Текст книги "Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис"

Автор книги: авторов Коллектив

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 82 страниц)

Глава 5.
КРИЗИС СИСТЕМЫ ОСОБЫХ СОВЕЩАНИЙ
(А.П. Корелин)

1. Особое совещание по обороне и межведомственное соперничество

Ведомственную разобщенность и несогласованность военно-регулирующих структур, проявившиеся уже в ходе реализации первых мер по военно-экономической мобилизации страны, властям преодолеть так и не удалось. Созданная система Особых совещаний уже вскоре после ее законодательного оформления оказалась перед рядом тяжелых испытаний, требовавших совместных усилий ведомств по их преодолению. Осенью 1915 г. разразился транспортный кризис, грозивший не только срывом снабжения армии, но и параличом всей экономической жизни страны. Особое совещание по обороне, на которое формально возлагались межведомственные координирующие функции, провело ряд заседаний, на которых были заслушаны доклады представителя министерства путей сообщения о состоянии транспортной инфраструктуры. Картина вырисовывалась столь удручающая, что по инициативе Поливанова 10 октября состоялось заседание председателей всех Особых совещаний, на котором было решено создать комиссию для выработки мер по упорядочению работы железных дорог^{408}. Он же и открыл ее заседание, прошедшее в ноябре 1915 г. Комиссия, в составе которой преобладали представители Госсовета, Думы и общественных организаций, пришла к заключению, что в основе расстройства перевозок лежит «отсутствие единства в заведывании железными дорогами фронта и тыла», и потому было предложено сосредоточить руководство всей железнодорожной сетью в руках министра путей сообщения. Предпринятая мера носила половинчатый характер: при МПС был создан временный распорядительный комитет по железнодорожным перевозкам с участием представителя Ставки. Поливанов счел, что в связи с этим дальнейшее обсуждение проблемы на совместном собрании председателей Особых совещаний пока «несвоевременно». На этом комиссия и закончила свою работу. Ее деятельность, в значительной мере определявшаяся настроениями представителей законодательных палат и общественности, встревожила правительство, и председатель Совета министров И.Л. Горемыкин вообще признал излишним выносить ее суждения на собрания председателей Совещаний.

Между тем ситуация настолько усугубилась, что после очередного выступления представителя МПС на заседании Особого совещания по обороне, состоявшегося 11 ноября, рассматривался вопрос о кризисном положении в Петроградском районе. В связи с затруднениями в обеспечении петроградских заводов углем впервые прозвучали предложения о прекращении выдачи им новых оборонных заказов, сокращении деятельности и даже закрытии некоторых предприятий, нормировании потребления и разгрузке города от излишнего населения. В основе создавшейся ситуации, по мнению совещания, лежала «некоординированность деятельности фронта и тыла», забитость Петроградского и Московского железнодорожных узлов. Родзянко и Крупенский предложили ввиду серьезности положения доложить об этом императору и просить его принять председательство в заседании Особого совещания по этому вопросу – вера во всемогущество верховной власти еще не покидала убежденных монархистов. Совещание одобрило предложение, однако реакции «сверху» не последовало^{409}. Едва ли не единственным результатом длительных переговоров стало назначение на пост начальника транспортного управления при Ставке представителя МПС, что формально объединило и централизовало руководство железнодорожным транспортом. Но сколько-нибудь существенных сдвигов в работе железных дорог достигнуть так и не удалось. Совещание неоднократно возвращалось к проблеме перевозок, настаивая на интенсификации движения поездов за счет более плотного графика, на ускорении разгрузки вагонов, на использовании водных путей сообщения и т. п. На заседании 19 декабря 1915 г. Родзянко в очередной раз заявил, что главная причина кризиса – «отсутствие единой и сильной власти». На этот раз решено было обратиться к Совету министров с просьбой о принятии комплекса мер по преодолению нараставшего транспортного коллапса. В конце концов, товарищ министра путей сообщения П.Н. Думитрашко на заседании 3 февраля 1916 г. вынужден был признать, что главная причина кризиса перевозок кроется не столько в «нераспорядительности» его ведомства, сколько «в неразвитости нашей железнодорожной сети, недостаточной для обслуживания потребностей страны и армии». Тем не менее Родзянко с горячностью заявил, что «если Особое совещание по перевозкам не справляется, то лучше дело передать Особому совещанию по обороне», о чем следует довести до сведения того же Совета министров^{410}.[72]72
  Несколько позднее, 23 апреля 1916 г., представитель МПС так охарактеризовал состояние железнодорожного дела: двойная колея имеется лишь на ¹/₄ протяженности дорог, вагонный парк в 4–5 раз менее, чем на заграничных дорогах, паровозы большей частью устарелого, слабого типа, узловые станции не развиты и на форсированную работу не рассчитаны. По поводу этой информации Родзянко заявил, что «положение перевозок трагическое», и предложил довести об этом до сведения монарха.


[Закрыть] Этот демарш, естественно, не решая проблему, не мог способствовать и налаживанию отношений между ведомствами. Отчаявшись в попытках добиться нормального снабжения оборонных предприятий, военное ведомство сконцентрировало свои усилия на решении частных проблем: разблокирование пробок при разгрузке судов с заграничными грузами в портах Архангельска и Владивостока, позднее – на строительстве Мурманской железной дороги. Архангельский район со всей транспортной и складской инфраструктурой был подчинен особому главноначальствующему, назначавшемуся военным министром. Все это, не компенсируя слабость материальной базы транспортной инфраструктуры, вело скорее к ведомственному соперничеству, а не к координации усилий.

Другой важной проблемой, вызвавшей межведомственные разногласия, стало снабжение работающих на оборону предприятий металлами. Напряженность в этой сфере тяжелее всего сказывалась на частной промышленности. В декабре 1915 г. по инициативе руководства ЦВПК при Особом совещании по обороне был учрежден Металлургический комитет под председательством специального уполномоченного (им был назначен генерал А.З. Мышлаевский)^{411}. В него вошли представители от ведомств – военного, морского, торговли и промышленности, финансов, путей сообщения, от общественных организаций (ЦВПК, Земского и Городского союзов), а также – от Советов съездов представителей промышленности и торговли, горнопромышленников Урала и Юга России. Решения Комитета должны были проводиться через районные заводские совещания. Уже к весне 1916 г. Комитет, созданный в основном как орган по распределению металлов между предприятиями, наряду с организационной неразберихой, царившей в заводских совещаниях, столкнулся с проблемами сокращения производства металлургическими заводами из-за недостатка сырья, топлива, рабочей силы. Решая эти задачи, Особое совещание широко использовало учетный и регистрационный аппарат мощных синдикатов «Продамета» и «Кровля», попыталось установить порядок ценообразования на продукцию заводов и, наконец, расширило полномочия председателя Комитета и создало собственную сеть местных комитетских организаций.

Согласно новому «Положению», утвержденному Особым совещанием 15 июня 1916 г., председатель Комитета, который стал теперь называться главным уполномоченным по снабжению металлами, получал все властные полномочия, члены же имели теперь лишь совещательный голос. Эта реорганизация помимо выявившихся недостатков в работе Комитета в значительной мере была продиктована и позициями конкурирующих ведомств, особенно МПС и МТиП, которые стремились перехватить у военного ведомства функции по распределению заказов на металлы. Трепов, назначенный министром путей сообщения, был вообще за ликвидацию Комитета. Министр торговли и промышленности Шаховской, возглавлявший Особое совещание по топливу, предлагал создать такой орган при своем ведомстве, ссылаясь на то, что оно исторически имеет тесные связи с металлургической отраслью. В ходе обсуждения этого вопроса в специальной комиссии представители министерства заявили, что признание первенствующими потребностей обороны не должно означать, что военному ведомству надо передавать «все, связанные с обороной, отрасли государственного хозяйства», что Совещание по топливу имеет ту же конечную цель, что и Совещание по обороне. Однако в конечном счете комиссия пришла к выводу, что военное министерство, «сохраняя за собой формальные права по управлению заводами, изготовляющими снаряжение армии, было бы лишено фактической силы обеспечить поставку этим заводам необходимого металла и, следовательно, утратило бы действительное руководство мерами обороны и что результатом было бы установление двоевластия в этой важной отрасли»^{412}. Реорганизованный Комитет рассчитывал взять на себя функцию распределения заказов между ведомствами. Однако Совет министров, заслушав доклад его главы о предстоящей деятельности, заметно ограничил его компетенцию: во-первых, председатель Совета министров оставил за собой окончательное утверждение ведомственной разверстки и, во-вторых, министры высказалось против использования Комитетом аппарата предпринимательских объединений, особенно синдикатов, предоставив право распределения заказов по заводам самим ведомствам. Реализация этой схемы вскоре обнаружила все ее изъяны. Ведомства запутались в распределении заказов. Прошло еще немало времени, чтобы их представители пришли к пониманию необходимости использовать учетно-распределительный аппарат Комитета и синдикатов.

Примерно такая же судьба постигла и организацию закупки цветных металлов за границей, которая также перешла в ведение Особого совещания по обороне^{413}. Созданный в августе 1915 г., также по инициативе ЦВПК, Комитет по снабжению заводов металлами заграничного производства должен был заниматься закупкой и распределением цветных металлов. Новое учреждение фактически повторило судьбу Металлургического комитета. Несмотря на противодействие министерств торговли и промышленности и путей сообщения, пытавшихся вывести снабжение заводов металлами из компетенции Особого совещания по обороне и даже получивших поддержку их притязаний Советом министров, вопросы закупки цветных металлов за границей все же постепенно перешли в ведение военного ведомства. 13 января 1916 г. Особое совещание по обороне одобрило разработанный подготовительной комиссией по артиллерийским вопросам проект – «Об уполномоченном и Комитете по снабжению заводов металлами заграничного производства», а 30 марта оба Комитета были объединены. В обоих случаях военное ведомство взяло верх. Но много времени и усилий, столь необходимых для организации снабжения предприятий металлами, было бесцельно потрачено на межведомственные дрязги.

Как уже отмечалось, на заседаниях Особого совещания по обороне по мере нарастания экономических и социальных проблем все чаще стали обсуждаться вопросы снабжения предприятий сырьем, топливом, рабочей силой, продовольственные затруднения и другие проблемы в их общероссийском масштабе, формально прямо не входившие в компетенцию военно-регулирующего органа. Ведущие министерства все чаще выступали против верховенства Особого совещания по обороне и военного ведомства вообще. На заседании 23 декабря 1915 г., обсуждавшем проблему снабжения предприятий углем, председатель Особого совещания по топливу даже заявил, что расширение имеющихся в Петрограде производств, в том числе и оборонных, может иметь место только с его согласия, на что Особое совещание по обороне в довольно жесткой форме ответило, что эти вопросы по закону находятся в компетенции исключительно его председателя^{414}.

В решение обострившегося рабочего вопроса также оказались втянуты ряд ведомств. МТиП, стремясь сохранить за собой позиции в разрешении трудового законодательства, настаивало на приоритете в разрешении трудовых конфликтов фабричной инспекции и горного надзора. На практике, как уже отмечалось, борьба с забастовочным движением и несанкционированными переходами рабочих велась на уровне местных полицейско-административных органов и районных заводских совещаний, при тесном контакте с местными обществами заводчиков и фабрикантов. Особенно «усердствовали» в подавлении стачек уполномоченные Петроградского и Московского районных совещаний (генерал Фролов, вскоре оказавшийся в Особом совещании по обороне, и С.И. Чердынцев). Но их активность не всегда была эффективна. Совет министров 13 мая 1916 г. вынужден был признать несогласованность в действиях местных властей. Специальное межведомственное совещание, проведенное по инициативе МВД 10 и 13 июля, отвергло как чрезмерные претензии Министерства торговли и промышленности, так и практику районных заводских совещаний военного ведомства. Было признано, что все мероприятия по борьбе со стачками должны объединяться на местах губернаторами при участии чинов фабричной инспекции и горного надзора и что представители Особого совещания по обороне не должны вмешиваться в их компетенцию. Совет министров 22 июня одобрил это решение. Председатели районных заводских совещаний еще некоторое время активно проводили собственную линию и даже пытались настоять на пересмотре этого решения. Военный министр вынужден был оповестить своих подчиненных, что «положение Совета министров от 22 июня с. г. пересмотру подвергнуто не будет»^{415}.

Особенно активно с целью перераспределения властных полномочий среди регулирующих органов действовало МВД. А.Н. Хвостов вступил в конфронтацию с Особыми совещаниями по продовольствию и топливу, добиваясь передачи его ведомству всех вопросов по борьбе с дороговизной, а затем и вообще снабжения населения продовольствием. В записке, направленной в Совет министров 23 октября 1915 г., он утверждал, что обеспечение населения продовольствием всегда являлось «заботой» губернаторов, а на министра внутренних дел возлагались «надзор и общее руководство местными властями по этому предмету». В итоге он добился высочайшего повеления о возложении на губернаторов объединения на местах всех мероприятий по борьбе со спекулятивным ростом цен на продовольствие. Позднее при министерстве был создан Комитет по борьбе с дороговизной, что опять-таки затрагивало сферу деятельности Особого совещания по продовольствию. Что же касается Совещания по топливу, то понадобилось особое распоряжение императора от 18 апреля 1916 г., чтобы прекратить вмешательство других ведомств в его компетенцию.

Особо жесткое противостояние сложилось у МВД с Особым совещанием по обороне. Уловив негативное отношение монарха к военно-промышленным комитетам, оно даже разработало проект их реорганизации. Вопрос обсуждался 4 и 11 июля в Совете министров, где прозвучали предложения о полном их упразднении (Трепов) или о постепенном ограничении их в заказах (Шаховской) и введении в руководство комитетов представителей ведомств в количестве не менее ²/₃ общего состава. Д.С. Шуваеву, сменившему в марте 1916 г. Поливанова на посту военного министра, с трудом удалось отстоять поставщиков ведомства. В обоснование своей позиции он заявил, что «само создание теперешних военно-промышленных комитетов было обусловлено несостоятельностью правительства в деле удовлетворения всех военных потребностей». Более того, по его мнению, «представляется несомненным, что своими силами оно не в состоянии будет справляться с этим делом и впредь»^{416}. Проект не прошел. Правда, правительство под предлогом срыва сроков поставок стало постепенно сокращать заказы ЦВПК, Земскому и Городскому союзам. Однако полностью отказаться от их содействия в снабжении армии и организации тыла было уже практически невозможно.

По мере нарастания межведомственных конфликтов Совет министров и сам монарх с нарастающим раздражением относились к претензиям Особого совещания по обороне на особое положение в системе военно-регулирующих органов. Это ощущалось и в самом Совещании. Весьма болезненно его члены восприняли решение Николая II направить в сентябре 1915 г. для обследования петроградских предприятий лично им сформированную комиссию, восприняв это как знак недоверия. Затем в январе-феврале 1916 г. разгорелся скандал по поводу исключения из Русско-Английского правительственного комитета представителей общественных организаций. Просьбу Поливанова пересмотреть это решение Совет министров отверг, указав, что Комитет является правительственным учреждением и потому заграничные заказы должны распределяться исключительно через ведомства, а возможные безответственные выступления в нем «общественников» могут нанести ущерб его авторитету. В ответ часть членов Совещания заявили, что, согласно «Положению», оно не подчиняется Совету министров, который не может давать ему предписаний. Все участники заседания, за исключением представителей ведомств, поддержали эту позицию. Поливанов отстаивал ее и на заседании Совета министров, что в конечном итоге стоило ему министерского поста^{417}.

Новый военный министр Д.С. Шуваев (15.03.1916–3.01.1917) продолжил линию на отстаивание полномочий своего ведомства и Особого совещания по обороне. На заседании 1 июня 1916 г. в ходе очередного обсуждения вопроса о работе Англо-Русского комитета было высказано мнение, что последний превысил свои полномочия, присвоив часть важных функций Особого совещания и неоправданно передав утверждение всех заграничных заказов Отделу промышленности Министерства торговли и промышленности. Родзянко и здесь не удержался, заявив, что «это обусловлено успехами Особого совещания в налаживании снабжения армии», к чему стремятся примазаться непричастные к обороне учреждения, и что многовластие стало причиной сбоев и в работе Комитета. Шуваев заверил, что он сохранит всю полноту власти Совещания^{418}. Правда, он как бы поддержал и линию на ограничение деятельности общественных организаций. По его мнению, последние могли распределять заказы в основном среди мелких предприятий, крупные же фирмы должны получать заказы непосредственно через управления военного министерства. В целом ему формально пока удалось отстоять в полемике со смежными ведомствами полномочия Особого совещания по обороне. Более того, он ходатайствовал о передаче ему вопросов обеспечения продовольствием рабочих оборонных предприятий и даже получил согласие императора. Но в то же время он отказался от предложения обсудить этот вопрос на соединенном заседании всех Особых совещаний, опасаясь, видимо, претензий глав соперничающих ведомств и стремясь сохранить за «своим» учреждением круг полномочий, отведенных «положением»^{419}.

Обострение межведомственных конфликтов и падение престижа и координирующих возможностей Особого совещания по обороне заставило правящие круги задуматься о создании более авторитетного и наделенного большими правами регулирующего органа. По предложению министра земледелия А.Н. Наумова, в чьем ведении было Особое совещание по продовольствию, в декабре 1915 г. был учрежден «совет пяти» ведущих министров (военного, внутренних дел, торговли и промышленности, земледелия и путей сообщения), которые в той или иной мере отвечали за снабжение армии и населения. На первых заседаниях этой «пятерки» председательствовал Трепов, еще недавно входивший в состав Особого совещания по обороне, а теперь ставший одним из самых непримиримых оппонентов Поливанова. Основное внимание нового координирующего органа было сосредоточено на текущих делах: поставки в столицы и некоторые промышленные центры продовольствия, топлива, поднятие производительности угольных шахт Донбасса, ускорение оборота вагонов. Однако каких-либо заметных достижений в его деятельности не оказалось. Наумов отмечал, что в деле снабжения населения топливом и продовольствием, особенно на местном уровне, по-прежнему наблюдалась полная разрозненность и обособленность^{420}. Было предложено учредить в каждой губернии под председательством губернаторов губернские советы уполномоченных председателей Особых совещаний. Предусматривалось создание межведомственных органов «для объединения деятельности местных организаций, ведающих делом военной обороны, государственного порядка и обеспечения населения продовольствием и топливом, а равно перевозку», что опять-таки в какой-то мере сужало полномочия Особого совещания по обороне. Более того, на заседаниях «пятерки» в феврале-марте 1916 г. министру торговли и промышленности все же было поручено разработать план организации частичной эвакуации предприятий из Петрограда. Была создана межведомственная комиссия по этому вопросу под председательством представителя МВД. Шуваеву с трудом удалось отстоять полномочия «своего» Совещания в отношении оборонных заводов. Таким образом, Особое совещание по обороне постепенно теряло отведенные ему «Положением» координирующие функции. Новый министерский орган оказался недееспособен, лишь усугубив конфликты в системе Особых совещаний, так как противоречия между ведомствами выходили на более высокий, правительственный, уровень. В результате новый председатель Совета министров Б.В. Штюрмер уже 21 марта 1916 г. упразднил совещание пяти министров.