Текст книги "Мир империй. Территория государства и мировой порядок"

Автор книги: Сергей Бабурин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 21 (всего у книги 57 страниц)

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, т. е. не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства – члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций^[448]. Отсюда же и проблемы совместной компетенции при осуществлении федеративным государством в отношении территории своих внутренних функций.

Выделяя в качестве функций федерации как децентрализацию государственной власти посредством ее разграничения между центром и территориями, так и интеграцию территорий, формирование субъектом федерации общефедеральной воли, С. Н. Чернов оправданно отмечает, что именно субъектам федерации предоставлено право непосредственно формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных федеральных органов, в которых представлены все субъекты^[449].

Федерализм как идеал русского государства на все времена, авторство которого приписывали еще Н. И. Костомарову, воспринимался обычно как временная и переходная форма, ибо идеальное представление людей XII и XIII вв. о единстве национального государства далеко не удовлетворялось суррогатами единства^[450].

В условиях России, несмотря на юридическую спорность подхода, несущего на себе сильный отпечаток отвергнутого в свое время плана «автономизации» («Суверенная республика в составе другого суверенного государства, которое к тому же является еще и членом некоего сложносоставного межгосударственного объединения»), чисто политические цели ведут к необходимости использования и регулирования подобного рода отношений. Хотя применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе «государства в государстве быть не может», не должно быть прямолинейным.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов – с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

После 1993 г. все чаще стали раздаваться голоса об образовании федерации «нового типа», новизна которой состоит в наполнении конструкции «суверенитета в суверенитете» более широким содержанием. По словам академика О. Т. Богомолова, это «федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе». Приведенная конструкция содержит деструктивные элементы, ибо так называемая федерация «нового типа» имеет больше общего с конфедерацией, нежели с федерацией в общепринятом смысле. Как тут не вспомнить слова И. В. Сталина, который говорил: «Увлечение федерализмом не оправдывается историей»^[451].

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации «находятся» в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию. Эта идея находит свое закрепление и в элементах структуры конституционно-правового статуса субъекта федерации^[452].

Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное – с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

Критическое отношение к практике российского федерализма порой пытаются объявить национально-государственным нигилизмом, перерастающим в нигилизм национальный^[453], не желая замечать, что с 1990-х гг. в правовое пространство России вернулся бумеранг борьбы за верховенство законов, губивший СССР. Если, например, Республика Бурятия по Конституции 1994 г. есть «суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации» (ст. 1 Конституции), строящее свои отношения с Российской Федерацией на конституционно-договорных началах (ч. 2 ст. 60), то в соответствии со ст. 59 Конституции Республики Татарстан, принятой 6 ноября 1992 г., «законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан». Приводимая формулировка не соответствовала ни действовавшей на тот момент Конституции России, ни Федеративному договору.

Когда в «войне законов», бушевавшей между СССР и РСФСР, в 1990 г. открылся своеобразный «второй фронт»^[454], вопрос о соотношении нормативных актов государства в целом и его регионов был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего республик.

Формально области и края, став субъектами федерации, перестали быть просто административно-территориальными единицами, но, кроме констатации в Основном законе государства и некоторых символических проявлений, реального превращения областей и краев в структуры федеративного государства пока не произошло^[455]. И аргументация, например, Э. В. Тадевосяна в обоснование необходимости сохранения форм национально-территориальной автономии при умалении роли национально-культурной автономии^[456] не выдерживает никакой критики.

Верховенство своего республиканского законодательства было закреплено в ч. 3 ст. 1 Конституции Республики Дагестан, ч. 2 ст. 7 Конституции Республики Ингушетия, ч. 1 ст. 7 Конституции Республики Саха (Якутия), ч. 1 ст. 11 Конституции Республики Тыва, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики, в аналогичных статьях конституций ряда других республик.

Россия – не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному – регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Ее стратегия достаточно ясна: главное – делать так, чтобы не навредить укреплению целостности и единства страны и в то же время полнее учитывать своеобразие каждого субъекта федерации, всемерно способствовать раскрытию его возможностей, потенциала на благо не только жителей данного региона, но и всех граждан России. С этой диалектикой самой жизни накрепко связаны и перспективы российского федерализма.

Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений.

Необходимо отметить, что этот вопрос рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва достаточно интенсивно. Здесь уместно назвать парламентские слушания и различные совещания специалистов, проводившиеся в связи с предстоящим Договором между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и после его заключения (в начале 1994 г.), с возникшим вопросом о возможности создания так называемой Уральской республики (середина 1994 г.), с появлением в Государственной Думе трех альтернативных законопроектов по проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (июнь 1995 г.) и др.

Однако прийти к согласию, поставить договорный процесс на законодательную основу так и не удалось из-за резко неоднозначного отношения к нему и существующих альтернативных подходов. Вместе с тем ход обсуждения показывал, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, этот политико-правовой процесс стал в тот момент всеобщим.

Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом выступает Конституционный Суд Российской Федерации. Тем не менее государственно-правовая практика России знает немного случаев, когда антиправовые акты и действия органов власти субъектов Федерации получили должную юридическую оценку. Одним из примеров подобного реагирования можно назвать рассмотрение Конституционным Судом РСФСР вопроса о конституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., других законодательных актов Татарстана, в том числе и постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан». Кстати, Декларация о государственном суверенитете Татарстана предпочла даже не упоминать тот факт, что республика входит в Российскую Федерацию.

13 марта 1992 г. Конституционный Суд РСФСР принял постановление, в котором признал положения ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР. Судебное рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса республики и подписания Федеративного договора. Продолжения решения проблемы не последовало. Высшие органы государственной власти Российской Федерации предпочли занять пассивно-выжидательную позицию в надежде, что проблемы региональной суверенизации отомрут сами собой.

А ведь согласно договору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч. II ст. IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастала в фактический конфедерализм^[457].

Одной из характерных особенностей того периода явилось то, что в борьбу за суверенитет включились края и области: принимаются «конституции» в Туле и Вятке, на Урале возникает идея объединения нескольких областей, а после ее краха Свердловская область принимает решение о своем преобразовании в Уральскую республику. В наиболее яркой и саркастичной форме указанные процессы проявились в провозглашении суверенитета Вологодской области.

С усилением федеральной власти роль и значение Федеративного договора вполне закономерно падали. Новое соотношение сил было закреплено в Конституции 1993 г., ставшей этапом, который характеризуется унификацией структуры Российской Федерации, приведением республиканских конституций в соответствие с Основным законом страны, процессом «десуверенизации» республик в составе России, укреплением позиций центральной федеральной власти, возвращением в единое конституционное пространство республик, преуспевших ранее в своем центробежном стремлении.

Из двух формальных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, – российское общество выбрало в XX в. второй. И притом не сразу. Лидеры большевиков далеко не сразу приняли идеологию федерации и децентрализации^[458]. В структуре Российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России и наиболее полно реализуется российская цивилизационная модель.

Главные из этих принципов:

1) сбережение политико-правовой самобытности России;

2) государственная целостность и единство нации;

3) единство системы государственной власти;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

5) равноправие и самоопределение народов (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности опасности полной дезинтеграции подвергнет Россию не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает тот же Э. В. Тадевосян^[459], а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой «равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям – административной компетенции»^[460]. Сам термин «унитаризм» не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двусторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, то, следовательно, здесь презюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России).

В качестве примера и некоторого образца подобных двусторонних договоров приводятся подписанный в феврале 1994 г. договор «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан» и аналогичный договор с Башкортостаном, подписанный в августе того же года. Вместе с указанным договором с Татарстаном было подготовлено пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России.

Согласно договору Республика Татарстан – государство, объединенное с Российской Федерацией на основе двух конституций и договора «О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и РТ». Отметим, что согласно Конституции этой республики Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (ст. 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую, если можно так выразиться, для внутриреспубликанского применения. То же самое касается и характеристики Республики Татарстан как «государственности татарской нации и одновременно государственности всего многонационального народа Татарстана», так нравящейся Э. В. Тадевосяну^[461]: две ее части, предполагающие, с одной стороны, исключительность, а с другой – равенство, несовместимы.

Предусмотренное договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в договоре, убрано понятие международно-правовой субъектности Татарстана, а определение «объединенное» заменено на «ассоциированное».

В августе 1994 г. во многом аналогичный договор был подписан между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. В соответствии с этими договорами согласование конституционного законодательства России и ее субъектов (Башкортостана, Татарстана) отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание Конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а в ответ республики любезно признали Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об отмене антиконституционных, противоречащих Основному Закону России положений республиканских конституций.

Подобная модель взаимоотношений используется при урегулировании проблем, возникающих между федеральными органами власти и другими республиками. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, являлась проводимая политика по унификации статуса субъектов Федерации. Республики противодействовали этому процессу, переводя свои отношения с центром на договорные принципы. Мало что на сегодняшний день осталось от прогноза И. В. Сталина, уверенно утверждавшего, что федерализму в России суждено «сыграть переходную роль – к будущему социалистическому унитаризму»^[462].

Справедливости ради следует отметить, что Конституция Австрии, например, также предусматривает заключение соглашений по вопросам своей компетенции между Федерацией и землями. Но если такие соглашения должны быть обязательны для органов федеральной законодательной власти, они могут заключаться только с согласия парламента и фактически приравниваются к федеральному закону. Соглашения земель между собой могут касаться только их собственной компетенции, они должны «незамедлительно сообщаться» федеральному правительству (ст. 15а Конституции). В вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями с обязательным получением согласия со стороны федерации и ее информированием уже перед началом переговоров о таком договоре (ст. 16). Аналогичную норму имеет Германия (ст. 32 Основного Закона).

Принципиально важные процессы внутренней десуверенизации пошли в России после ухода в отставку Президента Б. Н. Ельцина^[463]. Если Закон 1991 г. о гражданстве РСФСР устанавливал, что граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики, то Закон 2002 г. о гражданстве РФ, как и Конституция РФ 1993 г., не предусматривает гражданства субъектов РФ^[464]. Важным шагом в этом направлении стало изменение в 2004 г. порядка избрания глав субъектов Федерации, когда их кандидатуры и в краях, областях, и в республиках вносит в соответствующий орган народного представительства Президент России. Субъекты Федерации все реальнее уравниваются в правах.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» сформулировал требование, согласно которому субъекты Российской Федерации при учреждении своих органов государственной власти должны в основном исходить «из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти»^[465].

Особой проблемой в российском федерализме являются статус автономного округа, выступающего и как самостоятельный субъект Федерации (ст. 65. Конституции России), и, за одним только исключением – как часть другого равноправного ему субъекта Федерации (края или области). Создание Пермского и объединенного Красноярского краев – трудные, но необходимые шаги в направлении унификации структуры федеративного государства.

Не могут быть долговечны государственно-правовые «матрешки» типа: автономный округ входит в область, которая находится в Российской Федерации, которая объединена с Белоруссией в Союзное государство России и Белоруссии и одновременно объединена с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией в таможенном и гуманитарном союзе, которые объединены в СНГ, включающее 12 республик прежнего СССР.

Говоря об особенностях российского федерализма следует остановиться на юридически надуманной, но политически объяснимой проблеме режима и самой принадлежности российской Калининградской области.

В политических кругах то Польши, то Литвы, реже Германии, нет-нет, да и обсуждается территориальный суверенитет России над территорией Калининградской области – эксклава (полуанклава), не имеющего общей границы с остальной частью Федерации. Калининградская область представляет собой регион России в наибольшей степени интегрированный в экономику других республик бывшего Союза. В области и вокруг нее длительное время противоборствовали две тенденции.

Обсуждалась проблема заключения специального договора (по примеру Татарии и Башкирии), который бы передал значительные полномочия органам власти этого субъекта федерации, ставились под сомнение итоги послевоенного урегулирования. Раздавались и раздаются голоса об интернационализации обсуждения статуса области, проведении специальной международной конференции стран Европы и СНГ. С 1992 г. неоднократно, особенно со стороны литовских политиков, раздавались призывы рассмотреть вопрос о государственной принадлежности Калининградской области, придать ей статус нейтральной территории под управлением ООН или, «по крайней мере», добиться демилитаризации региона. Несмотря на то, что заявления подобного рода до последнего времени не принимали официального характера, возможность подобной постановки вопроса о статусе Калининградского региона сохраняется. 13 ноября 1994 г. Балтийская Ассамблея, собравшаяся в столице Литвы Вильнюсе, приняла специальную резолюцию «О демилитаризации Калининградской области и дальнейшем ее развитии», где призывает провести международное совещание по вопросу демилитаризации, которую расценивает «как необходимый элемент процесса безопасности Центральной Европы и Европы в целом», поддерживает «восстановление старых наименований местностей Калининградской области».

С другой стороны, не снята с периодического обсуждения идея преобразовать Калининградскую область в федеральную территорию с особым конституционным статусом. Как уже отмечалось, это предложение не вписывается в рамки действующей Конституции и вызывает обоснованные опасения о сохранении единства страны. Администрацией области и Калининградской областной Думой был подготовлен проект Федерального закона «Об обеспечении суверенитета Российской Федерации на территории Калининградской области». Проект предусмотрел наделение органов государственной власти области правами, обусловленными ее особым географическим и экономическим положением, предоставление Калининградской области возможности осуществлять на своей территории финансовые, страховые, валютные, кредитные, таможенные операции, связанные с особенностями ее положения. Российская Федерация в лице своих федеральных органов обязана обеспечить нормальное функционирование транспортных коммуникаций и средств связи, которые призваны минимизировать оторванность области.

Практика пошла по другому, менее политизированному пути. С принятием в 1996 г. закона об особой экономической зоне в Калининградской области произошел перевод общей проблемы обеспечения суверенитета на уровень практических мер бюджетного и финансово-кредитного регулирования, таможенной политики. Обновленный закон 2005 г. продолжил эту линию.

Что касается германского периода истории территории Калининградской области, то он по праву занял и будет крепить в настоящем и будущем свое место в общей российской истории. Историко-культурные памятники той эпохи, подобно мавританскому наследию на территории современной Испании, должны безоговорочно вливаться в единое культурное наследие России.

Реальной проблемой является режим проезда граждан России с основной территории федерации на территорию Калининградской области.

13.3. Порядок перераспределения территории в федеративном государстве

Изменение территории Федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории Федерации может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов Федерации и той земли, территория которой изменяется (ст. 2 Конституции Австрии). Границы государства, провинций и коммун могут быть изменены или уточнены только в силу закона (ст. 7 Конституции Бельгии), и такой закон принимается абсолютным большинством общего числа депутатов Парламента.

В Германии конституция четко и обстоятельно регламентирует механизм изменения территории или ее границ, предусматривая как утверждение на референдуме соответствующего федерального закона, так и проведение народного опроса в случае возникновения вопроса о принадлежности какой-либо части территории к определенной земле (ст. 29 Конституции).

Российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли – до законодательного закрепления моратория на изменение границ между субъектами федерации. Еще Б. М. Клименко, резюмируя в этой части опыт советских юристов, подчеркивал, что этническая территория является достоянием ее населения, а это налагает на государство определенные ограничения в распоряжении ею^[466].

Нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория. Однако с формальной точки зрения после принятия уставов краев (областей) какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. Если объединение Пермского и Красноярского краев прошло удачно, то аналогичная работа в бурятских автономных округах, в Тюменской области обнажила уйму проблем и противоречий.

Существуют и формально-правовые «нюансы». Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума (ч. 1 ст. 3 Устава Ставропольского края). Устав Ленинградской области предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 8 Устава Ленинградской области). Часть 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-правового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором «решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании».

Иначе было при становлении в РСФСР национально-государственного устройства. Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденная Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1931 г., регламентировала процедуру такой передачи, предусматривая, в частности, ее допустимость лишь в период с 15 ноября по 31 декабря во избежание «ломки бюджетных смет». Создавались специальные согласительные комиссии. Председатели краевых (областных) согласительных комиссий назначались Административной комиссией при Президиуме ВЦИК (была упразднена в 1938 г.)^[467].

Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинных субъектов федерации.

Аналогичные положения содержатся и в конституциях национальных образований. Например, в ст. 2 Конституции Республики Ингушетия говорится: «Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство».

Статья 65 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гласит: «Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия». Аналогичную норму содержат основные законы всех субъектов Российской Федерации.

На перераспределение территории между субъектами федерации в Российской Федерации влияют две особенности ее формирования: ее исторический характер и специфические конституционные механизмы.

Исторический характер формирования российской государственности означает включение в нее добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство.