60.


[Закрыть]

В рамках «Нового курса» был принят закон против этого, а затем Джозефу П. Кеннеди было поручено претворить этот закон в жизнь – выбор, который часто сравнивают с помещением лисы в курятник или с поимкой вора. В 1934 году Кеннеди стал первым председателем новой Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), одного из четырех новых регулирующих органов, созданных в рамках «Нового курса».[626]626
  Среди них были Национальный совет по трудовым отношениям, Управление гражданской аэронавтики и Федеральная комиссия по связи. Некоторые существующие агентства также были значительно усилены, в частности, Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная торговая комиссия, Комиссия по межгосударственной торговле и Федеральный резервный совет.


[Закрыть] Полномочия SEC вытекали из законов, которые были так необходимы, но так запутанно техничны, что конгрессмен от Техаса Сэм Рэйберн признался, что не знает, «принимаются ли законы так легко, потому что они чертовски хороши или потому что чертовски непонятны». Однако несколько лет спустя Рэйберн признал, что Комиссия по ценным бумагам и биржам, отчасти благодаря тому, что она начала работать под руководством Кеннеди, стала «самой сильной комиссией в правительстве». В исследовании, посвященном федеральной бюрократии, которую курировал Герберт Гувер, SEC была названа «выдающимся примером независимой комиссии в её лучшем проявлении».[627]627
  Конгрессмен Сэм Рэйберн и доклад комиссии Гувера, цитируемый в Thomas K. McCraw, Prophets of Regulation (Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1984), 175, 155–54.


[Закрыть]

При всей сложности законодательных актов, регулирующих деятельность Комиссии по ценным бумагам и биржам, полномочия Комиссии заключались, в основном, всего в двух положениях, оба из которых были гениально просты. Первое требовало раскрытия подробной информации, такой как балансовые отчеты, отчеты о прибылях и убытках, а также имена и вознаграждения должностных лиц компаний, о фирмах, чьи ценные бумаги находились в открытой продаже. Вторая требовала проверки этой информации независимыми аудиторами с использованием стандартных бухгалтерских процедур. Эти меры одним махом положили конец монополии Морганов и им подобных на инвестиционную информацию. Теперь Уолл-стрит была насыщена актуальными, доступными и сопоставимыми данными по фирмам и сделкам. Постановления Комиссии по ценным бумагам и биржам, несомненно, наложили на компании новые требования к отчетности. Они также значительно повысили статус профессии бухгалтера. Но вряд ли они представляли собой массовое наступление на теорию или практику капитализма свободного рынка. Напротив, правила SEC значительно повысили экономическую эффективность финансовых рынков, сделав решения о покупке и продаже хорошо обоснованными, при условии, что договаривающиеся стороны обращались к данным, которые теперь были так широко доступны. Это была не столько реформа, сколько рационализация капитализма в соответствии с утверждениями самого капитализма о том, как должны работать свободные рынки.

Жилищная политика «Нового курса» представляет собой, пожалуй, лучший пример методов стабилизации крупного экономического сектора путем введения новых элементов информации и надежности. По своей природе потенциальный спрос на жилье был большим, широко распространенным и способным обеспечить значительную занятость в бесчисленных населенных пунктах. Джон Мейнард Кейнс был не одинок в признании того, что жилье – это сектор с огромными перспективами для оживления экономики. Задолго до того, как Кейнс призвал Рузвельта положить яйца в корзину с жильем, Герберт Гувер в 1920-х годах покровительствовал движению «Лучшие дома для Америки». В 1931 году, когда строительство новых домов упало на 95% по сравнению с уровнем, существовавшим до 1929 года, он созвал национальную президентскую конференцию «Строительство домов и владение жильем». Само название конференции, особенно последнее словосочетание, говорило о том, что Гувер предпочитал именно такой подход к решению жилищного вопроса.[628]628
  О политике Гувера см. Karen Dunn-Haley, The House That Uncle Sam Built: The Political Culture of Federal Housing Policy, 1919–1932, Ph.D. dissertation, Stanford University, 1995.


[Закрыть]

Как и в банковском секторе, «Новый курс» стоял перед выбором в жилищной сфере. Он мог последовать совету Кейнса и поддержать предложения либералов из Конгресса, таких как Роберт Вагнер, о масштабных государственных жилищных программах по европейскому образцу, или же последовать примеру Гувера и искать меры по стимулированию частного строительства и индивидуального владения жильем. Несмотря на эксперименты с построенными правительством образцовыми сообществами, такими как так называемые Greenbelt Towns (из которых было построено только три), и на периодическое повиновение государственным жилищным программам (как в скромно финансируемом Национальном жилищном законе Вагнера-Стиголла 1937 года), «Новый курс» в основном принял и значительно продвинул подход Гувера. Два новых агентства, Корпорация займов для владельцев домов (HOLC) и Федеральная жилищная администрация (FHA), дополненные жилищной программой Администрации ветеранов после Второй мировой войны и созданием Федеральной национальной ипотечной ассоциации (Fannie Mae) под эгидой RFC в 1938 году, реализовали жилищную программу «Нового курса».[629]629
  Обсуждение жилищного вопроса здесь во многом обязано новаторской работе Кеннета Т. Джексона, Crabgrass Frontier: The Suburbanization of the United States (New York: Oxford University Press, 1985). Параллельные программы, предусмотренные Законом о рефинансировании фермерской ипотеки 1934 года и Федеральными законами о банкротстве фермерских хозяйств Фрейзера-Лемке 1934 и 1935 годов, предоставляли владельцам ферм аналогичные льготы.


[Закрыть]

HOLC был создан в 1933 году как чрезвычайное агентство с двумя целями: защитить неплательщиков от лишения права выкупа и улучшить баланс кредитных учреждений путем рефинансирования нестабильных ипотечных кредитов. Благодаря широкой огласке HOLC остановил лавину дефолтов в 1933 году, но его долговременное наследие было более тихим делом. Подобно тому, как Комиссия по ценным бумагам и биржам США ввела стандартизированную практику бухгалтерского учета в индустрии ценных бумаг, HOLC, чтобы облегчить свои общенациональные кредитные операции, поощряла единые национальные методы оценки в индустрии недвижимости. FHA, созданная в 1934 году для страхования долгосрочных ипотечных кредитов примерно так же, как FDIC страховала банковские депозиты, сделала следующий логический шаг и определила национальные стандарты строительства домов. Создание Fannie Mae завершило аппарат жилищной программы «Нового курса». Fannie Mae предоставила кредитным учреждениям механизм для перепродажи своих ипотечных кредитов, тем самым повысив ликвидность кредиторов и сделав более доступными деньги для последующих раундов строительства. В совокупности стандартизация методов оценки и критериев строительства, а также ипотечное страхование и механизмы перепродажи, введенные «Новым курсом», устранили значительную часть рисков из сферы жилищного кредитования.

Сами FHA и Fannie Mae не строили домов и не выдавали займов, и им не удалось стимулировать значительные объемы нового строительства в 1930-е годы. Однако они создали институциональный ландшафт, в котором беспрецедентные объемы частного капитала смогли влиться в индустрию строительства жилья в годы после Второй мировой войны. Жилищная политика «Нового курса», ловко соединившая государственные и частные институты, продемонстрировала, что политическая экономия не должна быть игрой с нулевой суммой, в которой расширение государственной власти автоматически влечет за собой сокращение частных прерогатив. Когда война закончилась, оказалось, что эта «реформа» «Нового курса» не столько сдерживала или запугивала капитал, сколько освобождала его. И в конечном итоге она произвела революцию в образе жизни американцев.

До начала «Нового курса» только четыре американца из десяти жили в собственных домах. В 1920-х годах домовладельцы обычно платили за свои дома наличными или вносили очень большой первоначальный взнос, обычно не менее 30 процентов. Стандартная ипотека предлагалась местным учреждением с очень ограниченной зоной обслуживания, срок погашения составлял от пяти до десяти лет, процентная ставка достигала 8 процентов, а по окончании срока действия ипотеки требовался крупный «шаровой» платеж или рефинансирование. Неудивительно, что в таких условиях большинство американцев снимали жилье. «Новый курс» изменил ситуацию. Единые процедуры оценки позволили кредиторам быть гораздо более уверенными в базовой стоимости заложенной недвижимости. Страхование FHA позволило им меньше беспокоиться о том, что кредиты окажутся плохими. Как следствие, кредиторы стали принимать первоначальные взносы в размере 10 процентов и предлагать тридцатилетние полностью амортизированные ипотечные кредиты с равномерными ежемесячными платежами. Процентные ставки по ипотечным кредитам также снизились, поскольку уменьшился элемент риска. Наконец, стандартизированные на национальном уровне стандарты оценки и строительства, а также национальный рынок ипотечных бумаг Fannie Mae позволили средствам перетекать из регионов с историческим избытком капитала в регионы с историческим его дефицитом – то есть из городов в пригороды и с северо-востока на юг и запад.

Короче говоря, «Новый курс» создал аппарат финансовой безопасности, который позволил частным деньгам построить послевоенные пригороды и солнечный пояс. Частные деньги строили частные дома. Через четыре десятилетия после «Нового курса» почти две трети американцев жили в домах, принадлежащих владельцам. Только 1 процент, как правило, беднейшие из бедных, жили в общественном жилье. Для сравнения, в Англии Джона Мейнарда Кейнса в первые послевоенные годы почти половина населения жила в государственном жилье, как и более трети населения Франции.[630]630
  Jackson, Crabgrass Frontier, 224. Джексон также показывает, что как частные, так и государственные жилищные программы, поощряемые «Новым курсом», часто усиливали и даже усугубляли расовую сегрегацию в жилищной сфере. Стоит также отметить, что к 1990-м годам Великобритания в значительной степени отказалась от модели государственного жилья, и большинство британцев стали домовладельцами.


[Закрыть]

В ФИНАНСОВОМ И ЖИЛИЩНОМ СЕКТОРАХ «Новый курс» создал структуры стабильности с помощью изобретательно простых приёмов стандартизации и распространения соответствующей информации, а также введения общеотраслевых схем самострахования, которые успокоили нервные рынки и обеспечили надежные гарантии для капитала. Во многих других отраслях техника «Нового курса» была менее искусной; она сводилась к подавлению конкуренции или, по крайней мере, к смягчению её разрушительных последствий. Но везде цель была одна: создать уникальную американскую систему относительно безрискового капитализма.

«Новый курс» применил свою самую грубую версию антиконкурентного подхода к хронически нестабильному сельскохозяйственному сектору. Там он сдерживал дестабилизацию конкуренции с помощью нечестного приёма – просто платить производителям за то, чтобы они не производили, не допуская на рынок излишки, снижающие цены. Та же логика обязательного и даже субсидируемого сокращения конкуренции проявилась и в обращении «Нового курса» с рынками труда. Франклин Рузвельт ратовал за социальную справедливость в своих кампаниях по принятию Закона о социальном обеспечении и Закона о справедливых трудовых стандартах, и он тоже добился немалой справедливости. Но эти законы также сформировали политику в области трудовых ресурсов, которая имела почти такое же отношение к стабильности, как и к социальной справедливости. Запрет на детский труд в сочетании с практически обязательным выходом на пенсию в возрасте шестидесяти пяти лет законодательно сократил размер трудового резерва и, следовательно, снизил конкуренцию в сфере оплаты труда. Пенсионерам, по сути, платили за то, чтобы они не работали, точно так же, как фермерам платили за то, чтобы они не производили (хотя всем пенсионерам, кроме первого поколения Social Security, якобы платили из их собственных принудительных сбережений, в то время как фермеры недвусмысленно черпали свои субсидии из общих доходов казны). Закон о справедливых трудовых стандартах, а также общеотраслевая переговорная сила новых профсоюзов CIO также установили широкие границы заработной платы и тем самым ещё больше снизили способность работодателей и работников конкурировать за счет снижения стоимости труда.