Текст книги "Мир империй. Территория государства и мировой порядок"

Автор книги: Сергей Бабурин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 20 (всего у книги 57 страниц)

В Алжире административно-территориальное деление включает коммуны как первичный уровень территориальной организации и вилайи как публичный территориальный коллектив, наделенный правами юридического лица и финансовой автономией, и как административную область государства. Вилайя (провинция) создается законом. Ее наименование и административный центр устанавливаются декретом. Любое упразднение вилайи производится с соблюдением тех же условий (ст. 2 Конституции). Между 48 вилайями распределены все коммуны. Территория каждой вилайи подразделяется на дайры. Дайра является административным округом, территориальные границы которого устанавливаются, изменяются или упраздняются законом (ст. 166 Конституции в ред. Закона № 81–02 от 14 февраля 1981 г.).

Монголия (территория 1566 тыс. кв. км) в административном отношении делится на 21 аймак, аймаки – на сомоны, сомоны – на баги. Лишь столица государства делится на округа, а те, в свою очередь, на хороны.

Если Конституция Италии закрепляет территориальное устройство государства в специальном разд. V («Области, провинции и коммуны»), то, например, Конституция другого унитарного государства – Исламской Республики Иран – упоминает различные административно-территориальные уровни власти лишь тогда, когда говорит о работе поселковых, уездных, городских, областных или провинциальных советов (ст. 100), об образовании и компетенции Высшего совета провинций, состоящего из депутатов провинциальных советов (ст. 101–102), и об обязанности губернаторов провинций, городов, уездов и других местных правителей, назначаемых правительством, соблюдать решения советов, принятые в пределах их компетенции (ст. 103).

В Италии же на конституционном уровне детально прописано, что области создаются как автономные образования с собственными полномочиями и функциями согласно принципам, установленным в Конституции (ст. 115 Конституции). Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и вале д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами (ст. 116). Провинции и коммуны являются автономными единицами, а также и территориальными единицами государственного и областного деления. Территории провинций могут быть подразделены на округа с исключительно административными функциями для последующей децентрализации (ст. 129).

Как видим, внутреннее развитие любого государства во многом связано с выживанием в борьбе с другими государствами.

Взаимоотношения внутри унитарного государства по вопросу территориального деления могут быть различными в зависимости от наличия или отсутствия административных автономий в нем. Этнический фактор, влияя на формирование национальной системы территориальных единиц, привел к тому, что даже в унитарном Китае при 94 % собственно китайского населения (ханьжэнь) территория государства делится на 22 провинции, 5 автономных районов и 3 города центрального подчинения.

Имея в виду территориальный аспект, Свод законов Российской империи (ст. 48) установил, что законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускаются, и связь их с законами общими определяются в особенных законах, учреждениях и уставах^[431].

В отличие от Германии Российская империя до начала XX в. была государством унитарным с широкой автономией (вплоть до наличия конституционных законов) отдельных ее регионов и двумя сохранившимися вассальными владениями. В административном отношении она делилась на следующие части:

1) Европейская Россия: 50 губерний, 1 область (Войска Донского), в них 509 уездов и округов, кроме того, 10 управляемых самостоятельно городов (Санкт-Петербург, Кронштадт, Николаев, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале, Царское Село, Петергоф, Гатчина, Павловск) и 4 территории в Астраханской и Ставропольской губерниях;

2) Привислинский край (бывшее Царство Польское): 10 губерний, в них 84 уезда;

3) Великое княжество Финляндия: 8 губерний, 51 уезд;

4) Кавказский край: 6 губерний, 4 области, в них 71 уезд, округ и отдел.;

5) Сибирь, распадшаяся на:

   а) Западную Сибирь с двумя губерниями и 17 округами;

   б) Иркутское генерал-губернаторство, состоявшее из 2 губерний (Енисейской и Иркутской), 1 области (Якутской) с 17 округами;

   в) наместничество Дальнего Востока, ранее Приамурское генерал-губернаторство, состоявшее из 5 областей (Забайкальской, Амурской, Приморской, Сахалинской и Квантунской);

6) Среднеазиатские владения, подразделявшиеся на:

   а) Степное генерал-губернаторство с 2 областями (Акмолинской и Семипалатинской) и 10 уездами;

   б) Туркестанское генерал-губернаторство с 5 областями (Закаспийской, Самаркандской, Семиреченской, Сырдарьинской и Ферганской), 26 уездами и округами и двумя вассальными владениями (протекторатами) – Бухарой и Хивой;

   в) область Тургайскую с особым управлением;

   г) область Уральскую, распадавшуюся на казацкие земли по одну сторону р. Урал, с военным управлением, и киргизские земли по другую сторону Урала, с гражданским управлением^[432].

В территориальном устройстве унитарного государства вообще не следует абсолютизировать географический фактор. Так, острова Гваделупа, находящиеся в восточной части Карибского моря, являются владением Франции с 1635 г. и имеют статус заморского департамента Франции, как и Нидерландские Антильские острова, находящиеся в том же регионе, являются частью территории Нидерландов. Гренландия, имеющая территорию 2175 тыс. кв. км (в которой, правда, от льда свободны только 341 тыс. кв. км), отделенная от Европы океанскими просторами, также является самоуправляющейся заморской административной единицей Королевства Дании. Да и Китай, обладающий площадью 9597 тыс. кв. км, включающий 23 провинции, 5 автономных районов и 4 города центрального подчинения, относится к государствам унитарным. Как правило, административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий (ст. 101 Конституции Греции). Одновременно следует учитывать, что большие пространства унитарного государства свидетельствуют о его былом империализме либо о развивающейся ныне имперской идее.

12.2. Осуществление внутренних функций унитарного государства

Величина и качество территории являются решающими факторами для разделения государств на унитарные и федеративные (союзные). Бывают небольшие по своей территории федерации (как правило, недолговечные), но среди крупнейших государств мира почти нет унитарных (есть империи). Создание унитарных государств исторически предшествовало возникновению федеративных.

При определении роли территориального фактора в осуществлении внутренних функций государства необходимо исходить из того, что именно в функциях выражается, как известно, социальное назначение любого государства^[433]. Внутренние функции государства формируются конкретно-исторически. Характеризуя древнюю Азию, К. Маркс указывал три отрасли управления (функции государства): «финансовое ведомство, или ведомство по ограблению своего собственного народа, военное ведомство или ведомство по ограблению других народов, и, наконец, ведомство общественных работ… элементарная необходимость экономного и совместного использования воды… на Востоке, – где цивилизация была на слишком низком уровне и где размеры территории слишком обширны… – повелительно требовала вмешательства централизующей власти правительства. Отсюда та экономическая функция, которую вынуждены были выполнять все азиатские правительства, а именно функция организации общественных работ»^[434].

В унитарном государстве внутренние функции государства определяются характером внутренних потребностей соответствующего общества и возможным наличием автономий. Как специально оговаривает Конституция Греции, государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы (ст. 101).

Независимо от того, будем ли мы рассматривать функции государства как предметно-политическую характеристику его деятельности^[435], или традиционно как основные направления деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и назначение^[436], на их изменение влияют как перемены экономических и политических условий внутри страны, так и международная ситуация.

К внутренним функциям любого государства относятся:

– обеспечение защиты существующего государственного строя, в том числе подавление социально-классового сопротивления или протеста;

– хозяйственно-организаторская, включая регулирование экономических отношений;

– финансовая, в том числе эмиссия денежных знаков;

– налоговая;

– обеспечение социальных гарантий для населения;

– охрана общественного порядка;

– сохранение и обогащение культуры;

– стимулирование научно-технического прогресса;

– информационное обеспечение общества;

– воспитание подрастающего поколения^[437].

Могут быть использованы и другие классификации. Так, Д. А. Керимов относит к внутренним функциям государства политико-организационную, экономико-хозяйственную, культурно-воспитательную, социальную, функцию охраны природы и рационального использования природных ресурсов; охраны собственности, информационную и др.^[438]

Функции государства всегда характеризуют его сущность, а территориальное устройство всегда влияет на механизмы их осуществления. В унитарном государстве одни функции государства могут выполняться всеми государственными органами в совокупности, другие – отдельными звеньями государственного механизма. При реализации своих внутренних функций унитарному государству достаточно простых государственно-правовых механизмов. Но при этом любая из функций распространяется на всю территорию государства, иногда существенно преломляясь через особенности правового режима отдельных частей этой территории (как правило, автономных организаций).

Для успешности осуществления социально-экономических функций государства особо значимы его размеры, ибо «большая страна с развитой промышленностью особенно подвергается временным затруднениям и осложнениям, вызываемым передвижениями капитала из одного занятия в другое»^[439]. Хотя на экономическую функцию государства сегодня влияет не столько территория, при всей значимости характеристики ее качества, сколько процесс глобализации. Причем этот процесс приводит к изменениям, касающимся как содержания, так и методов осуществления данной функции^[440].

12.3. Порядок перераспределения территории в унитарном государстве

Категория «территория» в конституциях унитарных государств либо вообще не разработана, либо разработана очень слабо. Например, понятие территории не используется в тексте конституции Швеции. И это несмотря на то, что в § 7 гл. «Основы государственного строя» Формы правления, принятой Риксдагом 27 февраля 1974 г., было зафиксировано, что в государстве имеются первичные коммуны и ландстингкоммуны. К первичным коммунам относят, как правило, города и села, ландстингкоммуны составляют (за малым исключением) территорию ленов (провинций), но в самом тексте конституции не зафиксировано и это. Лишь в § 1 гл. 1 Коммунального закона 1977/179 было уточнено: «Государство разделено на коммуны и ландстингкоммуны. Каждый из ленов составляет одну ландстингкоммуну, если не установлено иное. Специальные постановления принимаются о союзах коммун и об изменениях коммунального деления и деления на ландстингкоммуны». Но и в этом законе понятие «территория» не употребляется.

В отличие от Швеции внутренний режим территории относительно подробно регламентирован в законодательстве Франции и франкоговорящих государств. При этом, если в соответствии со ст. 1 Конституции Французской Республики 1958 г. Республика и народы заморских территорий, которые актом свободного самоопределения приняли эту конституцию, учреждали Сообщество, основанное на равенстве и солидарности народов, входящих в его состав, то уже ст. 2 конституции подтверждает, что Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой. С отменой положений о Сообществе Конституционным законом от 4 августа 1995 г. и переходом первого абзаца ст. 2 на место ст. 1 это положение стало звучать еще более выпукло. Проявляя заботу о защите целостности территории государства (ст. 16), конституция закрепляет статус территориальных коллективов (разд. XII), к которым относит и заморские территории, регламентирует вопросы, связанные с существованием Сообщества (разд. XIII).

Подражая Франции, алжирская конституция 1976 г. закрепила коммуны и вилайи в качестве территориальных коллективов (ст. 36). Коммунальный кодекс 1967 г. и Кодекс вилайи 1969 г. с учетом более поздних уточнений и дополнений заложили национальный механизм регулирования вопросов внутригосударственного перераспределения территории. Изменения территориальных границ коммун, состоящие в отделении части коммунальной территории для присоединения ее к другой коммуне, производятся на основании закона. При этом если коммуна или часть ее территории присоединяется к другой коммуне, то последней передается вся совокупность прав и обязательств присоединяемой коммуны. Примечательно, что если отделяется одна или несколько частей территории одной или нескольких коммун, то каждая из них восстанавливает свои права и принимает на себя лежащие на ней обязательства (ст. 3, 5, 6 Коммунального кодекса).

Еще более примечательно, что вопросы установления порядка применения вышеприведенных статей и разрешения споров между коммунами по поводу границ закон отнес к полномочиям министра внутренних дел (ст. 8 Коммунального кодекса).

При создании межкоммунальных учреждений предлагается осуществлять это в территориальных границах, наиболее благоприятных для осуществления стоящих перед таким учреждением задач (ст. 15).

Отношения между вилайями как административными областями государства четко регламентированы в кодексе. Так, изменения территориальных границ вилайи, состоящие в отделении части ее территории для присоединения к другой вилайе, относятся к сфере, регулируемой законом, и производятся после получения заключения заинтересованных народных собраний (ст. 4 Кодекса вилайи). Если территориальные изменения, произведенные на основании статьи 4 Кодекса вилайи, влекут присоединение к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, то не позднее чем через три месяца издается декрет о проведении частичных выборов. Если территориальные изменения не влекут присоединения к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, декретом устанавливаются новые условия представительства соответствующих территорий до проведения следующих всеобщих выборов в народное собрание вилайи.

Весь объем правомочий принадлежит центральной власти, что подчеркивается предоставлением министрам внутренних дел и финансов возможности устанавливать совместным постановлением права и обязательства заинтересованных вилай в случае, если вилайи образуются в результате слияния двух или более частей вилайи или раздела другой вилайи (ст. 6 Кодекса).

Во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. В том числе и приращения территории. Ведь увеличение территории при всей своей позитивности может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т. п. Так, ст. 141 Конституции Испании закрепила требование, что любое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными кортесами посредством принятия соответствующего органического закона. Аналогичная норма есть и в Конституции Финляндии, других государств.

В Италии конституционным законом по заслушивании мнения областных советов может быть разрешено слияние существующих областей, а также создание новых областей с числом жителей не меньше миллиона, если это предлагают коммунальные советы, представляющие не менее одной трети заинтересованного населения, и если такое предложение одобрено на референдуме большинством того же населения. Посредством референдума и закона Республики по заслушивании областных советов провинциям и коммунам может быть разрешено по их просьбе отделиться от одной области и присоединиться к другой (ст. 132 Конституции).

Изменение границ итальянских провинций и образование новых провинций в пределах одной и той же области устанавливается законом Республики по инициативе коммун и после консультации с этой областью. Область, учитывая мнение заинтересованного населения, может издать законы, образующие на территории области новые коммуны, а также изменить их границы и названия (ст. 133). В Нидерландах порядок пересмотра границ провинций и муниципалитетов устанавливается Актом парламента (ст. 123 Конституции).

Опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях – необходимо проведение референдумов и т. п.

Глава 13

Регулирование территориальных вопросов в федеративном государстве

13.1. Территориальное деление союзного и федеративного государств

Из временных политических и военных союзов типа триумвиратов Цезаря, Лепида, Красса или Цезаря, Антония, Октавиана, а впоследствии французской Фронды и прочих объединений периода феодальной раздробленности родились военно-феодальные конфедерации. Дополненные опытом личных династических уний (Генрих для Англии и Франции, Ягелло в Польше и Литве, Габсбурги в Австро-Венгрии) и совмещения престолов они привели в период Реформации и буржуазных революций к образованию конфедеративных, союзных и федеративных государственных образований (объединение нидерландских штатов или швейцарских кантонов), рождению Соединенных Штатов Америки.

В отличие от дуалистической монархии Австро-Венгрии, состоявшей из наследственных владений Габсбургского дома, родившаяся в 1871 г. Германская империя была союзным государством, образованным из четырех королевств, шести великих герцогств, пяти герцогств, семи княжеств, трех вольных городов и имперской области Эльзас-Лотарингия^[441]. Изначально союзные государства и федерации отождествлялись^[442], что объясняется сугубо правовой эволюцией первых во вторые. При этом германские земли объединились в «публично-правовую корпорацию» под наследственным президентством прусского короля, который носил титул германского императора и представлял империю в международных отношениях (ст. 11 Конституции). Император Германии был ее президентом, а не монархом^[443]. Но даже с перерастанием Германского Союза в Германскую империю и провозглашением короля-президента императором объединенная территория сохранила статус союзной, а Союзный совет (бундесрат) как законодательный орган власти состоял из представителей государств, входящих в состав союза, причем Пруссия имела только 17 голосов из 58 (ст. 6 Конституции).

Особенности Германской империи, в том числе сохранение за отдельными ее субъектами международной правосубъектности, заставляли исследователей относить ее к конфедерациям или к образованиям, идущим по пути создания союзного государства^[444], но история СССР с параллельным членством в ООН Советского Союза, Советской Белоруссии и Советской Украины показала, что федерализм не так формализован и схематичен, как это первоначально представлялось политикам и государствоведам. Впрочем, уход теории государства от механизмов союзного государства к федерации вызван и объективными процессами унификации как политико-правовых процессов, так и научных концепций.

В Европе три федерации – с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик; с 1945 г. – Социалистическая Федеративная Республика Югославия и с 1969 г. – Чехословацкая Социалистическая Республика (с 1990 г. – Чешская и Словацкая Федеративная Республика) – строились по принципу национально-государственного устройства, который унаследован ныне соответственно Российской Федерацией (формально с 1991 г., фактически же именно из национально-государственного устройства Советской России (тогда РСФСР) и выросло устройство СССР) и Союзной Республикой Югославией (с 1992 г., ныне – Сербией и Черногорией).

Советский Союз – яркий тип федерации с национально-государственной территориальной системой – был классическим союзным государством, созданным в 1922 г. на основе договора. В момент создания он включил в себя четыре субъекта договора – Российскую СФСР, Закавказскую СФСР, Белорусскую ССР и Украинскую ССР. В 1924 г., с принятием первой союзной конституции, СССР пошел в сторону договорной федерации, а в ходе национально-государственного переустройства 20—30-х гг. – конституционного выделения из состава субъектов федерации новых, равноправных с первоначальными субъектов – он фактически стал федерацией конституционной, сохранив в Конституции СССР суверенитет союзных республик и их право на выход из состава Союза. В своем территориальном устройстве Советский Союз по Конституции СССР 1977 г. имел 15 союзных республик, имевших каждая свое внутреннее административно-территориальное устройство. Союзные республики различались по территории, численности населения, но в правовом отношении были равноправны. Полномочия всех союзных республик (государств) без каких-либо изъятий регламентировались одними и теми же статьями Конституции СССР.

Аналогичной были ситуации в Чехословакии и Югославии.

В начале XXI в. в мире существуют 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла, Федеративная Исламская Республика Коморские Острова, Королевство Бельгия, Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Исламская Республика Пакистан, государство Сербия и Черногория (сменившая Союзную Республику Югославию), Швейцарская Конфедерация. Ситуация с Боснийской Республикой остается неопределенной. В еще большей степени это можно сказать о «болеющих федерализмом» Афганистане, Грузии, Молдове.

В союзном, как и в целом в федеративных государствах децентрализация может достигать максимального масштаба, подходя к порогу дезинтеграции, предполагая деление государственной территории на наделенные самыми широкими полномочиями субъекты федерации. Органы власти таких субъектов порой реализуют существенные функции государства.

Федеративная форма государственного устройства не предопределяет однотипности формы правления, хотя большинство федераций – это республики. Бельгия и Малайзия остаются конституционными монархиями, опирающимися каждая на свои исторические традиции. Федеративная организация территории Бельгии объясняется необходимостью сочетать интересы двух общин – фламандцев и валлонов (государственные языки – французский, нидерландский и немецкий)^[445]. Территория Малайзии складывается из территорий 9 султанатов и 4 губернаторов, причем глава государства (король) избирается на 5 лет поочередно из числа правителей штатов – султанов. Конституционной монархией формально является и Австралия. Главой государства в ней считается английская королева, которую представляет генерал-губернатор.

Государство Объединенные Арабские Эмираты, созданию которого предшествовало существование до 1971 г. на этой территории британского протектората Договорный Оман, подобно Малайзии представляет собой федерацию эмиратов Абу-Даби, Дубай, Аджман, Расэль-Хайма, Шарджа, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджайра. Высший орган власти – Верховный Совет, состоящий из правителей эмиратов, которые из своего состава избирают сроком на пять лет – и вот это уже примечательно – не монарха, а президента ОАЭ.

Бельгия является федеративным государствам, в соответствии с ныне действующей конституцией 1831 г. состоящим из сообществ и регионов. Она включает три сообщества (Французское, Фламандское и Германоязычное) и три региона (Валлонский, Фламандский и Брюссельский). Первые два региона включают по пять провинций. Каждая коммуна Королевства является частью одного из четырех лингвистических регионов (ст. 2–5 Конституции).

Стабильных государственных конфедераций не было вплоть до появления в 1996 г. Сообщества России и Белоруссии (с июня 1997 г. – Союз Беларуси и России), за исключением многосторонних политических, военно-политических, экономических и т. п. союзов и блоков типа Организации североатлантического договора (НАТО), Лиги арабских государств, Организации американских государств, Организации африканского единства, Европейского Союза, Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК), Организации экономического сотрудничества и развития, Содружества Независимых Государств (Швейцария давно переросла эту форму своего существования).

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано.

Наиболее крупными федерациями являются Россия, США, Бразилия, Канада, Австралия и Индия. В современной России 86 субъектов федерации, среди которых есть республики, края, области, автономные округа и одна автономная область. В США – 51 субъект федерации (штаты и один федеральный округ), в Индии – 32 штата и союзные территории, в Бразилии – 27 субъектов федерации (штаты, федеральные территории и один федеральный округ), а, например, в Канаде – 10 провинций и 2 территории.

Субъекты современных федераций обычно различаются размерами своих территорий, плотностью населения, статусом. Если в Бразилии и США на одного субъекта федерации приходится в среднем соответственно 5,1 млн и 4,7 млн жителей, то, например, в Российской Федерации – 1,9 млн человек, при этом в городе Москве живет свыше 9 млн жителей, а, например, в Эвенкии, ныне вновь ставшей частью Красноярского края, при плотности населения 1 человек на 35 кв. км – 24 тыс. человек^[446].

Проторегионами «нового федерализма» называли создававшиеся начиная с 1994 г. межрегиональные ассоциации («Большая Волга», «Сибирское соглашение», «Большой Урал» и др.). Одним из первых решений В. В. Путина после его вступления в должность Президента Российской Федерации стало создание на базе семи ассоциаций соответствующих федеральных округов: Дальневосточного, Приволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Сибирского, Уральского, Центрального.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч. 1 ст. 5 Конституции. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации – собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

13.2. Осуществление внутренних функций федеративного государства и особенности российского федерализма

Как уже говорилось, союзное государство может рассматриваться в качестве особой (ранней) формы федерации, а значит, при анализе функций государства на союзное государство будут полностью распространяться все основные выводы, относящиеся к федерациям в целом.

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Размеры государственной территории прямо влияют на централизацию или децентрализацию управления государством, как и характер связи между ее частями, их разобщенность и замкнутость вследствие островного расположения или наличия горных цепей.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление;

2. Управление от лица Федерации;

3. Управление совместными задачами федерации регионов (земель);

4. Исполнение федеральных законов регионами (землями);

5. Исполнение региональных законов регионами (землями).

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В. Б. Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства^[447]. Но, конечно, разделение компетенции не означает разделения государственной власти.

Схема разграничения полномочий выглядит следующим образом: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость. Именно делегирование государством части своих функций субъектам федерации отличает это государственное устройство от устройства унитарного государства.