Текст книги "Узкий коридор"
Автор книги: Дарон Аджемоглу
сообщить о нарушении
Текущая страница: 28 (всего у книги 46 страниц)
Перейдем к другой главной цели Конституции США – к контролю над людьми и его участию в политике. Можно задаться вопросом, была бы новая конституция записана и ратифицирована в Филадельфии, если бы не восстание Шейса в Массачусетсе зимой за год до этоо, в ходе которого 4000 человек восстали против налогообложения и распоряжений правительства. Федеральное государство не могло найти средства для сбора армии, способной подавить восстание, и оно в конечном итоге было подавлено силами массачусетского ополчения. Этот эпизод усилил беспокойство по поводу народных волнений и политической мобилизации. Сильное государство требовалось не только для исполнения всех этих функций, но и для того, чтобы не позволять свергнуть себя простым людям, излишне заинтересованным политикой и вовлеченным в нее. Так распределение власти и непрямые выборы стали не просто решением проблемы Гильгамеша и средством усмирения деспотических устремлений федерального государства. Они заодно и стали средством сохранения институтов власти от возможных бунтов и восстаний. Эта опасность беспокоила как федералистов, так и элиту южных штатов, богатство которой зависело от рабов и плантационной экономии. Подвернулась возможность одним выстрелом убить двух зайцев: ограничивая способность простого народа пользоваться политической властью, федералисты достигали обеих своих целей и делали проект более приемлемым для представителей южной элиты, которые иначе противились бы их проекту по строительству государства. Более того, многие из представителей элиты того времени, вроде Джефферсона были уверены, что такие взгляды разделяет и белое население в целом, которое могло воспользоваться «некоторыми неотъемлемыми правами» и «свободой» без страха делиться этими привилегиями с рабами. Концепция свободы, возникшая в ходе строительства американского государства, оказалась одновременно и великолепной (для белых), и обремененной порочными недостатками (для черных), что влекло за собой предсказуемые последствия.
Извилистые пути строительства американского государства
Конституции США удалось одним махом решить ключевые проблемы, вставшие перед федералистами. Она позволила построить государство, она следила за тем, чтобы власть не была захвачена какой-либо фракцией или общим населением; она гарантировала права на собственность, что было особенно важно для американских элит; она сохраняла автономию штатов; и она, пусть и с оговорками, предоставляла народу существенные права, ограничивавшие потенциальные злоупотребления со стороны государства. С оговорками и нехотя – но также с осознанием того, что даже самые бедные слои белого населения разделяли многие интересы элит – например, как мы видели, основанную на рабстве экономику.
Но распределение власти между различными органами и группами было сопряжено с риском возникновения патовой ситуации. Особенно ясно это стало позже, когда появились организованные политические партии. Одна партия могла получить большинство в Конгрессе, другая – большинство в Сенате, поскольку выборы в эти органы проходили по разным правилам. Президент, избираемый по еще одному методу, мог не иметь большинства поддержки в обеих палатах. И все же риск такой потенциальной патовой ситуации позволял легче контролировать федеральное правительство и тем самым делал Конституцию более приемлемой для штатов. Но был в этом и очевидный недостаток. Если главной целью Конституции было создать мощное центральное государство с большей способностью, то такая система порождала и некоторую долю неспособности. Особенно эта неспособность проявлялась в социальной политике и распределении доходов, поскольку обязательно находился кто-нибудь протестовавший против предложений в этих областях и блокировавший их. Такое сочетание силы и слабости государства, с чем федералистам пришлось смириться ради достижения всех своих целей, и способы решения этой проблемы – отличительная особенность американского пути в сфере строительства государства.
В некоторых отношениях американская схема сработала неплохо. Слабость федерального государства означала, что оно не превратится в Деспотического Левиафана, и общество понимало это. Гарантии, вроде политической власти штатов, стали ключевым элементом в обеспечении лояльности элит штатов, сначала ратифицировавших Конституцию, а потом воздерживавшихся от того, чтобы мешать расширению ее охвата. Затем последовал мощный эффект Красной королевы, усиливший государственные институты. В то же время изначальная слабость сохранялась, и из-за нее государству было трудно удовлетворять растущие требования общества в ходе стремительных социально-экономических перемен XIX и XX столетий.
Одним из побочных эффектов этой слабости было отсутствие доходов. Благодаря вновь созданной федеральной налоговой системе правительство смогло профинансировать армию Джорджа Вашингтона, отправившуюся на подавление восстания из-за виски на западе Пенсильвании. Но Конституция утверждала, что «ни одна подушная подать или иной прямой налог не должны устанавливаться, разве что на основе переписи или исчисления населения, проведение которых предписано выше». Получалось, что федеральному правительству не доставалось «прямых налогов», особенно подоходного. Одной рукой Конституция давала, а другой забирала. Как же федеральное правительство могло достигать своих целей без финансовых поступлений?
Ему приходилось импровизировать. Эта импровизация превратилась в стратегию государственно-частного партнерства, когда государство полагается на частный сектор как для исполнения, так и для определения направления развития многих своих важных функций, а само при этом ограничивается тем, что предоставляет землю, стимулы и некоторые субсидии. Например, правительство захотело, чтобы восточное и западное побережья были соединены железнодорожной линией, но не могло самостоятельно построить такую магистраль. Во-первых, до Гражданской войны южные политики выступали против предпочитаемого северянами маршрута и блокировали принятие решений. Во-вторых, у правительства не было денег для строительства железной дороги. Поэтому оно решило предоставить стимулы для частного сектора. В 1862 году Авраам Линкольн подписал Закон о Тихоокеанской железной дороге, согласно которому правительство предоставляло железнодорожным компаниям не только гарантированные займы, но и обширные земельные участки вдоль магистрали. Раздел 2 закона предоставлял железнодорожным компаниям право на 200 футов территории с каждой стороны дороги и разрешал им свободно пользоваться любыми материалами, необходимыми для строительства дороги. Раздел 3 предоставлял железнодорожным компаниям до пяти квадратных миль с каждой стороны дороги на каждую милю проложенного ими пути (в 1864 году доля компаний была удвоена). Это послужило огромным стимулом для работы, поскольку после завершения дороги земле предстояло подорожать и компании могли продать ее со значительной прибылью. В главе 1 мы видели, как компания «Юнион-Пасифик», едва проложив дорогу, основала город Шайенн и начала распродавать участки. Такие меры не требовали затрат, так что правительству и не нужно было собирать налоги.
Государственно-частное партнерство представляло собой не только стратегию строительства трансконтинентальной железной дороги без особых трат со стороны правительства. Оно также было способом обуздания растущего американского Левиафана. С помощью стимулов оно побуждало частный сектор выполнять работу, которую в других частях света, скорее всего, выполняло бы правительство, поэтому государству не нужно было становиться слишком большим или слишком мощным. Оно же и поддерживало активность частного сектора, поэтому Левиафан оставался под контролем.
Сотрудничество с частным сектором в сфере предоставления общественных услуг в 1862 году не было новинкой. По этой же модели было построено и Почтовое ведомство США. Еще в 1792 году первый Конгресс принял Закон о Почтовом ведомстве с целью создания почтовой службы, быстро опутавшей своей сетью страну. Вскоре почтовое ведомство стало самым главным правительственным работодателем. В 1816 году 69 процентов государственных служащих были почтмейстерами. К 1841 году их доля возросла до 79 процентов, а всего их было 9 тысяч. В 1852 году газета The New York Times писала об «армии гражданских служащих». И все же при этом почтовое ведомство тоже представляло собой государственно-частное партнерство. Почту развозили частные дилижансы, субсидируемые федеральным правительством. В 1828 году насчитывалось более 700 почтовых подрядчиков. Это партнерство позволило федеральному государству распространить услугу на обширной территории. Относительно населения в Соединенных Штатах почтовых отделений было вдвое больше, чем в Великобритании, и в пять раз больше, чем во Франции. Доступность почтовых услуг отметил и Токвиль во время своего знаменитого путешествия по Америке в 1831 году. Он писал:
В этих диких лесах циркулирует поразительное количество писем и газет… Не думаю, что даже в наиболее просвещенных районах Франции наблюдается интеллектуальное движение, обладающее такой же скоростью или таким же размахом, как в этой глуши.
Он также отметил, как такое движение служит «великой связью между умами» и «проникает» в «сердце пустоши». Почтовое ведомство свидетельствовало не только о присутствии государства, но и о том, что оно исполняет свои функции. Оно также облегчало обмен информацией, помогало распространяться имеющимся идеям и порождало новые. Оно способствовало развитию многих важных видов экономической деятельности, включая патентование и обеспечение прав на интеллектуальную собственность. Историк экономики Зорина Кхан отмечает, что «сельские изобретатели в Соединенных Штатах могли приобретать патенты без серьезных препятствий, потому что заявки на патенты отправлялись почтой бесплатно. Бюро США по патентам и товарным знакам также имело свои отделения по всей стране, куда изобретатели могли отправлять свои модели за счет почтового ведомства. Ввиду всего этого неудивительно, что на ранних этапах индустриализации многие изобретения делались именно в сельской местности». Более того, уже в 1830-х годах почтовое ведомство было современным бюрократическим институтом, работавшим и действовавшим вполне автономно.
Хотя Конституция и сдерживала федеральное государство, оно могло развиваться в двух других критических областях. Железные дороги и почтовая служба охватывали отдельные штаты и требовали некоторой степени кооперации и координации общих усилий. То же самое относилось к сфере безопасности и правосудия. Конституция предоставила Конгрессу право «формировать и содержать армии, но выделяемые на эти цели денежные средства не должны устанавливаться более чем на двухлетний срок». Положение о двухгодичном сроке было включено из опасения создать постоянные военные силы, которые угрожали бы демократии. Несмотря на такое ограничение, федеральному правительству удалось создать эффективные армию и флот с необходимыми для их содержания арсеналами и верфями – благодаря сотрудничеству с ополчениями (милициями) штатов.
В 1812 году страна вела войну с Великобританией и несколькими индейскими племенами. Британцы захватывали американские корабли и угрожали вторжением, а индейцы атаковали форпосты на границах. Президент Мэдисон обратился к Эндрю Джексону, главе милиции штата Теннесси. Джексон сначала направил своих людей против Красных Палок – группы индейцов-криков, нападавших на Алабаму. В марте 1814 года войско численностью в 4000 человек напало на их базу в Хорсшу-Бенд, штат Алабама, перебив почти тысячу «красных палок», включая женщин и детей. Затем Джексон направил отряды к югу от Нового Орлеана. Укрепив город, в декабре 1814 года и в январе 1815 года он успешно отразил четыре нападения британцев, потери которых составили около 25 процентов. Затем Джексон собрал свои силы для вторжения в испанскую Флориду в 1816 году. В результате этой кампании был захвачен испанский губернатор в Пенсаколе, что привело к формальной передаче территории Флориды Соединенным Штатам.
В создании федеральной системы правосудия тоже заметно влияние своей версии государственно-частного партнерства. Соединенные Штаты приняли вариант британского «общего права», при котором законы устанавливают не законодатели, а судьи, оценивая судебные случаи и создавая прецеденты. Еще более важно то, что на первых порах это позволяло судьям влиять на решения и политику правительства. Судебная система США также отчасти предоставила и гражданам право расследования нарушений и привлечения нарушителей к закону. Так, например, когда раздел VII Закона о гражданских правах 1964 года запретил работодателям дискриминацию в частном секторе по принципу расы, пола, национальности или религии, он оставил право добиваться правосудия не правительственным организациям, а подателям частных исков. Это решение способствовало значительному увеличению количества частных исков за последние пять десятилетий. В настоящее время судебные разбирательства по поводу дискриминации работников занимают второе место в федеральных судах – примерно 20 000 случаев в год – и уступают лишь числу прошений заключенных об освобождении. Частная инициатива в судах также поощрялась потенциально большими экономическими вознаграждениями выигравшей стороне и компенсацией расходов на адвокатов. Точно так же нарушения со стороны корпораций обычно разбираются в ходе частных групповых исков, а не в ходе административных расследований. В качестве крайнего проявления государственно-частного партнерства законы США предусматривают частные судебные иски по делам, связанным с мошенничеством в отношении правительства. Американский закон, основанный на законе английского общего права под названием qui tam (давно уже не используемого в самой Великобритании), позволяет частным лицам возбуждать дело против лиц и организаций, причинивших ущерб правительству. Если истец выигрывает, он получает долю (от 15 до 25 процентов) от компенсации урона федеральному правительству.
Такой необычный процесс юридической эволюции ограничивал силу федерального правительства (независимая судебная система представляла собой барьер на пути чрезмерного влияния правительства), развивал законодательную систему, основанную на требованиях и интересах (по крайней мере части) граждан, и делал процесс расширения способности государства приемлемым для влиятельных слоев общества. Как и почтовое ведомство, судебная система сыграла ключевую роль в объединении штатов благодаря общему набору правил, также допускавших распространение на восток. Первым делом на новой территории, даже не насчитывающей 5000 человек населения, Конгресс назначал губернатора и двух судей.
Государственно-частное партнерство дополнялось еще одним политическим компромиссом: федерально-местным партнерством. Федерализм в США подразумевал не только разделение власти между федеральным правительством, правительством штата и местными правительствами, но также предоставлял право на применение законов и осуществление многих общественных услуг местным властям. Так что, хотя система образования в США предусматривает предоставление начального и среднего образования, это образование предоставляют на местных уровнях школьные районы, финансируемые преимущественно муниципалитетами или за счет их налоговых поступлений. Корни этой системы восходят к Десятой поправке, оставлявшей за штатами право предоставлять образование и контролировать его. Если способность федерального правительства собирать налоги была ограничена, то правительства штатов и местные правительства обладали более широкими возможностями. На раннем этапе существования республики многие штаты приняли законы, позволявшие их муниципалитетам назначать налоги для финансирования местной системы образования. В XIX веке эти налоги шли на финансирование не только школ в городских районах и поселениях, но и сельских «общих школ», отличительной чертой которых было местные финансирование и контроль. В общих школах преподавались элементарные предметы, но согласно предпочтениям и ценностям местных общин. В соответствии с моделью государственно-частного партнерства федеральное правительство и здесь сыграло роль органа, задающего направление и предоставляющего субсидии. Составленное Томасом Джефферсоном «Постановление о землях» 1785 года делило федеральные земли на северо-западе на районы в шесть квадратных миль, а каждый район – на тридцать шесть разделов; доходы с одного раздела откладывались на финансирование школ. Таким образом образованные позже на этих землях штаты Иллинойс, Индиана, Мичиган, Огайо и Висконсин получили ресурсы для содержания школ. Таким же методом благодаря части поступлений обеспечивалось финансирование школ в Калифорнии и на юго-западе.
Когда в XIX и начале XX веков встала проблема плохого питания школьников, именно города обеспечивали детей из бедных семей бесплатными обедами. Федеральное правительство лишь позже стало предоставлять субсидии и распространять эти программы, особенно согласно Закону об обедах в государственных школах 1946 года. Позже, когда обратила на себя внимание проблема дискриминации учеников с ограниченными возможностями и предоставления им некачественного образования, Конгресс в 1975 году принял Закон об образовании детей с ограниченными возможностями, но оставил финансирование специализированного образования за школьными районами и штатами, покрывавшими более 90 процентов расходов.
Во всех этих случаях мы видим в высшей степени обузданного Левиафана США, вынужденного развивать новые и креативные методы расширения своей способности перед лицом новых и иногда весьма насущных вызовов. Что примечательно, в американской версии эффекта Красной королевы слабость центрального государства стала и источником его силы. Она вынуждала государство развивать новые модели работы с обществом и местными правительствами для решения проблем, и уверяла основных действующих лиц в том, что нет ничего страшного в уступке власти федеральному государству, которое останется скованным ограничениями. Поэтому центральное государство расширяло свой охват и свои возможности, сохраняя изначальную слабость и оставаясь в коридоре, – блестящий способ создать постоянно развивающегося Обузданного Левиафана. И все же, как мы уже говорили, этот успех был сопряжен со значительными недостатками.
Мы преодолеем
В стандартных изложениях американской истории недостаточно внимания уделяется не только пагубным последствиям компромиссов и архитектуры Конституции. Они также игнорируют критическую роль мобилизации общества и эффекта Красной королевы, которую те играли в каждом поворотном моменте. Конституция и Билль о правах, как мы видели, не были даром со стороны благожелательных элит; они стали результатом противостояния элит и народа, и без этой постоянной борьбы они оказались бы столь же неэффективными, сколь и Энкиду для установления свободы в Уруке.
Лучшей иллюстрацией этого тезиса служат история и успех движения за гражданские права. Возможно, наиболее знаменитыми плодами этого движения стали Закон о гражданских правах 1964 года и Закон об избирательных правах 1965 года. Набирая силу и привлекая сторонников в 1950-х годах, движение за гражданские права разработало ряд стратегий по противодействию дискриминационной политике южных штатов, которым до тех пор удавалось поддерживать свою автономность от федерального Билля о правах. Поначалу федеральное правительство старалось сохранять нейтралитет и вмешивалось только в случаях серьезных нарушений общественного порядка. Затем движение за гражданские права усилило свою активность и вынудило федеральное правительство вмешаться. Одной из стратегий стали «свободные поездки» групп со смешанным расовым составом на автобусных маршрутах между штатами в нарушение южных законов о сегрегации. В мае 1961 года толпы атаковали «свободных ездоков» в различных частях Алабамы, и в результате беспорядков министерство юстиции США призвало вмешаться федеральный суд округа Монтгомери, столицы штата. Генеральный прокурор Роберт Кеннеди, брат президента, приказал 600 маршалам США отправиться в Монтгомери для защиты «свободных ездоков». И все же первым побуждением правительства Кеннеди было воздержаться от вмешательства и попытаться подорвать солидарность активистов за гражданские права. Одной из таких попыток был «Проект образования избирателей», призванный направить энергию активистов в менее разрушительное, по мнению Кеннеди, русло. Активисты это поняли и в 1963 году перешли к решительной борьбе с законами о сегрегации в Бирмингеме, штата Алабама, с целью вызвать такую реакцию, которая побудила бы федеральное правительство к более систематическому вмешательству. Как выразился активист Ральф Эбернэти,
к Бирмингему сегодня обращены взгляды всего мира. Бобби Кеннеди смотрит сюда, на Бирмингем, Конгресс Соединенных Штатов смотрит сюда, на Бирмингем. Министерство юстиции смотрит на Бирмингем. Готовы ли вы бросить вызов?.. Я готов отправиться в тюрьму, а вы?
Наиболее противоречивым эпизодом стал так называемый «Крестовый поход детей» 2 мая, когда были арестованы 600 детей, младшему из которых исполнилось только восемь лет. У президента Джона Кеннеди не оставалось иного выхода, кроме как заявить, что «события в Бирмингеме и других местах настолько усилили призывы к равенству, что ни один город, ни один штат или законодательный орган уже не может благоразумно игнорировать их». В следующем месяце он предложил проект, легший в основу Закона о гражданских правах 1964 года, который положил начало не только утверждению политической власти афроамериканцев, но и борьбе с нормами их социально-экономической дискриминации, преобладавшими в южных штатах, но не ограниченными только ими.
Движение за гражданские права на этом не остановилось. Следующим пунктом стал город Сельма в Алабаме. Начиная с января 1965 года активисты проводили продолжительную кампанию по привлечению внимания к нарушению основных прав чернокожих, особенно избирательных. 7 марта около 600 активистов направились маршем из Сельмы в Монтгомери. На них напали полицейские штата, в результате чего 17 активистов были госпитализированы и еще 50 получили ранения. К тому времени Джон Фицджеральд Кеннеди был убит, и президентом стал Линдон Джонсон, усиливший федеральное влияние на юге. Местный судья Фрэнк Джонсон заявил: «В законе четко определено право обращаться к правительству с выражением своего недовольства и требованием возмещения несправедливости в больших группах… и эти права могут осуществляться посредством проведения маршей, даже вдоль центральных общественных дорог».
Как демонстрации в Бирмингеме проложили дорогу к принятию Закона о гражданских правах, так и марш из Сельмы способствовал принятию Закона об избирательных правах 1965 года, упразднившего многие ограничения, особенно такие ухищрения, как установление требований к грамотности избирателей и имущественного ценза, целью которых было не допустить афроамериканцев к избирательному процессу. Через неделю после марша из Сельмы президент Джонсон произнес свою знаменитую речь «Мы преодолеем». Он начал так:
Сегодня я говорю о достоинстве человека и о судьбе Демократии… Иногда история и судьба сходятся в одно время в одном месте, образуя поворотный пункт в беспрестанных поисках человеком свободы. Так было в Лескингтоне и Конкорде… На прошлой неделе это произошло в Сельме, штат Алабама.
Джонсон сравнил движение за гражданские права с Войной за независимость США, которую вели «патриоты» в Массачусетсе. И он был прав; оба события стали реакцией общества на деспотизм. Речь Джонсона подтвердила тот факт, что обузданная природа американского Левиафана – не просто следствие некоей продуманной конституционной архитектуры; она в критической степени зависит от мобилизации общества и его растущей активности.
Жизнь в американском коридоре
По мере изменения природы вызовов, американский Левиафан брал на себя больше ответственности, иногда на время освобождаясь от оков своей изначальной слабости. Как и в случае с движением за гражданские права, такое часто случалось в ответ на требования общества.
Поворотным пунктом, показательным для динамики эффекта Красной королевы, стала так называемая «эра прогрессивизма», когда федеральное государство шагнуло вперед в ответ на новые требования, но при этом социальные и институциональные изменения одновременно усилили контроль общества над государством. Экономические возможности и объединенный общенациональный рынок, созданные федеральным государством в XIX веке, и особенно после Гражданской войны, способствовали быстрой индустриализации и экономическому росту. Это был неравномерный процесс, часто приносящий выгоду только немногим компаниям, особенно знающим, как работает система. В результате тот период с 1870-х годов до начала XX столетия, который Марк Твен назвал «Позолоченным веком», стал эпохой возникновения огромных компаний, доминировавших в своих секторах экономики или даже во всей экономике и возглавляемых такими железнодорожными магнатами, как Корнелиус Вандербильт и Джей Гулд, промышленниками вроде Джона Д. Рокфеллера и Эндрю Карнеги и финансистами вроде Джона Пирпонта Моргана. Эти «бароны-грабители» не только занимались обширными инвестициями и экономической экспансией, но и сколотили беспрецедентные состояния, систематически злоупотребляя своей экономической и политической властью. Это был рост, но крайне неравномерный, что усугублялось тем фактом, что американские институты XIX века не были приспособлены для контроля над такими влиятельными и беспринципными людьми и их «трестами», как тогда назывались их компании. Американский Левиафан отреагировал на изменение экономических и политических обстоятельств, увеличив свою способность регулировать такие монополии, начав с Закона о торговле между штатами 1890 года, Закона Хэпберна 1906 года и Антитрестового закона Клейтона 1914 года. Три последовательных активных президента, Теодор Рузвельт, Уильям Г. Тафт и Вудро Вильсон, воспользовались этими законами для подавления власти монополий. Тафт не только преследовал тресты, но изменил ландшафт американской экономики, предложив в 1913 году Шестнадцатую поправку к Конституции США, вводившую федеральный подоходный налог.
Но это был не такой процесс, в ходе которого сильнее становилось только государство. Эти законы и избрание президентов-активистов стали следствием мобилизации населения в ходе движения «прогрессивизма», объединившего разочарованных фермеров и городской средний класс с целью оказания влияния на политиков той эпохи. Средства массовой информации, в частности журналисты по прозвищу «разгребатели грязи», стали играть еще более активную роль в воздействии на общественное мнение, разоблачая злоупотребления «баронов-грабителей» и способы, какими те манипулировали политикой ради собственной выгоды. Основные институциональные реформы повысили силу общества против государства и политических элит. Принятая в 1913 году Семнадцатая поправка отменила выборы сенаторов законодательными собраниями штатов и ввела прямые выборы. Целью ее было ограничение влияния магнатов на законодателей, которое так блистательно описал Дэвид Грэм Филлипс в серии сатирических статей, опубликованных в 1906 году в журнале «Космополитен» и озаглавленных «Измена Сената».
Способность центрального государства и его роль в экономике еще более усилились в период правления Франклина Делано Рузвельта. И снова это произошло в ответ на острую потребность, возникшую в результате новых экономических условий – на этот раз в виде жесточайшего экономического кризиса современной эпохи, Великой депрессии. «Новый курс» Рузвельта предусматривал более строгое регулирование банков (с принятием Чрезвычайного закона о банках 1933 года, Закона о ценных бумагах 1933 года и особенно с основанием Федеральной корпорации по страхованию вкладов с целью предотвращения банкротства банков); значительное увеличение расходов государства в сфере общественных работ с учреждением Управления общественных работ и Управления долины реки Теннесси; новую программу поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию и доходов фермеров под эгидой новоучрежденного Управления регулирования сельского хозяйства, а также новую систему социального обеспечения, принятую в 1935 году, и План распределения продуктовых купонов, принятый в 1939 году, ставших основными столпами политики социального обеспечения США. Ф. Д. Рузвельт также подписал Закон о регулировании трудовых отношений 1935 года и создал основательный административный аппарат для исполнения этого закона, расследовавший деятельность фирм и возбуждавший против них иски, если они не соблюдали этот закон (даже несмотря на то, что, как мы видели, более поздние законы, вроде раздела VII Закона о гражданских правах, отходили от подобных методов и возвращались к прежней модели государственно-частного партнерства).
Примерно такое же усиление роли федерального государства в экономике предусматривала программа «Великого общества» президента Джонсона. Главным пунктом программы Джонсон назвал «войну с бедностью», сказав в своем обращении 1964 года о положении страны: «Наша администрация сегодня, здесь и сейчас, объявляет безоговорочную войну с бедностью в Америке».
Это тоже было ответом на социальные перемены, на рост бедности, издавна существовавшей во многих частях США, и на растущее неравенство между белыми и чернокожими, сформировавшими большинство во многих районах некоторых городов. Экономические проблемы стали рассматривать основной причиной роста преступности. Особое беспокойство породили крупномасштабные бунты в Нью-Йорке, Рочестере, Чикаго, Филадельфии и особенно в Лос-Анджелесе в 1964–1965 годах. Кроме расширения программ «Нового курса», таких как программа социального обеспечения и распределения продуктовых купонов, и утверждения их на постоянной основе, курс «Великое общество» увеличил страховые выплаты по инвалидности и их охват, утвердил программы по помощи молодым людям с ограниченными возможностями в контексте амбициозного Закона об экономических возможностях 1964 года и учредил Агентства совместного действия, в задачи которых входила помощь бедным. Два столпа программы социального обеспечения США в области здравоохранения, действующие и поныне, – «Медикэр» (программа медицинского страхования пожилых американцев) и «Медикейд» (программа медицинской помощи нуждающимся) – были учреждены согласно Закону о социальном обеспечении 1965 года. Пожалуй, самыми инновационными стали образовательные программы, среди которых были программа Head Start, предоставляющая дошкольное образование детям из бедных семей; Закон о двуязычном образовании 1968 года о предоставлении помощи со стороны местных школьных районов детям из неанглоязычных семей, а также значительное увеличение федеральной помощи университетам и посещающим колледж студентам из бедных семей.
