Текст книги "Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис"

Автор книги: авторов Коллектив

сообщить о нарушении

Текущая страница: 57 (всего у книги 82 страниц)

Помимо этого, многие назначения того времени на высшие бюрократические посты оказывались неожиданными и для общественности, и для чиновничества. Ломались давно сложившиеся представления о карьере государственного служащего. С момента создания «объединенного правительства» и до начала войны было сделано 49 министерских назначений. В 47 случаях должности получили лица, занимавшиеся непосредственно до того бюрократической работой. После начала войны соотношение меняется. В 5 случаях из 27 были назначены лица, не занимавшие непосредственно до того бюрократических должностей^{1871}.

Естественно, обращал на себя внимание и тот факт, что министры менялись с калейдоскопической скоростью. Частую смену руководителей ведомств, характерную для России того времени, В.М. Пуришкевич образно назвал «министерской чехардой». За это время сменилось четыре председателя Совета министров, шесть министров внутренних дел, четыре военных министра, четыре министра земледелия, четыре обер-прокурора Св. Синода, три министра иностранных дел, три министра путей сообщения, три государственных контролера, три министра юстиции, два министра торговли и промышленности. Характерно, что средний срок исполнения обязанностей министров, назначенных до войны, – 3,2 года. Руководители ведомств, утвержденные в должности после начала войны, в среднем находились в своем кресле 7–8 месяцев^{1872}.

Однако для оценки кадровой политики куда важнее качество назначений. Оно явно свидетельствовало о деградации высшего правительственного аппарата. Весьма показательно, что, по словам начальника петроградского охранного отделения К.И. Глобачева, министры внутренних дел, с которыми он работал, революционным движением в России не слишком интересовались, к своим обязанностям относились весьма легкомысленно. Начальника же Охранного отделения руководитель ведомства периодически отказывался принимать. С февраля по июнь 1915 г. Глобачев докладывал Н.А. Маклакову лишь два раза. Н.Б. Щербатов, по оценке подчиненных, был чрезвычайно мало компетентен в вопросах внутренней политики^{1873}. В.Б. Лопухин вспоминал, что кн. Щербатов был «прекрасный человек, но, поскольку долгие годы он сосредоточивался и весьма успешно исключительно на лошадях, представлявшийся менее всего подготовленным к роли человеческого администратора»^{1874}.

Даже слух о назначении Б.В. Штюрмера вызвал ужас среди министров. Они «были так ошеломлены, подобной, показавшейся… совершенно несуразной новостью, что отмахнулись от нее, как от какого-то страшного кошмара, и разошлись по домам, будучи уверены в полнейшей вздорности распущенного досужими озорниками “дикого” слуха»^{1875}. Самому Штюрмеру его работа в должности министра внутренних дел показалась чрезвычайно утомительной: «С утра до вечера, во всякое время дня и ночи – справки, телеграммы, телефоны, распоряжения!»^{1876} По мнению Климовича, Штюрмер практически не уделял внимания Департаменту полиции. Доклады ее директора продолжались не более 10–15 минут^{1877}.

Душевное здоровье министра внутренних дел А.Д. Протопопова у многих вызывало сомнения. По сведениям Н.В. Савича, он резко изменился после курса лечения у П.А. Бадмаева. «Он не только страшно исхудал, подался физически, но и умственно был неузнаваем. Исчезла ясность мысли, последовательность рассуждения». Его раздражал любой шум. По этой причине он не мог жить у себя, на Таврической улице, и предпочитал ночевать в Думе^{1878}. Товарищ министра кн. В.М. Волконский как-то заметил ему, что деятельность министра может стать причиной гибели России. «Пусть гибнет, и я торжественно погибну под ее развалинами», – провозгласил Протопопов^{1879}. Поведение руководителя важнейшего ведомства империи давало серьезные основания морскому министру Григоровичу считать Протопопова «ненормальным»^{1880}. По словам самого А.Д. Протопопова, и Б.В. Штюрмер, и А.Ф. Трепов говорили императору о «сумасшествии» министра внутренних дел^{1881}. Его поведение, действительно, порой наводило на подобные мысли. По сведениям М. Палеолога, Протопопов и министр юстиции Н.А. Добровольский в январе 1917 г. регулярно посещали спиритические сеансы, на которых вызывался дух Г.Е. Распутина^{1882}.

Психологическое состояние Протопопова не составляло секрета и для Николая II. 10 ноября 1916 г. он писал императрице: «Мне жаль Протопопова хороший, честный человек, но он перескакивает с одной мысли на другую и не может решиться держаться определенного мнения. Я это с самого начала заметил. Говорят, что несколько лет тому назад он был не вполне нормален после известной болезни… Рискованно оставлять в руках такого человека Министерство внутренних дел в такие времена»^{1883}. Однако против его отставки категорически возражала Александра Федоровна: ведь Протопопов «честно стоит за нас»^{1884}. Впрочем, и императрица подмечала некоторые недостатки министра внутренних дел: «Я знаю, у него не всегда последовательны мысли, но самые идеи хорошие, и он нам так предан. Он не умеет, мне кажется, своих мыслей дисциплинировать и приводить в исполнение именно потому, что у него их слишком много. Ему нужен был бы помощник, менее нервный, чем он, который умел бы выбрать исполнимые мысли и с энергией их проводить»^{1885}.

Впрочем, Протопопов был отнюдь не единственной спорной фигурой в правительстве. Министр народного просвещения П.Н. Игнатьев критически отзывался о министре путей сообщения (и будущем премьере) А.Ф. Трепове. 2 ноября 1915 г. он писал: «Мне думается, что недолго меня еще будут держать в этой странной компании. А. Трепов – министр путей сообщения. Можно ли дальше идти? Человек никогда в жизни двумя курицами не управлял. Пробовал в 1892 г. быть предводителем дворянства и провалился»^{1886}.

Последний же премьер – кн. Н.Д. Голицын – сам был уверен в своей неспособности занимать столь высокий пост. В «высших сферах» делились слухами, что новый председатель Совета министров целый час рассказывал императору анекдоты о самом себе, которые должны были продемонстрировать всю его непригодность к этой должности. Николай II с этим категорически не соглашался: «Я знаю. Я выбрал. Справитесь»^{1887}.

Дезорганизация системы управления в центре с неизбежностью вела и к беспорядку на местах. И до начала войны губернаторы не могли себя чувствовать безусловными «начальниками губернии». Казалось бы, их полномочия практически не знали пределов. Однако воспользоваться ими было затруднительно: невероятные по трудности задачи приходилось разрешать, опираясь на ограниченный по численности, не всегда компетентный бюрократический аппарат и практически не подотчетные губернатору органы местного и сословного самоуправления^{1888}. Представитель правительства оказывался между «молотом и наковальней»: «дефицитом» бюрократии в губернии и ее сравнительной многочисленностью в столице. Многие требовали отчета от губернатора, но не многие чиновники ему подчинялись. Он олицетворял местную власть и для просителей «снизу», и для ревизоров «сверху». В итоге около 100 тыс. документов в год шли на подпись «начальника губернии»: «Русский губернатор, может быть, самое занятое должностное лицо в мире, если количество занятий можно измерять числом официальных бумаг, проходящих через губернаторские руки»^{1889}. Кроме того, не было очевидно, перед кем отчитывался сам руководитель местной администрации: перед императором, который его назначал, или перед непосредственным начальником – министром внутренних дел^{1890}. Вместе с тем губернатор попадал «под надзор» и прочих ведомств: Министерств юстиции, финансов, Главного управления землеустройства и земледелия и др. Ситуация осложнялась еще и тем, что, по словам С.Е. Крыжановского, «территории округов почтово-телеграфных, акцизных, судебных, учебных, таможенных, военных, фабричных, путей сообщения и т. п. не совпадали ни друг с другом, ни с губернией. Вследствие этого губерния не являлась законченной единицей управления и не имела цельности, что порождало многочисленные затруднения в деле поддержания порядка, требующем согласованности и быстроты в действиях всех властей»^{1891}. В годы войны все эти многочисленные проблемы только лишь усугубились.

Губернаторы территорий, оказавшихся в зоне военных действий, не знали, кому подчиняться – военной или гражданской администрации. Со стороны Ставки они слышали постоянные угрозы, вплоть до возможного ареста^{1892}. Столичная же бюрократия часто себя вела довольно пассивно. Так, минский губернатор к 1916 г. был одновременно в подчинении Министерства внутренних дел, начальника Минского военного округа и главного начальника военного снабжения. При этом в наименьшей степени он зависел как раз от МВД, которое не очень интересовались делами края^{1893}. Произвол военной администрации чувствовали даже «хозяева» внутренних губерний России. Так, военное командование определяло места водворения эвакуируемых учреждений (чаще всего за пределами театра военных действий) без сношения с гражданской администрацией. Губернаторы узнавали о прибытии поездов с чиновниками и грузами в момент их появления на вокзале. Военные брали ответственность на себя за многие решения. Так, командующий войсками Московского военного округа ген. И.И. Мрозовский, ни с кем не советуясь, запретил вывозить продукты из Московской губернии^{1894}. Верховный главнокомандующий вел. кн. Николай Николаевич, часто не ставя в известность правительство, вел переписку с губернаторами, давая им все необходимые указания, что вызывало раздражение императрицы^{1895}.

Проблема, с которой сталкивались губернаторы, касалась и их подчиненных. Так, полицейские чины не знали, чьи приказания следовало выполнять: губернатора или военного командования. Чаще всего они отдавали предпочтение последнему. При этом в условиях военного времени сильнее прежнего сказалась старая проблема нехватки управленческого аппарата в распоряжении у губернатора. Например, в прифронтовой зоне совершенно не хватало земских начальников. Губернатор был вынужден командировать в участки чиновников своей канцелярии. В результате «обескровливалось» само губернское правление.

* * *

До 1914 г. Совет министров так и не стал объединенным правительством. В особенности это чувствовалось в годы войны. Консолидированного курса у кабинета не было, министры ориентировались на позицию императора, а не премьера. В сложившихся обстоятельствах именно Николай II должен был выполнять роль главы правительства. Однако он и не собирался этого делать. В итоге министры проводили собственную линию, в том числе и в отношении представительных учреждений. Кроме того, не были размежеваны сферы компетенции правительства и Ставки, которая, в свою очередь, не вполне справлялась с возложенными на нее задачами гражданского управления. Была дезориентирована и местная администрация (в особенности в прифронтовой зоне), которая не знала, кому подчиняться и перед кем отчитываться. Таким образом, в военное время была проблема даже не «двоевластия», а многовластия, что становилось значимым фактором нестабильности.

3. Представительные учреждения

Конституционное устройство Российской империи вполне соответствовало правовым «стандартам» немецких дуалистических монархий. Их основополагающий принцип – ответственность правительства перед верховной властью, а не перед законодательным представительством. Точно так же дело обстояло и в России. Совет министров отвечал перед императором и, соответственно, его состав определялся монархом. Кроме того, учреждалось двухпалатное законодательное представительство: избираемая Государственная дума и наполовину назначаемый царем Государственный совет. И, конечно, последнее слово при принятии законов принадлежало императору, который обладал правом абсолютного вето^{1896}.

При всей ограниченности сферы компетенции представительных учреждений они тем не менее обрели рычаги влияния на принятие решений государственной важности. Депутаты Государственной думы и члены Государственного совета определяли ход и ритм законотворческого процесса, существенно редактировали правительственные законопроекты и, наконец, участвовали в утверждении смет министерств и ведомств, которые оказывались в зависимости от народных избранников^{1897}. Так, именно в результате работы представительных учреждений были переломлены тенденции, имевшие место в те годы, когда составление государственной росписи было исключительной прерогативой правительства^{1898}.

Именно благодаря бюджетным полномочиям Думы депутаты получили возможность вмешиваться в вопросы обороноспособности страны. В итоге в заслугу III Думы ее бывший председатель Н.А. Хомяков ставил более рациональное распределение войск в пределах империи и совершенствование военного хозяйства России^{1899}. Это же отмечал и депутат от фракции октябристов, один из руководителей комиссии по государственной обороне А.И. Звегинцев^{1900}. Народные избранники вникали во все детали управления вооруженными силами. 17 июня 1908 г. военный министр А.Ф. Редигер показал императору доклад бюджетной комиссии, где ставился вопрос о снабжении армии папахами. Николай II чрезвычайно удивился, заметив, что скоро Дума начнет решать, какие использовать типы повозок в армии^{1901}.

Во многом это был результат деятельности думской комиссии по государственной обороне (комиссии по военным и морским делам в IV Государственной думе). Обычно вопросы, связанные с финансированием армии и флота, решались на ее совместных заседаниях с бюджетной комиссией. На пленарном же заседании Думы сметы военного и морского ведомств докладывались представителями обеих комиссий^{1902}.

С этим приходилось считаться и военному министру, который периодически приглашал к себе на «чашку чая» 5–6 самых деятельных сотрудников комиссии по государственной обороне. В ходе этих встреч глава ведомства и депутаты обменивались мнениями по самым разным вопросам, даже выстраивали общую линию поведения по отношению к правительству и, прежде всего, министерству финансов. Члены комиссии призывали Редигера настаивать на увеличении окладов офицерам, гарантируя ему безусловную поддержку в Думе: «Вы скажите им заранее, что мы вам даем обязательство, что мы это проведем, а затем если бы вам провести не удалось, то мы в порядке инициативы внесем такой закон и получится, что Дума заботится об офицерстве, а правительство – нет». В итоге этот «министерский» законопроект прошел все инстанции чрезвычайно быстро^{1903}.

Комиссия по государственной обороне (в IV Думе – по военным и морским делам) проводила особые «закрытые» совещания, на которые приглашались наиболее влиятельные ее члены и представители военного ведомства. Нередко такие заседания проводились на частных квартирах (например, на квартире П.Н. Крупенского). Кроме депутатов, на них регулярно присутствовал помощник военного министра А.А. Поливанов, иногда объяснения давали представители генеральского корпуса, офицеры Генерального штаба^{1904}.

Благодаря такого рода связям возникали неформальные объединения, которые позволяли депутатам получать необходимые сведения, а их негласным информаторам – оказывать влияние на ход дел в стране. Эту роль играла комиссия при Военном министерстве по составлению «Истории русско-японской войны». В нее входили офицеры Генерального штаба. Возглавлял комиссию генерал В.И. Гурко. Ее члены и депутаты (обычно 5–6 с каждой стороны) регулярно собирались на квартирах П.Н. Балашова, В.И. Гурко или А.И. Гучкова. Обсуждались различные аспекты ожидавшейся военной реформы. Причем офицеры находили экспертов по каждому вопросу, которые обладали всеми соответствующими техническими знаниями. Во время таких встреч редактировались законы, поступавшие из военного ведомства, разрабатывались возможные думские инициативы^{1905}, анализировались недостатки курса действующего министра^{1906}. Во многом благодаря этим беседам Гучков обладал самыми широкими сведениями о состоянии обороноспособности страны, зачастую не подлежавшими огласке. В его распоряжении были даже секретные приказы военного министра, что в конце концов стало поводом к отставке А.А. Поливанова с поста помощника военного министра^{1907}.

Морское министерство, оказавшись одним из главных объектов депутатской критики, также было вынуждено искать контакты с думским руководством. Оно регулярно организовало частные совещания законодателей и представителей ведомства. Преимущественно они собирались на квартире одного из лидеров «Союза 17 октября» Ю.Н. Милютина, где товарищ министра И.Ф. Бострем и его подчиненные давали подробные разъяснения по всем интересующим вопросам. Согласно воспоминаниям Н.В. Савича, в ходе этих заседаний складывались доверительные отношения между депутатами и сотрудниками Морского генерального штаба, весьма критически оценивавшими положение флота. Они и многие другие чиновники ведомства сообщали членам комиссии по государственной обороне разнообразные сведения о состоянии военно-морских сил в стране^{1908}.

Таким образом, весьма ограниченная в своих правах Государственная дума все чаще вмешивалась в ту сферу, которая намеренно была ограждена законом от депутатского вмешательства. Сложный генезис обрекал российское законодательство на противоречивость и многочисленные пробелы права, что отмечалось и юристами начала XX в. По словам Я.М. Магазинера, «сочетание феодального правительства с буржуазным парламентом противоречит… природе вещей, и… дуалистический режим не ослабляет, а усиливает… неотвратимую опасность от раздвоения власти»^{1909}. Правовед А.С. Алексеев писал, что Основные государственные законы включали «в себя ряд пережитков самодержавного уклада и содержали постановления, стоящие в резком противоречии с элементарными требованиями правового строя»^{1910}.

К тому же на каждом этапе обсуждения законопроекта имели место свои правила игры, зачастую противоречившие тем, которых придерживались на других стадиях его утверждения. Депутаты, члены Государственного совета, с одной стороны, и чиновники самого разного уровня – с другой, ради достижения желаемого результата были вынуждены «выстраивать» неформальные механизмы поиска консенсуса^{1911}.

Сформировалась сложная система, в которой не было единого центра разработки и принятия решений. Это был «круговорот» мнений, и не всегда было ясно, кто первый высказал ту или иную идею. Министры устанавливали контакты с руководством Думы и ее комиссий, с фракционными бюро и наиболее влиятельными депутатами и членами Государственного совета. В свою очередь, народные избранники поддерживали отношения с премьером, министрами, их товарищами, ближайшими сотрудниками, чиновниками среднего звена. Это были «сетевые связи», объединявшие «политический класс», так или иначе участвовавший в законотворческом процессе. Члены представительных учреждений, министры, их сотрудники на частных совещаниях, «за чашкой чая» приходили к соглашению, которое предрешало судьбу законопроекта. При этом подобные собрания могли заседать одновременно и приходить к прямо противоположным выводам, так как разномыслие имело место и среди депутатов, и среди чиновников.

Эти связи были «горизонтальными», что было нехарактерно для традиционной российской иерархической вертикали. Премьер-министр мог не знать о сотрудничестве своих коллег по правительству с депутатским корпусом. Руководители ведомств часто не были осведомлены о контактах их сотрудников с депутатами Думы и членами Государственного совета. Благодаря такого рода отношениям, как было уже отмечено выше, народные избранники получали дополнительную возможность оказывать влияние на принятие решений государственной важности. Они договаривались с чиновниками о прохождении того или иного законопроекта, согласовывали их детали, получали секретную информацию о работе правительственных учреждений.

Депутаты включались в политическую жизнь, поддерживая одного министра в его противостоянии с другим, согласовывая свою оппозиционную тактику с представителем правительства. За членами Думы и Государственного совета стояли различные группы интересов: земцы, предприниматели, представители региональных элит и др. Они вместе со своими народными избранниками оказались заметно ближе к кормилу власти, обретая реальные возможности влиять на утверждение законов и распределение государственных средств и заказов. Данная ситуация мало кого устраивала. Многие министры не были готовы к диалогу с депутатами.

В начале войны противоречия как будто бы были забыты. И все же депутаты не собирались отказываться от своего участия в деле управления страной, и договариваться с Думой главам ведомств становилось все сложнее. Министры были вынуждены отвечать, в том числе и за то, чего они не делали. Депутаты требовали отчета за решения Ставки, которая свои постановления с правительством чаще всего не согласовывала^{1912}.

При этом нижняя палата, как и прежде, оставалась центром притяжения различных общественных сил. Промышленники, недовольные позицией военного ведомства, все чаще апеллировали к Государственной думе и ее председателю М.В. Родзянко. В частности, шли жалобы на чиновников артиллерийского управления, которые, по словам промышленников, отказывались заключать контракты, хотя предприниматели были готовы на всевозможные уступки государству. Защищая интересы просителей, Родзянко непосредственно обратился к верховному главнокомандующему и нашел у него поддержку. Понимая всю бесперспективность совместной работы с Артиллерийским управлением, М.В. Родзянко предложил создать Особое совещание, куда помимо представителей высших бюрократических учреждений были бы приглашены депутаты и промышленники. Вел. кн. Николай Николаевич представил эту идею императору, который с ней согласился^{1913}.

Таким образом, Дума все чаще обращалась к неформальным рычагам влияния на верховную власть, формальных же механизмов давления на нее становилось все меньше по той причине, что нижняя палата собиралась все реже. Депутатам приходилось регулярно просить верховную власть о созыве законодательного собрания. Эта задача стояла перед руководством нижней палаты и летом 1915 г., когда положение Думы становилось качественно иным. 10 июня 1915 г. в кабинете председателя прошло заседание Совета старейшин, которое в большинстве своем (за исключением крайне правых) высказалось за скорейший созыв нижней палаты. Родзянко был уполномочен провести переговоры об этом с Горемыкиным. Председатель Думы 12 июня сообщил Совету старейшин, что премьер не возражает против возобновления работы нижней палаты. 14 июня соответствующее решение было принято императором^{1914}. Как раз в это время были сделаны первые шаги по формированию Прогрессивного блока, возникновение которого стало важной вехой в истории Государственной думы: впервые в нижней палате появилось большинство, с которым приходилось договариваться правительству. Причем Прогрессивный блок обрел немалый вес и в Государственном совете, который в 1905–1906 гг. был сохранен как «противовес» радикально настроенной нижней палате^{1915}.

По сути, речь шла о создании принципиально нового учреждения – верхней палаты представительной власти. При этом «палата лордов по-русски» должна была иметь свою специфику. В 1905 г. в правительственных кругах пришли к убеждению, что членами Государственного совета, прежде всего, должны оставаться представители бюрократии, так как именно они обладали необходимым управленческим опытом и государственной зрелостью. Дворянство же в России как таковое не самостоятельно как в материальном смысле, и не развито – в интеллектуальном^{1916}.

Эта оценка вполне оправдалась. Согласно воспоминаниям В.М. Андреевского, члены Государственного совета разделились на две практически равные части. Половина совершенно уклонилась от какой-либо комиссионной деятельности, зато другая половина работала очень интенсивно^{1917}. По преимуществу речь шла о членах по назначению. Их более высокий уровень по сравнению с избранными коллегами отмечали и Д.Н. Шипов, и Н.А. Хомяков, и M. M. Ковалевский. Так, последний писал: «К немалому моему прискорбию, должен сказать, что бюрократические элементы в нашем Совете по уму, талантливости, знанию и практическому опыту выигрывают по сравнению с общественными деятелями»^{1918}.

Благодаря своему чиновному характеру, Государственный совет был весьма авторитетным экспертным сообществом в области законодательства. По мнению M. M. Ковалевского, верхняя палата как законодательная машина в техническом отношении ничем не уступала аналогичным учреждениям Западной Европы и Северной Америки^{1919}. Состав Государственного совета предопределял и «социальную психологию» этого органа власти. Члены верхней палаты невольно рассматривали законопроекты с правительственной точки зрения. При обсуждении же вопросов, касавшихся Морского министерства, тон задавали его бывшие руководители и сотрудники (прежде всего, А.А. Бирилев и Ф.В. Дубасов), хорошо осведомленные о положении дел в ведомстве^{1920}. По вопросам обороноспособности страны в Государственном совете преимущественно выступали кадровые военные.

В годы мировой войны положение верхней палаты существенно изменилось. Это было связано с новым раскладом сил в Государственном совете, который вполне стал очевиден к лету 1915 г. Большинство, на которое всегда могла рассчитывать верховная власть, уже не было столь предсказуемым. Летом 1915 г. шло брожение даже в правой группе верхней палаты. Некоторые (в том числе В.М. Урусов, А.Н. Наумов, С.И. Зубчанинов) подумывали о том, чтобы выйти из ее состава. Многие члены верхней палаты присоединились к Прогрессивному блоку. По оценке депутата Думы Н.В. Жилина, 26 членов Государственного совета вошли в блок, 6 – были готовы их поддержать, а 34 втайне склонялись к этому решению^{1921}.

Осенью 1915 г. состоялись выборы в Государственной совет. Должна была смениться треть избираемых членов. Результаты кампании в корне изменили расклад сил. Если до выборов определенное преимущество было у противников Прогрессивного блока (99 против 89 голосов), то теперь большинство получили как раз его представители (100 против 90). При этом Государственный совет пополнился такими яркими фигурами, как А.И. Гучков, кн. Е.Н. Трубецкой, П.П. Рябушинский. 26 ноября последовало назначение в Государственный совет пяти новых членов консервативного направления: бывших губернаторов Н.П. Муратова и А.А. Римского-Корсакова, а также Н.П. Гарина, кн. Н.Д. Голицына, И.С. Крашенинникова. В свою очередь, некоторые назначенные члены верхней палаты, которых вполне обоснованно подозревали в членстве в Прогрессивном блоке, всячески открещивались от него. Так, согласно сообщениям «Биржевых ведомостей», кн. А.Д. Оболенский утверждал: «Нам нет надобности выходить из состава Прогрессивного блока, ибо мы в его состав никогда не входили»^{1922}. И все же Государственный совет нельзя было считать столь же «благонадежным», как раньше.

Немало зависело от председателя «высокого собрания». У многих верхняя палата как раз ассоциировалась с ее «спикером» – М.Г. Акимовым, который скончался вскоре после начала войны – 9 августа 1914 г. Председателем Государственного совета 15 июля 1915 г. стал А.Н. Куломзин. По мнению А.А. Поливанова, это назначение стало своего рода компромиссом. Верховная власть боялась «раздразнить» правых, выдвинув «конституционалиста» И.Я. Голубева. Куломзин же, умело маневрировавший между противоположными флангами, должен был стать для всех членов высокого собрания более или менее приемлемой кандидатурой^{1923}. Расчет не вполне оправдался. Правым новый председатель казался чересчур радикальным и настоящим оппозиционером.

Верховная власть все делала для того, чтобы Государственный совет вернулся к предписанной ему роли охранителя закона и порядка. В начале ноября 1916 г. товарища председателя Государственного совета И.Я. Голубева вызвали в Царское Село, где императрица отчитала его за характер прений в верхней палате. К декабрю 1916 г. был намечен новый председатель верхней палаты – бывший министр юстиции, человек крайне правых убеждений И.Г. Щегловитов. Как раз тогда в беседе с А.Д. Протопоповым он вполне обоснованно жаловался на «полевение» верхней палаты. По оценке Щегловитова, чтобы в Государственном совете вновь установилась гегемония правых, необходимо было назначить к присутствию 15 благонадежных лиц^{1924}. В январе 1917 г. император, вняв совету нового председателя, сменил 17 назначенных к присутствию членов Государственного совета, что смутило даже членов правой группы. В итоге расклад сил в верхней палате действительно существенно изменился. По сведениям Ю.А. Икскуля фон Гильдебандта, «в Государственном совете образовалось крепкое “зубровое большинство”, с храброй бестактностью идущее на конфликт с Государственной думой»^{1925}.

* * *

Представительные учреждения в России в 1906–1917 гг. обладали довольно ограниченным инструментарием давления на исполнительную власть. Однако его было достаточно для того, чтобы заставить правительство считаться с собой. Благодаря этому Дума и Государственный совет стали центром притяжения различных общественных сил, которые получили возможность оказывать влияние на принятие законов. Очевидно, эффективное взаимодействие правительства и депутатского корпуса должно было стать результатом диалога бюрократии и сравнительно широких кругов цензовой общественности. В этом случае представительные учреждения были бы важным стабилизирующим фактором во внутренней политике Российской империи. Имела же место обратная ситуация, когда Дума и Государственный совет, консолидируя общественные круги, оказывали давление на правительство, но не встречая с его стороны обратной реакции, соответствующей вызову, стали фактором дестабилизации.

Война застала политическую систему Российской империи в процессе «сборки», во многом стихийной и неупорядоченной. Нарождавшаяся модель выработки решений государственной важности пока не знала ясного распределения ролей. Многие ее элементы противоречили друг другу.

Война потребовала ее скоротечной перестройки, что окончательно запутало положение. Его ухудшало любое решение. Император, передавая верховное командование вел. кн. Николаю Николаевичу, вполне оправданно чувствовал умаление собственной самодержавной власти. Вместе с тем через год, взяв на себя эти обязанности, он фактически устранился от оперативного управления страной, невольно передавая его в руки «посредников». Поэтому Совет министров в эти годы перестал даже казаться объединенным правительством. Министры, как и губернаторы, не знали четких границ сферы своей компетенции, в которую регулярно вторгалось военное командование.