Текст книги "Большие надежды. Соединенные Штаты, 1945-1974 (ЛП)"

Автор книги: Джеймс Паттерсон

сообщить о нарушении

Текущая страница: 43 (всего у книги 64 страниц)

Одним из первых важных шагов Джонсона после возобновления работы Конгресса в начале 1964 года стало принятие закона о снижении налогов, который поддерживал Кеннеди. Его версия уже прошла через Палату представителей, но в Сенате законопроект-компаньон застопорился из-за решительных фискальных консерваторов, которые требовали, чтобы администрация также согласилась сократить расходы в следующем финансовом году. Хеллер и другие либералы сопротивлялись этому давлению и добивались принятия бюджета, в котором расходы составят 101,5 миллиарда долларов. Джонсон вышел из тупика, встав на сторону консерваторов. «Если вы не сократите бюджет до 100 миллиардов, – сказал он Хеллеру, – вы не прольете ни капли».[1325]1325
  Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Chicago, 1969), 452–53; John Witte, The Politics and Development of the Federal Income Tax (Madison, 1985), 155–75; Allen Matusow, The Unraveling of America: A History of Liberalism in the 1960s (New York, 1984), 55–59.


[Закрыть]

Консерваторы в Конгрессе, довольные уступкой Джонсона, вскоре одобрили законопроект. Он предусматривал сокращение расходов на общую сумму 10 миллиардов долларов в течение следующих двух лет, и Джонсон подписал его в феврале. Как и предсказывали многие либералы, закон в основном помог людям с высокими доходами и корпорациям. Лазейки в законе сохранялись, не оспариваемые ни либералами, ни консерваторами в Конгрессе, в течение многих последующих лет. Тем не менее, сговорчивая позиция Джонсона в отношении налогов помогла создать закон, который до смерти Кеннеди казался сильно заторможенным. Таким образом, его гибкость укрепила его репутацию законодательного лидера. Кроме того, закон обещал принести пользу большому количеству людей, что порадовало членов Конгресса в год выборов. Некоторые экономисты, в том числе и Хеллер, надеялись, что снижение налогов действительно стимулирует экономику и тем самым продемонстрирует достоинства кейнсианских идей.

Следующее крупное мероприятие Джонсона было направлено на достижение цели, о которой он громогласно объявил в своём послании «О положении дел в стране» в январе: «Эта администрация, сегодня, здесь и сейчас, объявляет безоговорочную войну бедности в Америке».[1326]1326
  New York Times, Jan. 9, 1964.


[Закрыть] Эту идею он тоже частично перенял у Кеннеди, чьи экономические советники разрабатывали планы борьбы с бедностью в последние недели его жизни. Хеллеру удалось встретиться с Джонсоном вечером 23 ноября, через день после убийства, и в общих чертах упомянуть о том, о чём думал Кеннеди и его советники. «Это моя программа», – ответил Джонсон. «Двигайтесь на полной скорости вперёд».[1327]1327
  Godfrey Hodgson, America in Our Time (Garden City, N.Y., 1976), 173; James Sundquist, Politics and Policy: The Eisenhower, Kennedy, and Johnson Years (Washington, 1968), 111–54; Matusow, Unraveling, 119–22.


[Закрыть]

Хеллер, воодушевленный, приступил к работе. Так же поступили и другие представители правительственной бюрократии, которые уже работали над смежными проблемами. Среди них были чиновники президентского комитета по борьбе с преступностью среди несовершеннолетних, который Кеннеди создал в мае 1961 года. Изучая программы в разных городах, комитет особенно привлек внимание к «Мобилизации молодёжи», экспериментальной программе в Нижнем Ист-Сайде в Нью-Йорке. Теоретики программы MFY, как её называли, считали, что социальные проблемы, такие как преступность, возникают в основном из-за ограниченных экономических «возможностей», и что решение проблемы заключается в общественном планировании, направленном на расширение таких возможностей.[1328]1328
  Richard Cloward and Lloyd Ohlin, Delinquency and Opportunity: A Theory of Delinquent Gangs (New York, 1960).


[Закрыть] Впечатленная, администрация Кеннеди в мае 1962 года выделила MFY грант в размере 2,1 миллиона долларов.[1329]1329
  Matusow, Unraveling, 108–12; Ira Katznelson, «Was the Great Society a Lost Opportunity?», in Steve Fraser and Gary Gerstle, eds., The Rise and Fall of the New Deal Order, 1930–1980 (Princeton, 1989), 185–211.


[Закрыть] Эта идея, что бедные люди нуждаются в помощи и руководстве правительства для расширения возможностей, легла в основу последующих либеральных усилий по борьбе с бедностью в 1960-х годах.

Книга Майкла Харрингтона «Другая Америка», опубликованная в конце 1962 года, придала дополнительные силы либералам, которые хотели бороться с бедностью. Харрингтон утверждал, что от 40 до 50 миллионов американцев, или до 25 процентов населения, испытывают острую нужду. Книга привлекла широкое внимание, особенно после того, как в январе 1963 года Дуайт Макдональд опубликовал в New Yorker длинную хвалебную рецензию. Кеннеди, очевидно, прочитал статью. Хотя Харрингтон не оказал большого влияния на детали последующей политики – он был гораздо левее либералов из администрации – его книга во многом способствовала включению этой темы в национальную политическую повестку дня. Бедность, годами остававшаяся «невидимой» (по выражению Харрингтона), теперь была «открыта заново».[1330]1330
  Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York, 1962), 9, 171–86; Dwight Macdonald, «The Invisible Poor», New Yorker, Jan. 19, 1963, pp. 130ff.


[Закрыть]

Тем временем правительственные чиновники оттачивали свои аналитические навыки, чтобы разработать концепцию «черты бедности». В 1964 году эта черта оценивалась примерно в 3130 долларов для семьи из четырех человек и чуть более 1500 долларов для одинокого человека.[1331]1331
  The lines became official only in 1964, following passage of the «war» on poverty.


[Закрыть] По этому стандарту 40,3 миллиона человек были «бедными», то есть около 21 процента населения, составлявшего 192 миллиона человек.[1332]1332
  Sheldon Danziger and Daniel Weinberg, «The Historical Record: Trends in Family Income, Inequality, and Poverty», in Danziger, Gary Sandefur, and Weinberg, eds., Confronting Poverty: Prescriptions for Change (Cambridge, Mass., 1994), 18–50; James Patterson, America’s Struggle Against Poverty, 1900–1994 (Cambridge, Mass., 1995), 78–82. Официальная черта бедности, которая впоследствии стала основным элементом правительственных данных, основывалась на оценке расходов на питание, необходимых для семей разного размера. Затем эти расходы умножались на три, чтобы получить минимальные суммы, необходимые семьям для того, чтобы не оказаться в бедности. Это и были черты. В 1964 году было подсчитано, что семье из четырех человек необходимо 1043 доллара в год, чтобы позволить себе достойное питание, и в три раза больше, или 3130 долларов, чтобы не оказаться в нищете. Либералы в последующие годы настаивали на том, что бедные люди, то есть все американцы, тратят на еду значительно меньше трети своих доходов и что мультипликатор должен быть выше трех. Это увеличило бы уровень черты бедности, а значит, и число людей, определяемых как «бедные». Консерваторы возразили, что черта слишком высока и поэтому преувеличивает цифры. Дебаты показали важный момент: определения абсолютной бедности очень субъективны.


[Закрыть] Кроме того, некоторые группы населения оказались за чертой бедности, в том числе более половины чернокожих американцев, почти половина людей, живущих в семьях, возглавляемых женщинами, и треть людей старше 65 лет.

Когда о бедности заговорили в новостях, Джонсон ухватился за возможность решить эту проблему. Он помнил, какую пользу принесла НЙА и другие социальные программы «Нового курса» в 1930-х годах, и хотел стать президентом, который завершит начатое Рузвельтом. Не менее важно, что он разделял современное либеральное мнение о том, что Соединенные Штаты, богатая и ресурсная страна, могут позволить себе что-то сделать. Джонсон также безоговорочно верил в другую либеральную веру: что правительство способно улучшить положение своих граждан. Короче говоря, Джонсона побуждало бороться с бедностью не обострение социальной проблемы – в 1950-е годы бедных среди американцев было все больше, – а вера в то, что правительство может, и должно вступить в борьбу. Эти оптимистические ожидания, а не отчаяние, лежали в основе американского либерализма шестидесятых годов.

Политические мотивы ещё больше повлияли на энтузиазм Джонсона в отношении войны с бедностью. Ему не терпелось использовать идеи Кеннеди и добиться принятия какого-нибудь закона, чтобы продемонстрировать свои навыки работы с Конгрессом. Особенно ему хотелось, чтобы в предстоящей президентской кампании можно было указать на серьёзные достижения. В феврале он назначил Р. Сарджента Шрайвера, шурина Кеннеди, который уже возглавлял Корпус мира, ответственным за разработку законопроекта. Шрайвера, как и Джонсона, меньше интересовали детали законодательства, чем результаты на Холме, и он создал солянку из предположительно популярных рецептов против бедности. Среди них были программы по улучшению образования для дошкольников и взрослых, по расширению профессиональной подготовки и по созданию отечественной версии Корпуса мира, который отправлял бы добровольцев-идеалистов в районы, охваченные бедностью.[1333]1333
  James Sundquist, «Origins of the War on Poverty», in Sundquist, ed., On Fighting Poverty: Perspectives from Experience (New York, 1969), 6–33; Sundquist, Politics and Policy, 111–54; Matusow, Unraveling, 97–107.


[Закрыть]

Ни Шрайвер, ни Джонсон не ставили своей целью увеличить государственные расходы на общественную помощь. Обоим была ненавистна сама идея долгосрочной зависимости от социального обеспечения и дорогостоящих государственных расходов на общественную помощь. Действительно, слово «социальное обеспечение» оставалось грязным словом в лексиконе как либералов, так и консерваторов в Соединенных Штатах. Вместо этого Джонсон надеялся, что «война» с бедностью обеспечит «возможности», необходимые для того, чтобы помочь людям помочь себе самим. Таким образом, социальное обеспечение, ставшее ненужным, исчезнет. Шрайвер неоднократно заявляла, что цель состоит в том, чтобы предложить «руку вверх, а не руку наружу», открыть «двери» для возможностей, а не установить финансируемые из федерального бюджета «этажи» для доходов. Джонсон также дал понять, что не будет повышать налоги – в конце концов, он только что подписал соглашение о снижении налогов – ради масштабной программы государственной занятости. Пообещав консерваторам контролировать расходы, он намеревался придерживаться этой линии. Таким образом, война с бедностью с самого начала имела ограниченную огневую мощь. Она должна была опираться главным образом на образовательные программы и профессиональную подготовку, в основном для молодёжи, чтобы повысить её квалификацию и обеспечить ей равенство возможностей. Расширение возможностей было глубоко американской идеей, уходящей корнями в традицию, восходящую к Томасу Джефферсону и Декларации независимости.[1334]1334
  Patterson, American Struggle, 126–54; Mark Gelfand, «The War on Poverty», in Divine, ed., Exploring the Johnson Years, 126–54; Frances Fox Piven and Richard Cloward, Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare, 2d ed. (New York, 1993), 248–340.


[Закрыть]

Законопроект о бедности, который Шрайвер и другие разработали весной 1964 года, также включал в себя идею «общественных действий». Те, кто придумал эту фразу, не дали ей точного определения. Без особых раздумий они надеялись, что программы борьбы с бедностью будут способствовать развитию сообщества – ещё одна заветная американская вера – и что местные лидеры будут вовлечены на определенном уровне в разработку и проведение войны. Только позже, когда война с бедностью началась, стало ясно, что программы действий сообществ, или ПДСС, станут сердцем усилий.[1335]1335
  О деятельности общин после 1964 года см. главу 19.


[Закрыть]

Некоторые из разработчиков законопроекта в начале 1964 года пошли дальше и представили, что бедные люди сами должны играть важную роль в развитии общественных действий. В той формулировке, которая появилась в законе, бедные должны были принимать «максимально возможное участие». Что означала эта фраза, так и не стало ясно, и она не привлекла особого внимания во время дебатов в Конгрессе по поводу законопроекта. Лишь позднее несколько радикалов и активистов попытались присвоить «максимально возможное участие» себе. При этом они вступили в резкий конфликт с местными властями, в том числе с политиками-демократами, у которых были другие идеи по поводу денег. «Общественные действия» и «максимально возможное участие» стали боевыми словами, которые разделили Демократическую партию. Таковы некоторые из долгосрочных последствий законопроекта, который, как ожидал Джонсон, принесёт ему похвалу и благодарность.[1336]1336
  Daniel Moynihan, Maximum Feasible Misunderstanding: Community Action in the War Against Poverty (New York, 1969).


[Закрыть]

Это, конечно, были непредвиденные последствия. Ни Джонсон, ни Шрайвер не предвидели их весной 1964 года. Тем не менее, их можно упрекнуть в поспешности. Торопясь начать войну, они не дождались результатов исследований, которые могли бы рассказать им больше о природе бедности, имеющей сложные структурные корни, которые едва ли учитывались в их законопроекте. Большинство бедных людей в США – как и в любой другой промышленно развитой стране – нуждались в большем, чем образование, профессиональная подготовка или привлечение внутренних работников Корпуса мира. Миллионы людей были слишком стары, слишком больны или слишком инвалидны, чтобы получить большую пользу от таких усилий. Матери-одиночки с маленькими детьми сталкивались с многочисленными проблемами, включая необходимость в дорогостоящих детских садах. Чернокожие, мексикано-американцы и другие меньшинства сталкивались с широко распространенной дискриминацией при получении жилья и работы. Безработица, неполная занятость и низкая заработная плата поразили миллионы людей, занятых в сфере труда. Рабочие ферм и мигранты уже давно были одними из самых бедных людей; в 1960 году около 50% американцев, живущих на фермах, были бедными по определению правительства. Юг, преимущественно сельский регион, в то время и позже страдал от самого высокого уровня бедности в стране.[1337]1337
  Danziger and Weinberg, «Historical Record»; Patterson, America’s Struggle, 78–82, 126–54.


[Закрыть]

Радикалы, такие как Харрингтон, понимали и подчеркивали глубину этих структурных корней бедности. «Вся невидимая земля другой Америки», – писал он, – «[превратилась] в гетто, современную ферму для бедняков, отверженных обществом и экономикой». Харрингтон пошёл дальше в своём осуждении американского общества, утверждая, что многие бедняки Америки живут в «отдельной культуре, другой нации, со своим собственным образом жизни». В заключение он сказал: «Самым важным аналитическим моментом в этом описании „другой Америки“ является тот факт, что бедность в Америке формирует культуру, образ жизни и чувства, которые делают её единым целым».[1338]1338
  Harrington, Other America, 10, 15–18, 159.


[Закрыть]

Харрингтон использовал концепцию «культуры бедности», чтобы подчеркнуть серьезность проблемы и заставить политиков действовать. Консерваторы, однако, максимально использовали эту идею в последующих дебатах о природе бедности. Если бедность коренится в самой культуре многих американцев с низкими доходами, говорили они, то политикам глупо думать, что они могут что-то с этим сделать.[1339]1339
  О «культуре бедности» см. там же, 15–18, 121–26; и Oscar Lewis, «The Culture of Poverty», Scientific American, 215 (Oct. 1966), 19–25. Excellent evaluations of the concept are Charles Valentine, Culture and Poverty: Critique and Counterproposals (Chicago, 1968); and Eleanor Burke Leacock, ed., The Culture of Poverty: A Critique (New York, 1971).


[Закрыть] Либеральные усилия, как следовало из этого, в лучшем случае были пустой тратой денег налогоплательщиков. В худшем случае они контрпродуктивны, поскольку поощряют «недостойных» людей – «пьяниц», «тунеядцев», «матерей на пособии» – полагаться на государство. Консерваторы также настаивали на том, что большинство «бедных» людей справляются со своими проблемами. Быть «бедным» в 1960-е годы, говорили они с некоторой долей язвительности, означало жить гораздо комфортнее, чем «бедные» люди жили в 1930-е годы или на рубеже веков.[1340]1340
  Краткое изложение этих мнений содержится в Charles Murray, Losing Ground: American Social Policy, 1950–1980 (New York, 1984). См. также Martin Anderson, Welfare: The Political Economy of Welfare Reform in the United States (Stanford, 1978).


[Закрыть]

Некоторые из этих консервативных аргументов было трудно опровергнуть. В 1960-х годах большинство людей, которых правительство определяло как бедных, имели центральное отопление, водопровод и телевидение. У многих были автомобили. В большинстве стран мира они считались бы обеспеченными. Но, сравнивая уровень жизни 1960-х годов с прошлым, консерваторы не поняли, что растущие ожидания стали затрагивать как бедных, так и более обеспеченных людей. Телевидение усилило эти ожидания, заполнив экран программами и рекламными роликами, рекламирующими богатое общество. Люди с низким уровнем дохода, осознавая, чего им не хватает, развивали все более острое чувство относительной обездоленности. По мере того как в последующие несколько лет их ожидания усиливались – отчасти из-за шумихи, вызванной самой «войной» с бедностью, – это чувство усиливалось. Оно легло в основу многих острых социальных конфликтов, возникших в конце десятилетия.[1341]1341
  Thomas Jackson, «The State, the Movement, and the Urban Poor: The War on Poverty and Political Mobilization in the 1960s», in Michael Katz, ed., The «Underclass» Debate: Views from History (Princeton, 1993), 403–39.


[Закрыть]

Консервативные аргументы о «культуре бедности» также оказались несостоятельными. Конечно, в Соединенных Штатах сохранялись устойчивые субкультуры, наиболее очевидные среди расовых меньшинств. Представления о культурном «консенсусе», широко распространенные в 1950-е годы, казались все более ошибочными в 1960-е годы, когда чернокожие и другие этнические группы, осознающие себя таковыми, вновь заявили о своих культурных корнях. В некоторых из этих групп, таких как чернокожие, мексикано-американцы и коренные американцы, уровень бедности был гораздо выше, чем у белых. Но большинство людей с низкими доходами, в том числе и чернокожие, продолжали придерживаться основных культурных ценностей, таких как благословение демократии, упорный труд, долгосрочный брак и семейная жизнь. Они не были изолированы в своей собственной «культуре», защищенной от проколов или неполноценной. Зачастую они отличались друг от друга не по культуре, а по классовому положению. Им не хватало денег. Не имея денег, они не имели власти и чувствовали себя ущемленными. Кроме того, многие институты казались им далёкими или неважными. Трудовые союзы, которые в 1930–1940-х годах помогали продвигаться вверх по карьерной лестнице, сейчас ослабли и не предлагали практически никакой помощи. Многие американцы с низкими доходами, живя в таком мире, стали злиться и обижаться. Другие оставались апатичными, подтверждая тем самым негативные стереотипы о себе. Подобные чувства обнажали классовое и расовое разделение, которое вызывало сожаление у радикалов вроде Харрингтона.

Однако Джонсон, Шрайвер и другие участники войны с бедностью не были радикалами. Они были оптимистами, отражавшими уверенность современной американской либеральной мысли. В отличие от радикалов, они считали, что большинству бедных людей нужна лишь помощь, чтобы подняться в жизни. В отличие от консерваторов, они верили, что правительство может и должно протянуть эту руку помощи. В основном не осознавая растущего чувства относительной обездоленности, они мало задумывались над идеей (которая была политически нереалистичной) перераспределения богатства или доходов. Их мало волновало неравенство. Вместо этого они сосредоточились на программах по расширению возможностей – политически привлекательной цели – и с нетерпением ждали действий Конгресса.

Когда Шрайвер и его советники отправили свою работу на Холм, республиканцы и многие консерваторы-демократы выступили против неё. Лидер республиканцев в Сенате Эверетт Дирксен из Иллинойса назвал эту идею «величайшим надувательством со времен хлеба и цирков во времена древнеримской империи, когда пала республика».[1342]1342
  Richard Polenberg, One Nation Divisible: Class, Race, and Ethnicity in the United States Since 1938 (New York, 1980), 201.


[Закрыть] Но исход законодательного процесса никогда не вызывал сомнений, поскольку Джонсон вместе с Шрайвер работал над тем, чтобы обеспечить более чем достаточное количество лояльных демократов и несколько либеральных республиканцев для принятия законопроекта. В августе они приняли законопроект с большим перевесом голосов (226 против 185 в Палате представителей и 61 против 35 в Сенате). В окончательный вариант законопроекта вошло большинство различных идей и программ, появившихся ранее в этом году: кредиты для малого бизнеса и развития сельских районов, финансирование программы Work-Study для студентов колледжей, а также идея создания внутреннего корпуса миротворцев под названием Volunteers in Service to America, или VISTA. Законопроект также разрешал создание центров Job Corps для обучения рабочим специальностям и Neighborhood Youth Corps для создания низкооплачиваемых рабочих мест для молодёжи, в основном в центральных районах городов. Наконец, он призывал к разработке программ действий на уровне общин, которые должны были разрабатываться местными лидерами совместно с Вашингтоном. В законе, подчеркивающем нацеленность на предоставление возможностей, было создано Управление по экономическим возможностям (OEO).[1343]1343
  Patterson, America’s Struggle, 126–41; John Schwarz, America’s Hidden Success: A Reassessment of Twenty Years of Public Policy (New York, 1983), 20–78.


[Закрыть]

К всеобщему удивлению, Шривер стал главой OEO, после чего быстро приступил к созданию необходимой бюрократии и ускорению потока денег перед выборами. Шривер искренне верил в способность государственных программ помогать нуждающимся и был агрессивным администратором. Особенно хорошо он проявил себя на Капитолийском холме, где в последующие несколько лет проводил большую часть своего времени, пытаясь обеспечить постоянную поддержку «войны». Кроме того, некоторые из инициатив, выдвинутых программами общественных действий, финансируемыми OEO, со временем получили довольно значительную поддержку, в частности, программы Head Start и Follow Through, направленные на улучшение образовательных возможностей детей из бедных семей.[1344]1344
  Однако споры об эффективности программ Head Start в долгосрочной перспективе продолжались и десятилетия спустя. См. Edward Zigler and Susan Muenchow, Head Start: The Inside Story of America’s Most Successful Educational Experiment (New York, 1992); и Diane Ravitch, The Troubled Crusade: American Education, 1945–1980 (New York, 1983), 158–60.


[Закрыть] Другая инициатива CAP, Neighborhood Legal Services, вызывала гораздо больше споров, но смогла предложить остро необходимые юридические консультации получателям социального обеспечения и другим людям. Эти усилия вернули проблему бедности, которой долгое время не уделялось должного внимания, в повестку дня национальной политики.

Однако OEO с самого начала плохо финансировалось. В 1964 году Конгресс выделил на эти цели не более 800 миллионов долларов. Это составляло менее 1 процента федерального бюджета. Учитывая, что в то время по меньшей мере 35 миллионов человек официально считались бедными, это составляло чуть больше 200 долларов на одного бедняка в год. И очень мало денег шло непосредственно бедным. Вместо этого большинство долларов OEO покрывало зарплаты и расходы администраторов, специалистов и государственных подрядчиков, предоставлявших такие услуги, как Head Start или обучение рабочим специальностям. Некоторые из этих чиновников были чернокожими, которые впервые получили достаточно надежную работу в правительстве; для них война с бедностью была настоящим шансом. Но мало кто из них был беден. Не только радикалы вроде Харрингтона, но и многие либералы сожалели о мизерном характере программы. В лучшем случае это была стычка, а не война.[1345]1345
  Conkin, Big Daddy, 214; Sundquist, Politics and Policy, 154.


[Закрыть]

Если бы в 1964 году Соединенные Штаты столкнулись с депрессией, на Капитолийском холме могли бы принять более крупные суммы на «войну» с бедностью. В середине 1930-х годов Конгресс на короткое время выделил 3 миллиарда долларов в год на помощь и общественную занятость, что составляло более трети федерального бюджета. Но 1964 год обещал большой и продолжительный экономический рост, и мало кто настаивал на увеличении расходов на помощь бедным. Напротив, большинство американцев придерживались исторически сложившихся и в основном консервативных взглядов на эту тему: за исключением особых «категорий» «заслуживающих внимания бедных» – инвалидов, вдов с детьми, пожилых людей без социального страхования – нуждающиеся, как правило, должны заботиться о себе сами. Перед лицом столь широко распространенной веры в индивидуализм в 1964 году было немыслимо, что Конгресс сделает гораздо больше, чем он сделал.

Нехватка денег, конечно, была недостатком, если человек стремился действительно вести войну. Но низкий уровень финансирования не был, как позже утверждали некоторые наблюдатели, исключительно виной фискально осторожного Конгресса или последующего роста военных расходов, который угрожал росту внутренних программ. Напротив, сам Джонсон никогда не стремился к большему, чем получал. Это происходило не только потому, что он сосредоточился на предоставлении возможностей, а не на подачках. Но и потому, что он искренне надеялся сдержать расходы. Ему это удалось: с 1964 по 1965 год ему удалось немного сократить федеральные расходы – со 118,5 до 118,2 миллиарда долларов, а годовой дефицит – с 5,9 до 1,4 миллиарда долларов. Расходы федерального правительства в процентах от валового внутреннего продукта в начале 1960-х годов немного снизились – с 18,3% в 1960 году до 17,6% в 1965 году, а затем снова выросли до 19,9% в 1970 году.[1346]1346
  Этот показатель, являющийся полезным мерилом роли федеральных расходов в общей экономике, достиг своего пика в 1945 году, благодаря войне, и составил 43,7 процента, затем упал до 16 процентов в 1950 году, а затем вырос до 18,3 в 1960 году. После 1970 года он стабилизировался на уровне около 20 процентов до 1975 года, когда он подскочил до 22 процентов. В период с 1975 по 1994 год он оставался на уровне 22–24,4 процента.


[Закрыть] Консерваторы, ругавшие ЛБДж (и в целом либералов 1960-х годов) за то, что они «бросали деньги на решение проблем», несколько искажали реалии государственной фискальной политики. Действительно, увеличение федеральных расходов на внутренние цели, хотя и было значительным к 1968 году, вряд ли можно было назвать пышным. Только в предположительно более консервативные 1970-е и 1980-е годы государственные расходы на внутренние программы – особенно на здравоохранение и социальное обеспечение – резко возросли и привели к огромному дефициту. Некоторое увеличение расходов было связано с ростом (в основном непредвиденным) программ в годы правления Джонсона, но значительная их часть также была обусловлена принятием законов в начале 1970-х годов.[1347]1347
  Федеральные расходы в текущих долларах быстро росли после 1965 года – до $183,6 млрд к 1969 финансовому году. Дефицит также подскочил: до 3,7 миллиарда долларов в 1966 году, 8,6 миллиарда долларов в 1967 году и 25,1 миллиарда долларов в 1968 году (после чего повышение налогов, принятое в 1968 году, помогло получить профицит в размере 3,2 миллиарда долларов в 1969 финансовом году – последний профицит федерального правительства в современной истории). Однако большая часть этого роста расходов была направлена на военные цели. Расходы на внутренние цели также увеличились в эти годы, но резкий скачок произошел только после 1970 года. К 1975 финансовому году федеральные расходы выросли до 332 миллиардов долларов, что привело к дефициту в 53,2 миллиарда долларов в том году. Последующие дефициты привели к росту федерального долга на душу населения с 4036 долларов в 1980 году до более чем 18 000 долларов в середине 1995 года. (Все используемые здесь цифры приведены в текущих долларах.) См. Statistical Abstract of the United States, 1994 (Washington, 1994), 297, 330–33. Также главы 21, 23 и 25.


[Закрыть]

Отсутствие денег также не было единственным недостатком. Как уже говорилось, программы типа OEO не смогли решить проблемы бедных. Возьмем, к примеру, обучение работе. Некоторым слушателям удалось найти работу, но далеко не очевидно, что обучение изменило их жизнь к лучшему. В какой-то степени Job Corps и другие программы по трудоустройству «обделили» людей с высокой мобильностью, которые в любом случае нашли бы работу. Более того, некоторые из тех, кто нашел работу, заменили других работников, что свело на нет все чистые выгоды. В остальном OEO не предприняло никаких усилий в краткосрочной перспективе – например, не предоставило государственных рабочих мест – для борьбы с неполной занятостью и безработицей. Оно ничего не сделало для уменьшения неравенства. Если бы больше федеральных денег было направлено на обучение рабочим специальностям или на образовательные программы, такие как Head Start, то это повысило бы жизненные шансы некоторых бедных американцев, но, возможно, не очень многих. В краткосрочной перспективе, не имея ни работы, ни социального обеспечения, они оставались бедными.[1348]1348
  Gary Burtless, «Public Spending on the Poor: Historical Trends and Economic Limits», and Rebecca Blank, «The Employment Strategy: Public Policies to Increase Work and Earnings», in Danziger et al., eds., Confronting Poverty, 51–84, 168–204; Charles Morris, A Time of Passion: America, 1960–1980 (New York, 1984), 106.


[Закрыть]

Подобные недостатки могли бы не иметь большого значения, если бы на кону стоял миллиард или около того долларов в год. И действительно, они не имели значения осенью 1964 года, когда Шрайвер с воодушевлением принялся за осуществление своих планов. В то время существование войны с бедностью укрепило репутацию Джонсона среди либералов как человека, который заботится о несчастных и может заставить Конгресс выполнить его просьбу. Политическое время, которым ЛБДж оправданно гордился, было удачным, поскольку он готовился к президентской кампании.

Но в долгосрочной перспективе недостатки имели значение – даже в 1965 году. Отчасти это произошло потому, что Джонсон и его помощники сильно преувеличивали свои усилия, тем самым порождая нереалистичные ожидания как среди либеральных наблюдателей, так и среди самих бедных. Борьба с бедностью превозносилась как центральный элемент либеральной программы ЛБДж. Это должна была быть «безоговорочная война». По словам Шрайвер, бедность может быть уничтожена (при достаточном финансировании) в течение десяти лет. Подобные предсказания были понятным и в какой-то степени простительным аспектом политического маркетинга. Но учитывая упрямство бедности во всех человеческих обществах, они были поразительны. Когда предсказания не оправдались, растущее разочарование и цинизм подорвали либеральные предпосылки, хотя ожидания сохранились.[1349]1349
  Hugh Heclo, «Poverty Policies», in Danziger et al., eds., Confronting Poverty, 396–437.


[Закрыть]

ПРОХОЖДЕНИЕ ЗАКОНА о снижении налогов и война с бедностью помогли Джонсону зарекомендовать себя в качестве опытного и успешного лидера Конгресса. Но законопроект о гражданских правах, внесенный Кеннеди в июне 1963 года, стал главным испытанием президентских способностей ЛБДж. Борьба Джонсона за его принятие поглотила большую часть его времени и сил в течение первых шести месяцев 1964 года.

Несколько соображений заставили Джонсона броситься в это дело. Прежде всего, он верил в него. Выросший в Техасе, он на собственном опыте убедился в жестокости расовой дискриминации и сочувствовал её жертвам. Будучи конгрессменом, он боролся за то, чтобы федеральные сельскохозяйственные программы одинаково относились к чёрным и белым. Майло Перкинс, в то время высокопоставленный чиновник Администрации безопасности фермерских хозяйств, вспоминал, что Джонсон «был первым человеком в Конгрессе с Юга, который встал на защиту негритянского фермера». Когда в 1937 году Конгресс утвердил ассигнования на государственное жилье, Джонсон убедил чиновников Управления жилищного строительства США выбрать Остин в качестве одного из первых трех городов страны, которые получат финансирование. Затем он заставил город «встать на защиту негров и мексиканцев» и выделить для них 100 из 186 единиц жилья.[1350]1350
  Dallek, «My Search», 88.


[Закрыть] Хотя в качестве сенатора он двигался осторожно, чтобы не обидеть белых сторонников, он оставался значительно левее большинства южных политиков того времени. Когда он выделил законопроект Кеннеди о гражданских правах в своей речи перед Конгрессом через пять дней после убийства, он дал понять, что был искренен и решителен.

Новый президент также понимал, что для того, чтобы законопроект стал законом, необходимо приложить огромные усилия. Мера Кеннеди наверняка пройдет Палату представителей в той или иной форме в 1964 году, но чтобы сохранить авторитет среди либералов, многие из которых глубоко ему не доверяли, ЛБДж должен был провести сильный законопроект через горнило Сената. Джонсон вспоминал: «Если бы я не вышел вперёд в этом вопросе, [либералы] бы меня достали… Я должен был подготовить законопроект о гражданских правах, который был бы даже сильнее, чем тот, который они получили бы, если бы Кеннеди был жив. Без этого я был бы мертв, даже не успев начать».[1351]1351
  Steven Lawson, «Civil Rights», in Divine, ed., Exploring the Johnson Years, 99–100.


[Закрыть]

Как и ожидалось, в начале февраля Палата представителей одобрила законопроект с комфортным перевесом в 290 голосов против 130, оставив Сенат решать его судьбу. Когда Джонсон узнал о голосовании, он не стал терять времени. «Ну что, ребята», – позвонил он помощникам, праздновавшим в коридоре Палаты представителей. «Отправляйтесь в Сенат. Займитесь делом. Мы победили в Палате представителей, но впереди нас ждет большая работа».[1352]1352
  Robert Weisbrot, Freedom Bound: A History of America’s Civil Rights Movement (New York, 1990), 91.


[Закрыть] Джонсон и его помощники знали, что южные сенаторы во главе с Расселом из Джорджии попытаются зарубить законопроект на корню. Принятие законопроекта зависело от его способности заставить Сенат проголосовать за «завязывание» – единственный способ прекратить бесконечные разговоры. Согласно правилам того времени, для принятия решения о заговоре требовались голоса двух третей членов Сената.

Ключом к получению двух третей голосов был лидер меньшинства GOP Дирксен из Иллинойса, чья окончательная позиция по законопроекту определяла позицию многих из тридцати двух других республиканцев (треть палаты) в Сенате. Но Дирксен, яркий и красноречивый консерватор, был в раздумьях. С одной стороны, он вроде бы выступал за принятие какого-то законопроекта. С другой стороны, он (как и многие другие республиканцы) хотел смягчить его часть. Некоторые стремились выхолостить законопроект. Хотя Джонсон был готов рассмотреть скромные изменения, он знал, что либералы требуют жесткого законопроекта, подобного тому, что прошел в Палате представителей. В течение следующих нескольких месяцев он часами обхаживал Дирксена, друга и бывшего коллегу, иногда приглашая его в Белый дом, обмениваясь с ним историями и выпивая с ним до ночи.[1353]1353
  Califano, Triumph and Tragedy, 54; Sundquist, Politics and Policy, 259–71, 515–18; Matusow, Unraveling, 92–96.


[Закрыть]

Джонсон возил своих сотрудников, задерживая их допоздна. Он регулярно расспрашивал Ларри О’Брайена, своего связного в Конгрессе, о том, что именно говорили те или иные сенаторы в тот день, и вел длинные счетные листы с именами сенаторов и колонками «ДА», «НЕТ» и «НЕ РЕШИЛСЯ». Как позже рассказывал Калифано, «Джонсон поглощал эти листы с подсчетами, водя большим пальцем от строки к строке, как бейсбольный фанатик, просматривающий результаты игр своей родной команды. Никогда не было слишком поздно сделать ещё один звонок или провести ещё одно собрание, чтобы закрепить неопределенность в голосовании».[1354]1354
  Califano, Triumph and Tragedy, 54.


[Закрыть]

В этой работе у Джонсона было много полезных союзников. Среди них были либеральные лидеры профсоюзов, такие как Уолтер Ройтер, а также такие активисты, как Кларенс Митчелл, главный лоббист NAACP. Другие лидеры движения за гражданские права из SNCC, CORE и SCLC тоже помогали. Церковные лидеры оказывали давление на протяжении всей борьбы, в какой-то момент они организовали молитвенное бдение – «принуждение со стороны людей в одежде», как говорили некоторые наблюдатели, – у Мемориала Линкольна.[1355]1355
  James Findlay, Church People in the Streets: The National Council of Churches and the Black Freedom Movement, 1950–1970 (New York, 1993).


[Закрыть] На холме Джонсон в значительной степени опирался на сенатора Хьюберта Хамфри из Миннесоты, который стал лидером в голосовании по законопроекту. Давний поборник гражданских прав, Хамфри надеялся стать помощником ЛБДж в избирательной кампании 1964 года. Как и Джонсон, он активно лоббировал неопределившихся сенаторов. Позже он шутил: «Я ухаживал за Дирксеном почти так же настойчиво, как за [моей женой] Мюриэл».[1356]1356
  Weisbrot, Freedom Bound, 91.


[Закрыть]

Филибустер[1357]1357
  Торможение принятия закона. – Прим. переводчика.


[Закрыть] длился три месяца – рекордный срок, и за это время противники законопроекта становились все более категоричными. Сенатор Барри Голдуотер из Аризоны предсказал, что законопроект «потребует создания федеральной полиции гигантских размеров».[1358]1358
  Sundquist, Politics and Policy, 270.


[Закрыть] В конце концов Дирксен добился некоторых уступок, в том числе одной, которая ограничивала санкции против школьной сегрегации практикой де-юре на Юге. Затем он объявил на сайте, что его и большинство других республиканцев устраивает законопроект в том виде, в котором он был принят Палатой представителей. Они проголосовали за голосование по вопросу об ограничении голосования, которое было одобрено 10 июня с перевесом в 71 голос против 29. Противниками были двадцать один южанин, три демократа с Юга и пять республиканцев, включая Голдуотера. Позднее законопроект был принят 73 голосами против 27. Джонсон подписал Закон о гражданских правах 1964 года 2 июля.[1359]1359
  Newsweek, July 13, 1964, p. 17.


[Закрыть]