Текст книги "Узкий коридор"

Автор книги: Дарон Аджемоглу

сообщить о нарушении

Текущая страница: 37 (всего у книги 46 страниц)

Наш анализ также объясняет, почему, несмотря на то, что для популистских движений характерно движение снизу вверх, и на то, что, согласно их заявлениям, они представляют народ, приходя к власти, они в конечном итоге приводят к деспотизму. Это происходит по той же причине, которую мы подчеркивали при обсуждении прихода к власти нацистов, – популисты утверждают, что ограничения на пути расширения их влияния только помогают строящей коварные планы элите; они стремятся к безусловному контролю над государством, в результате чего после популистского переворота становится труднее сохранить оковы государства.

Означает ли это, что любое политическое движение, предположительно говорящее от имени народа и противопоставляющее себя всемогущей элите, является популистским и способным дестабилизировать нахождение в коридоре? Определенно нет. Движения, декларирующие свое стремление работать с институтами в коридоре, которые в настоящее время почти всегда представляют собой демократические институты, могут способствовать укреплению эффекта Красной королевы, а не превращать его в разрушительную силу. Они также способны в значительной степени помочь наиболее обделенным представителям общества. Вспомним описанное в главе 10 движение за гражданские права в США, которое несмотря на то, что оно признавало враждебными образ действий и мыслей многих представителей элиты, пыталось воспользоваться судами и федеральным правительством для укрепления своих позиций, а не отвергало их полностью. Характерная черта популистских движений, из-за чего они приводят к эффекту Красной королевы с нулевой суммой, – это их нежелание соглашаться с ограничениями и идти на компромиссы, и именно эта черта способствует тому, что дисбаланс в обществе так и не устраняется. Они устанавливают новое доминирование, а не кладут конец ему.

Кому нравятся сдержки и противовесы?

Один показательный набор примеров, иллюстрирующих определяющие современный популизм силы и его последствия, касается латиноамериканских стран, включая Перу, Венесуэлу и Эквадор. Во многих из этих стран регулярно проводятся выборы, и многие обладают некоторыми атрибутами демократических институтов, но до того, чтобы признать их Обузданными Левиафанами, еще далеко. Отчасти их политика находится в сфере Деспотического Левиафана из-за того, что, несмотря ни на какие выборы, контролировать ее до сих пор удается традиционным элитам, уходящим корнями в сельскую среду с крупными поместьями. В созданной ими поляризованной среде популистские движения часто склоняются к устранению системы сдержек и противовесов по отношению к президентам и приостановлению действия демократических институтов по тем же причинам, что и население итальянских коммун, некогда поддержавшее автократов.

Возьмем для примера Перу. В 1992 году президент Альберто Фухимори, желая ограничить демократические противовесы президентского правления, издал Указ 25 418, неконституционным образом приостановив работу конгресса и инициировав новые выборы. Общественности следовало бы насторожиться, но Фухимори представил свой «захват власти» как реакцию на действия традиционных элит, как справа, в лице политической партии под предводительством Марио Варгаса Льосы, так и слева, в виде АПРА (Американского народно-революционного альянса). Доминирование элит в Перу, конечно же, не было вымыслом, даже если Фухимори на самом деле и не был заинтересован покончить с ним. И все же его пропаганда сработала. Его сторонники получили большинство в новом законодательном органе, после чего переписали конституцию, отменили двухпалатную систему парламента и усилили власть президента. Эти изменения были одобрены на референдуме. Перу оказалось в авторитарной диктаторской власти Фухимори.

Примерно схожим образом в Венесуэле пришел к власти Уго Чавес. Победив на выборах 1998 года, он сразу же созвал конституционную ассамблею, которая установила однопалатную парламентскую систему и передала значительные полномочия президенту. На референдуме новую конституцию поддержали 72 процента проголосовавших. Как если бы этого было недостаточно, в 2000 году Чавесу предоставили право правления на протяжении года посредством указов, без необходимости получать согласие законодательного органа. В 2007 году такое право обновили и продлили на полтора года. В декабре 2010 года его продлили еще на полтора года. Как же Чавес добился всего этого? Как и Фухимори – показал себя революционером, заботящимся об интересах венесуэльского народа, и противником строящих интриги элит, которые издавна контролировали политику и экономику Венесуэлы. Как и Фухимори, Чавес был прав в том, что элиты действительно обладали контролем и строили различные схемы, как и был прав в том, что тяжелее всего приходилось бедным слоям общества и коренным народностям, но его преданность делу укрепления благосостояния народа была чистой фикцией. При правлении Чавеса и его преемника Николаса Мадуро экономика Венесуэлы потерпела крах, как и социальные институты Венесуэлы. Представителей оппозиции и простых граждан подвергали репрессиям, затыкали им рот, и их все чаще убивали лояльные режиму силовые службы. Сейчас, когда мы работаем над книгой, страна находится на грани гражданской войны.

Схожая ситуация и в Эквадоре, где пришел к власти президент Рафаэль Корреа. В 2007 году Корреа сформулировал свою популистскую повестку, пожалуй, даже лучше Фухимори и Чавеса. Он утверждал, что, несмотря на его явную цель разрушить систему сдержек и противовесов, а также представительские институты Эквадора, он является выразителем чаяний народа:

Мы говорили, что собираемся преобразовать родину в ходе гражданской революции, демократической, конституциональной… но революции, чтобы не запутываться в старых структурах, чтобы она не попала в руки тех, кто обладает традиционной властью, чтобы никто не говорил, что у родины есть какие-то конкретные владельцы. Родина – для всех, без лжи об абсолютной прозрачности.

Как предрекал Макиавелли, «народ… возвышает кого-либо одного, чтобы в его власти обрести для себя защиту». Этим человеком и оказался Корреа. 28 сентября 2008 года 64 процента голосовавших на референдуме одобрили новую конституцию, предусматривавшую однопалатную парламентскую систему и расширение полномочий президента Корреа. Ему уже не нужно было считаться с независимыми судьями или центральным банком, и он получил полномочия приостанавливать работу парламента. Ему также позволили избираться еще на два срока.

Возвращение в коридор?

В мае 1949 года, всего лишь через шестнадцать лет после захвата власти нацистами в 1933 году (хотя для живших в то время этот период мог показаться необычайно длинным), Германия приняла новую конституцию, Основной закон Федеративной Республики Германия, восстанавливавшую систему ограничений власти государства и элит и гарантирующую права и свободы личности. Через месяц состоялись выборы президента, а августе того же года в стране были проведены демократические выборы в парламент. Германия, точнее та ее часть, что не находилась под контролем Советского Союза, вернулась в коридор, и никогда с тех пор не оглядывалась назад.

Чили также вернулось в коридор относительно быстро – через семнадцать лет после переворота генерала Аугусто Пиночета, в процессе мирного перехода к демократии. Земельные и промышленные элиты не утратили целиком свою власть (до этого еще далеко), но в стране утвердилась довольно жизнеспособная демократия с усилением общества, что привело к ряду реформ, сокративших привилегии элит, отмене проведенных военными конституционных изменений, улучшению образования и расширению возможностей для менее обеспеченных слоев населения.

Как такое оказалось возможно? Как диктатура нацистов, так и диктатура Пиночета сняли ограничения власти полиции и армии; противников режима сажали в тюрьмы, высылали или убивали; все общественные организации жестоко подавлялись, и в целом ситуация была ужасной. Почему же менее чем через два десятка лет она вернулась к балансу сил между государством и обществом?

Какими бы кровавыми и нацеленными на подавление общества ни были диктатуры в Германии и в Чили, обе страны начинали свой путь внутри коридора. Даже если потом они вышли из коридора, многие факторы, способствовавшие активности и мобилизации общества, сохранялись. К этим факторам принадлежали нормы общественной мобилизации и уверенность в том, что элиту и государственные институты можно сделать подотчетными. Помимо всего прочего, сохранялась память о прежних временах, когда народ был организован и имел какое-то влияние, когда законы относились ко всем и когда Левиафан был обуздан обществом. Также к ним принадлежали схемы построения исполнительных и сдерживаемых бюрократических институтов. Возьмем для примера Германию. Хотя элементы деспотизма отчетливо проявлялись в период абсолютизма после 1648 года и во время канцлерства Бисмарка, даже в эти периоды в Германии имелись институциональные особенности, способные обуздать Левиафана. Во-первых, если не Пруссия, то большинство частей Германии имели глубокие каролингские корни. Исторически унаследованные государственные и представительские институты никогда полностью не ликвидировались даже в разгар прусского абсолютизма. В XIX веке наблюдалось их возвращение, особенно после революций 1848 года. Их наследие сыграло важную роль в том, что крупнейшей партией в рейхстаге непосредственно перед Первой мировой войной стали социал-демократы. И хотя влияние рейхстага ограничивали кайзер и прусская элита, доминировавшая в верхней палате, все же это послужило основанием для институциональной архитектуры внутри коридора. Эти исторические элементы усилила и развила еще более Веймарская республика. В результате даже через два десятилетия существования вне коридора Германия все еще оставалась вблизи от него. Сравним ее с Китаем, который находился в орбите Деспотического Левиафана настолько долго, что коридор даже не виден на горизонте, и страна вряд ли войдет в него в ближайшем будущем.

Такая перспектива предполагает, что, каким бы катастрофическим ни был выход Красной королевы из-под контроля, равновесие между государством и обществом можно восстановить относительно быстро, а возвращение в коридор остается возможным.

Но это не означает, что возвращение в коридор происходит легко или автоматически. Если бы не полное поражение Германии во Второй мировой войне и не последующие попытки американцев и (некоторых) европейских стран построить демократию в Германии, мы не знаем, как бы развивались события (в действительности мы подозреваем, что Германия не была бы такой миролюбивой и уважающей свободу страной, какой она является сегодня). Переход к демократии в Чили тоже отчасти произошел в ответ на международные факторы, убедившие генералов в том, что провести мягкую и контролируемую передачу власти лучше, чем рисковать повышением напряжения. Без внешнего влияния военная диктатура в Чили могла бы продержаться гораздо дольше.

История итальянских коммун говорит нам, что нет ничего автоматического в том, чтобы вернуться в коридор. И конечно же, далеко не радужны перспективы возвращения в коридор для Венесуэлы, где наблюдается не просто конфликт с нулевой суммой, а полный распад институтов. Поэтому примеры Германии и Чили не следует рассматривать как историю о неизбежности прихода к демократии и построения Обузданного Левиафана. Их скорее следует рассматривать как истории успешного, даже в какой-то степени неожиданно благоприятного восстановления равновесия сил между государством и обществом, прежде чем оно было полностью утрачено.

Опасность на горизонте

Народ, который не получает выгоды от экономических перемен и чувствует, что элиты обманывают его, в результате чего теряет веру в институты. Борьба между различными партиями с усиливающейся поляризацией и нулевой суммой. Институты, которым не удается разрешать конфликты и служить в них посредниками. Экономический кризис, еще более дестабилизирующий институты и подрывающий доверие к ним. Сильный лидер, утверждающий, что действует во благо народа и выступает против элит, требует ослабить институциональные ограничения, чтобы он смог лучше служить народу. Звучит знакомо?

Проблема в том, что такое описание можно применить далеко не к одной стране. Это может быть Турция, где сильный лидер Реджеп Тайип Эрдоган выступает против турецкой светской элиты и обращается за поддержкой к консервативному среднему классу и сельским избирателям, понемногу устраняя все институциональные ограничения. Это может быть Венгрия, где Виктор Орбан делает то же самое с дополнительной порцией антииммигрантских риторики и действий (даже если страну все еще сдерживают институты Евросоюза). Это могут быть Филиппины, где такого сильного лидера изображает из себя Родриго Дутерте, который направляет отряды карателей против настоящих и предполагаемых наркоторговцев, а также против потребителей наркотиков, демонизируя своих противников. Это может быть Марин Ле Пен, которая в 2017 году подобралась близко к победе на президентских выборах во Франции, умело сместив акценты в конфликте между левыми и правыми и изобразив его конфликтом между глобалистами и патриотами.

Или это может быть Дональд Трамп.

Но ведь в Соединенных Штатах не может произойти такого, правда? В стране с чудесной конституцией, уравновешивающей власть элиты и не-элит и устанавливающей целые слои ограничений против не в меру амбициозных политиков. С политической системой, служащей образцом разделения ветвей власти. В обществе с традицией политической мобилизации и с прирожденным недоверием к автократам. В стране с почтенной юридической традицией, защищающей демократию и индивидуальную свободу. В государстве с историей успешного разрешения предыдущих кризисов, от преодоления рабовладельческого наследия и засилья баронов-грабителей до устранения широкой дискриминации афроамериканцев. В нации, занимающей надежное место в коридоре, не раз закрепленное эффектом Красной королевы.

Но ведь и про Веймарскую республику тоже говорили, что в ней такое невозможно, не так ли?

Глава 14. Вхождение в коридор

Бремя черного человека

Проснувшись в пятницу утром 20 июня 1913 года, коренной житель Южной Африки обнаружил себя если не рабом, то парией на своей собственной земле.

Так начинается книга Соломона Плааки «Туземная жизнь в Южной Африке». Плааки был чернокожим журналистом, писателем и активистом, одним из учредителей основанного в 1912 году Южноафриканского туземного национального конгресса – общественного движения, десятилетием спустя преобразованного в Африканский национальный конгресс (АНК). Этот конгресс был создан в ответ на создание в 1910 году Южно-Африканского союза, в который после завершения англо-бурских войн вошли бывшие британские владения Капская колония с Наталем и бурские (африканерские) республики Оранжевое свободное государство и Трансвааль. В Капской колонии политические права определялись финансовым состоянием или имуществом, а не цветом кожи. Но бурские республики были государствами с правами исключительно для белых. Создание Союза предопределила триумфальная победа Британской империи во Второй англо-бурской войне, длившейся с 1899 по 1902 год. Во время войны англичане критиковали африканеров (потомков европейских переселенцев) за их жестокое обращение с чернокожими африканцами, что подавало надежду на то, что после войны чернокожие жители получат больше прав. Но образованный Южно-Африканский союз в итоге перенял эту практику, а более мягкие нормы Капской колонии не получили широкого распространении и постепенно угасли. Чернокожие были лишены представительства повсюду.

Отсутствие политической власти привело к суровым последствиям. Это позволило принять в 1913 году Закон о туземной земле, из-за которого чернокожие, или «туземцы», выражаясь словами Плааки, стали париями в своей собственной стране. Плааки использовал другое выражение, «бремя черного человека», описывая следующую ситуацию:

«Бремя черного человека» включает в себя усердное исполнение любого неквалифицированного и наименее оплачиваемого труда в Южной Африке, выплату прямых налогов в различные муниципалитеты… развитие и украшение белых районов в городах, тогда как черные кварталы остаются запущенными… [и] налоги… на содержание государственных школ, в которые туземные дети не допускаются.

Но белые придерживались иной точки зрения. Во время дебатов в парламенте Южно-Африканского союза по поводу этого закона господин ван дер Верве, депутат от Вредефорта в Оранжевом свободном государстве, одобрительно заметил, что «туземцев будут терпеть среди белых только как чернорабочих», а мистер Кейтер из близлежащего Фиксбурга утверждал, что Свободное государство «всегда относилось к цветным с величайшей предупредительностью и высшей справедливостью» и что законопроект о туземной земле – «всего лишь закон», который «ясно дает понять цветным, что Оранжевое свободное государство было страной белых, которые хотят, чтобы так оставалось и впредь». В этом месте в протоколе отмечены голоса «да, да, послушайте» в поддержку толкования закона мистером Кейтером. Чтобы Свободное государство оставалось белым, никакому туземцу не разрешалось «там покупать или брать землю в аренду, а если он захочет там находиться, то должен быть в услужении». В поддержку закона другой депутат, мистер Гроблер, выразил мнение, что «невозможно было бы затягивать решение проблемы туземцев». Плааки в записке, воспроизведенной в его книге, отмечает, что «под “решением проблемы туземцев” фермеры Свободного государства обычно подразумевают возвращение рабства».

Плааки ездил по стране, наблюдая реализацию закона, заставившего чернокожих землевладельцев и арендаторов покинуть 87 процентов территории Южной Африки – ту ее часть, которая называлась «страной белых». Типичен пример чернокожего фермера Кгобади, который ранее получал доход в 100 фунтов в год. 30 июня 1913 года ему вручили письмо «до захода солнца оставить ферму нижеподписавшегося, в противном случае скот будет конфискован, а нарушителя, незаконно находящегося на ферме, передадут властям». В качестве возможности остаться, ему предложили работу с зарплатой в 30 шиллингов в месяц. Белый фермер мог «пользоваться его услугами, услугами его жены и его быками» за плату, составлявшую малую долю того, что он зарабатывал раньше. Кгобади отказался, и его выселили, заставив бродяжничать вместе с семьей и умирающим скотом, без всяких перспектив, разве что с возможностью получить очередную случайную работу или оказаться в одном из хоумлендов – территории, которую правительство выделило для постоянного проживания чернокожих.

Почему же большинство белых стремилось избавиться от чернокожих африканцев? Одной из причин было желание завладеть их землями и их стадами. Но белые также хотели обеспечить изобильный и постоянный приток рабочей силы для ферм и шахт, которыми владели, – если понадобится, то даже принуждением, – а лишение чернокожих возможности зарабатывать себе на жизнь сельским хозяйством было важным шагом в этом процессе. Комиссия Холлоуэя в 1932 году признавала это, описывая ситуацию в начале века и утверждая, что

в прошлом наблюдались трудности с обеспечением достаточного притока рабочей силы для промышленности страны… Не привыкший ни к чему, кроме обеспечения простых потребностей племенной жизни, [чернокожий туземец] не имел никаких реальных стимулов для того, чтобы трудиться усерднее. Европейские правительства, желая получить рабочих для своей промышленности, решили переложить все бремя на туземца и заставить его пойти на работу, что и сделали посредством налогообложения.

Эти же соображения отражены и в протоколе собрания Особого комитета по туземным делам Капской колонии, проведенного в 1909 году, за год до образования Южно-Африканского союза. Помимо прочего, в них встречается следующий фрагмент:

А. Х. Б. Стэнфорд, главный магистрат Транскея: [Перенаселенность и конкуренция за землю очень высоки,] и в некоторых районах мы находимся на пределе возможностей…

У. П. Шрайнер, член Особого комитета: Разумеется, естественным экономическим результатом будет… чтобы избыточное население в Южной Африке обратилось к ремесленному и наемному труду; им придется, как бы сказать, отправиться за границу?

Стэнфорд: Им придется развивать и другие виды деятельности, помимо сельского хозяйства.

Шрайнер: И где-то добывать пропитание честным трудом?

Стэнфорд: Это мне представляется единственным решением.

Шрайнер: И очень хорошим решением, не правда ли?

Но это «очень хорошее решение» можно было реализовать только в случае лишения прав большинства населения – так, чтобы оно не могло сопротивляться. Именно этим и занялся Южно-Африканский союз. За лишением чернокожих политических прав последовали различные законы, вроде Акта о туземных землях, насильственно превращавшие их в источник дешевой рабочей силы для белых работодателей. Среди других мер был «цветной барьер», запрещавший чернокожим южноафриканцам заниматься почти всей квалифицированной и профессиональной деятельностью. Почти все образование также было доступно только для белых, тогда, как по словам Плааки, чернокожим оставалось только платить налоги. У практически лишившихся земли, привязанных к хоумлендам, необразованных африканцев не было другого выхода, кроме как наниматься на фермы или шахты белых владельцев. Репрессии и дискриминация лишь усилились после того, как в 1948 году к власти пришла Национальная партия, выражавшая интересы африканеров и институционализировавшая и расширившая систему, названную апартеидом.

Южная Африка с ее свойственными Деспотическому Левиафану экстрактивными институтами, находилась вне коридора. Как же такое общество может войти в коридор? Обычно такая нация меняет путь вследствие серьезного испытания или экзистенциального кризиса. Но даже таких обстоятельств недостаточно для перехода в коридор. В этой главе мы осветим три критических фактора, влияющих на то, войдет ли нация в коридор, и каким образом она это сделает. Факторы эти следующие: способность формировать коалиции для поддержки такого перехода; точка текущего баланса сил между государством и обществом относительно коридора и форма коридора, влияющая на то, как сыграют первые два фактора.

Пестрая коалиция

В 1994 году, после падения режима апартеида, ЮАР совершила мирный переход к демократии и вошла в коридор. Исторические перемены вопреки всем репрессиям были ускорены массовой мобилизацией чернокожих южноафриканцев, во главе которой стоял Африканский национальный конгресс (АНК). Была также создана новая коалиция между АНК, средним чернокожим классом и белыми промышленниками.

Основными получателями выгод от политико-экономического устройства, при котором зарплаты чернокожих рабочих оставались на низком уровне, были сельскохозяйственные и горнодобывающие элиты. Белые рабочие тоже получали выгоду, поскольку благодаря «цветному барьеру» и находящейся в ужасном состоянии системе образования для чернокожих им платили больше за квалифицированный и полуквалифицированный труд – примерно от 5,5 до 11 раз выше, чем черным, которые практически не могли с ними конкурировать. Что касается промышленников, то режим апартеида для них никогда не был настолько уж хорош. «Цветной барьер», выгодный для белых фермеров, шахтеров и рабочих, заставлял владельцев фабрик и заводов повышать расходы на рабочую силу, потому что чернокожих с самой низкой оплатой они могли привлекать только к самой базовой, не требующей особых умений работе. Кроме того, промышленники в меньшей степени, чем владельцы шахт или фермеры, беспокоились о том, что лишатся своих активов в случае обретения политических прав чернокожими, потому что руководить современным заводом гораздо труднее, чем захватывать фермы или шахты. Также имелись социальные различия между элитами африканерского и британского происхождения. Апартеид как социальная философия – создание африканеров, тогда как промышленники часто были англоговорящими и менее приверженными политике апартеида. Таким образом, промышленники представляли собой слабое звено в коалиции апартеида и были неплохими кандидатами для новой коалиции, которая могла бы разрушить режим.

Коалиции редко образуются сами по себе. Их необходимо скреплять отношениями, гарантиями и доверием. Не стала исключением и коалиция, обеспечившая переход к демократии в ЮАР. Ключевым инструментом в установлении отношений между промышленниками и лидерами АНК стала программа расширения участия чернокожего населения в экономике (Black Economic Empowerment, BEE). Хотя ее принципы были сформулированы в рамках правительственной Программы реконструкции и развития 1994 года, первую волну инициатив фактически инициировал частный сектор. Они подразумевали переход капитала от белой компании к чернокожему лицу или компании под управлением чернокожих. Еще в 1993 году компания по оказанию финансовых услуг Sanlam продала 10 процентов своих акций Metropolitan Life, консорциуму с «черным управлением» под руководством Нтато Мотланы, бывшего секретаря Молодежной лиги АНК и некогда врача лидера АНК и будущего президента Нельсона Манделы, а также архиепископа Десмонда Туту. После 1994 года количество подобных сделок в рамках программы BEE быстро возросло, достигнув 281 в 1998 году. По некоторым оценкам, к тому времени «черный бизнес» контролировал примерно 10 процентов Йоханнесбургской фондовой биржи (JSE). Проблема заключалась в том, что чернокожие, желавшие приобрести акции, часто не могли себе этого позволить. В результате компании ссужали им деньги на покупку своих же собственных акций по огромным скидкам, обычно от 15 до 40 процентов ниже рыночной цены.

В 1997 году правительство АНК сформировало комиссию BEE под руководством Сирила Рамафосы (впоследствии ставшего четвертым президентом ЮАР после отмены апартеида). Начиная с предоставления доклада комиссией BEE в 2001 году правительство не только институционализировало передачу активов, но и значительно расширило программу BEE, чтобы она охватывала «сферы развития людских ресурсов, равенства в трудоустройстве, развития предприятий, предоставления привилегий, а также инвестиций, собственности и контроля над предприятиями и экономическими активами». Комиссии также был поставлен ряд конкретных целей, которых южноафриканская экономика должна была достичь за десять лет. Среди прочих важных целей было возвращение по крайней мере 30 процентов продуктивной земли чернокожим фермерам и коллективным организациям, увеличение участия чернокожего населения в экономике до 25 процентов и увеличение до 25 процентов количества представленных на JSE акций в распоряжении чернокожих. Кроме того, комиссия определила цель довести до 40 процентов долю членов совета директоров и исполнительных директоров в представленных на JSE компаний, до 50 процентов долю предоставления государственных поставок компаниям с чернокожими владельцами, до 30 процентов долю поставок частного сектора компаниям с чернокожими владельцами и до 40 процентов долю черных руководящих сотрудников в частном секторе; кроме того были приняты рекомендации, согласно которым компании с чернокожими владельцами должны составлять 50 процентов получателей кредитов со стороны государственных финансовых институтов, участвовать в 30 процентах государственных контрактов и концессий и получать 40 процентов государственных инвестиций в частный сектор.

После доклада BEE ряд секторов промышленности, ожидавших изменения законодательства, принял свои постановления, и первым среди них горнодобывающий сектор, в начале 2002 года распорядившийся к 2010 году довести долю компаний с чернокожими владельцами до 25 процентов. Это вызвало большой переполох. Когда в прессу просочились черновики предписаний, в которых фигурировали цифры в 51 процент за десять лет, акции на JSE обрушились. В последующие полгода наблюдался отток капитала в 1,5 миллиарда рандов (около 250 миллионов долларов США). В ходе последующих переговоров были приняты документы, согласно которым доля компаний с чернокожими владельцами должна была увеличиться до 15 процентов за пять лет и до 26 процентов за десять лет. Горнодобывающая индустрия также согласилась выделить 100 миллиардов рандов на финансирование этого перехода. Кульминацией программы BEE стал Закон о широкомасштабном расширении прав чернокожего населения в экономике, подписанный президентом Мбеки в январе 2004 года. Закон уполномочивал министра торговли и промышленности устанавливать кодексы добросовестной практики в соответствии с программой BEE и следить за их реализацией. По существу, если какая-либо компания хотела получить государственный контракт или обновить лицензию, она должна была доказать, что исполняет рекомендации BEE.

Южноафриканский экономист и социолог Моелетси Мбеки, брат президента Табо Мбеки, назвал BEE «дьявольским союзом»:

Южноафриканскую политическую элиту подталкивают преследовать цели BEE супербогачи, стремящиеся получить политические привилегии от государства с целью 1) экстернализировать свои активы, сменив основную площадку своих корпораций с Йоханнесбургской фондовой биржи на Лондонскую фондовую биржу; 2) первыми ухватить лакомый кусок правительственных контрактов и 3) обеспечить себе право голоса для определения экономической политики на самом высоком уровне.

Дьявольский ли был этот союз или нет, но он сыграл существенную роль в переходе ЮАР в коридор. Он не только установил близкие отношения между промышленниками и прежде лишенными политической власти сегментами общества, он также предоставил гарантии бизнесу в том, что руководство АНК и средний чернокожий класс, получивший теперь свою долю в экономике, не будут настолько заинтересованы в экспроприации активов и богатства белых. Принятая в 1993 году временная конституция успокоила белых южноамериканцев тем, что закрепила билль о правах, а также разнообразные другие ограничения, затрудняющие подавление белого меньшинства со стороны АНК. Также важную роль сыграла учрежденная в 1995 году Комиссия по установлению истины и примирению, предоставившая широкую амнистию осужденным, в том числе и по обвинению в нарушении прав человека, которые доказали и предоставили свидетельства, что их действия были политически мотивированными. Это был сигнал, что вернувшее себе политические права черное большинство под руководством АНК не будет стремиться отомстить белым.