Текст книги "Александр II и его время: Кн. 1"
Автор книги: Евгений Толмачев
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 23 (всего у книги 43 страниц)
Павел I вместо городских дум ввел административные комиссии. Александр I снова возобновил городское положение, пытаясь его усовершенствовать. Но это ничего не дало. При Николае I в 1828 г. был подготовлен проект городского положения, но он не получил силы закона. В 1837 и 1840 гг. вновь пытались пересмотреть проект 1828 г., но неудачно. С 1848 г. при Министерстве внутренних дел образовали «временное отделение для устройства городского хозяйства», которое и подготовило проект нового Городового положения только для Петербурга, получившего силу закона 13 февраля 1846 г.20.
Одной из основных целей реформы было привлечь к участию в общественном управлении неподатные сословия городского населения. По Городовому положению 1846 г. к «городскому обществу» относились пять категорий городского населения: 1) потомственные дворяне; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы; 3) купцы; 4) мещане; 5) ремесленники, записанные в цехи. Избирательным правом в Общую думу пользовались мужчины с годовым доходом в 100 руб. серебром. Вводился двухлетний ценз оседлости и возрастной ценз в 21 год. Общая дума избиралась по сословиям и состояла из 750 гласных (по постановлению 1862 г. – из 250 человек, по 50 от каждого из сословий).
Кроме гласных, в Общую думу входили сословные старшины. Исполнительные функции выполняла так называемая распорядительная дума, которая состояла из городского головы, 12 избранных членов и «члена от короны», т. е. лица, назначаемого правительством.
В 1846 г. правом голоса пользовались лишь 1,2% населения Петербурга. В 1862 г. при населении более полумиллиона человек количество избирателей столицы составило 7005 человек.
Вплоть до 1863 г. Петербург был единственным городом, получившим новое общественное устройство, хотя в России к этому времени насчитывалось около 700 городов, из них 595 в европейской части страны.
С начала XIX в. наблюдается значительный рост населения городов. С 1811 по 1856 гг. число жителей городов Европейской России увеличилось с 2765 тыс. человек до 5684 тыс. человек. К 1863 г. в городах проживало уже около 10% населения страны. Наиболее бурно росли города, связанные с торговлей. За первую половину XIX в. число жителей в Ростове-на-Дону выросло в 7 раз, Самаре – в 8 раз, Одессе – в 11 раз, Николаеве – в 15 раз21.
В то же время многие города по числу жителей и по характеру хозяйства не отвечали понятию «город». Большинство из них имело население менее 5 тыс. жителей. В 74 городах проживало от 2 тыс. до 1 тыс., в 27 – менее тысячи человек. Только 1/6 часть городов Европейской России могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, 1/3 – полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т. е. половина – чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами22.
Кроме общего увеличения населения, в городах наблюдался также рост отдельных городских сословий. Увеличилось количество купечества, особенно возросло сословие мещан и посадских, в число которых входили вольнонаемные рабочие, цеховые ремесленники и другие.
Одним из важных признаков развития городов являются городские финансы. Еще в середине 60-х годов большинство городов располагало мизерными бюджетами. В городах Европейской России доходы выглядели следующим образом: в 10 городах доходы составляли от 250 до 500 руб., в 36 – от 500 до 1000 руб., в 159 – от 1000 до 2500 руб., в 189 – от 2500 до 5000 руб., в 79 – от 5000 до 10 777 руб., в 57 – от 10 000 до 25 000 руб., в 20 – от 25 000 до 50 000 руб., в 13 – более 50 000 руб.23.
Основная масса городских средств шла на содержание полиции, войска и оплату жалованья служащим органов городского управления. Совершенно ничтожные суммы затрачивались на благоустройство. Здания в губернских городах, не говоря уже об уездных, были в большинстве случаев деревянные; каменных построек было мало. В Екатеринбурге в 1867 г. каменных зданий было всего 318, а деревянных – 2813; в губернском городе Перми каменных зданий было 94, деревянных – 2958. В Оханске было только 2 каменных здания, в Верхотурье – 5, в Красноуфимске – 5.
Губернатор Могилевской губернии в 1859 г. сообщал Министерству внутренних дел о том, что городское хозяйство в губернии находится в полном упадке, ибо «городские общества, увлекаясь собственными интересами, не оказывают в этом случае должного содействия»24. Аналогичные сообщения были получены министерством и от ряда других начальников губерний (Казанской, Костромской, Нижегородской)25.
Неудивительно, что города, придавленные сверху «всеопекающей администрацией»26, лишенные самоуправления, очень мало походили на культурные центры, которые должным образом удовлетворяли бы насущные нужды и потребности городского населения. Бедность и некультурность городов приводили в отчаяние даже дореформенных администраторов.
2. Подготовка городской реформыгородского управления
В 1859 г. министру внутренних дел Ланскому была подана записка сенатора Сафонова, ревизовавшего городские учреждения Пензенской губернии. Сафонов указывал на ненормальные факты, наблюдавшиеся им в органах городского управления, свидетельствующие о полном развале и явно неудовлетворительной работе городских дум и городской администрации. «Теперь городские головы и члены думы, – писал Сафонов, – как люди большей частью с ограниченными понятиями и, по положению своему и торговле, более зависимые, полагают главной и единственной своей обязанностью как можно скорее исполнять все требования начальства, не понимая или не желая понимать, что кроме исполнения этих, лежащих на них по закону обязанностей, они имеют не менее важную обязанность заботиться о нуждах и пользах города и его обывателей»27.
Сафонов, крупный царский чиновник, под давлением этих фактов должен был признать, что требуются меры по улучшению и переустройству органов городского управления28.
Комитет министров, опасавшийся осложнения обстановки в стране в связи с готовившейся крестьянской реформой, признал тогда полную реформу преждевременной на том основании, что «в настоящее время, когда правительство озабочено разрешением столь важных и многочисленных вопросов по преобразованию разных отраслей государственного устройства, возбуждение нового еще вопроса о повсеместном преобразовании городского общественного управления на предлагаемом основании было бы крайне неудобно и даже вредно. Подобное распоряжение повлекло бы за собою, по мнению комитета, многочисленные собрания лиц, к разным сословиям принадлежащих, что, как известно, нередко давало повод к распространению превратных и даже неблагонамеренных толков»29.
Комитет министров сделал лишь незначительный шаг в направлении, позволяющем Министерству внутренних дел начать работу над городской реформой. Он принял решение сначала провести реорганизацию городского управления в Москве и Одессе, а затем разрешить вопрос об остальной массе губернских и уездных городов.
Недовольство существующими порядками в городах, однако, продолжало расти, особенно со стороны верхушки городского купечества. Сигналы губернского начальства в Министерство внутренних дел о неблагополучии в городском управлении не прекращались. Начальник Минской губернии, обращаясь в министерство в 1860 г., указывал на неудовлетворительное состояние управления городским хозяйством в Минске. Генерал-губернатор Нижнего Новгорода Муравьев в том же году писал, что «мещанское общество здесь (т. е. в Нижнем Новгороде. – Авт.), как и во всех почти городах России, находится в крайне бедном положении». Оно не имеет никаких возможностей и необходимых условий для выполнения общественных обязанностей, «отчего служба по городским выборам почитается обыкновенной тяжелой повинностью, так как она отвлекает их от их обычных занятий, которыми они снискивают себе пропитание»30.
Генерал-губернатор Новороссийской и Бессарабской губерний в 1861 г. сообщал, что хозяйство Ростова «не удовлетворяет многим насущным потребностям». «Ростов не имеет ни мостовых, ни водопроводов, ни уличного освещения, ни удобных пристаней»31.
Общественное управление городов находилось в крайне расстроенном состоянии или вовсе отсутствовало. До введения Городового положения 1870 г. 211 городов вовсе не имели нормального городского управления, зачастую все функции городских органов здесь исполняли правительственные учреждения, в частности, органы полицейской власти32. «Таврическое губернское начальство, – писал в 1864 г. новороссийский губернатор в Министерство внутренних дел, – сознав неудобство такого порядка, когда городское управление находится в ведении уездного полицейского правления, не обеспечивающего вполне интересов городского хозяйства, вошло ко мне с ходатайством о введении в гор. Ногайске общественного правления на новых началах»33.
В одной из записок (авторство которой нам установить не удалось), адресованной в министерство, указывалось, что городская дума г. Ростова, будучи устроена на прежних основаниях, всецело зависит от губернского правления. Губернское же начальство отдалено от города «на 475 верст, почта ходит из Ростова в Екатеринослав всего два раза в неделю и идет не менее 6 дней; следовательно (не касаясь уже медлительности в делопроизводстве губернских инстанций), как скоро можно ожидать ответа на каждое представление?» Наконец, «полиция города (Ростова. – Авт.) состоит из полицмейстера, двух частных приставов, двух квартальных и 16 пьяных негодных нижних чинов, между тем как в городе бывает иногда до 100 тысяч разного народа»34.
Более энергичные меры к подготовке городской реформы правительство приняло после крестьянской реформы.
20 марта 1862 г. состоялось Высочайшее повеление «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи»35. Этот решительный шаг был вызван явным упадком городского хозяйства и неэффективностью принимаемых мер. В тот же день Александр II утвердил «Положение об общественном управлении города Москвы». Аналогичное Положение было введено в 1863 г. в Одессе. Намереваясь провести городскую реформу, правительство обратилось к уже испытанному средству – к поддержке общества.
26 апреля 1862 г. министр внутренних дел П. А. Валуев подписал циркуляр «О доставлении соображений относительно улучшения общественного управления в городах»36. Этим циркуляром губернскому начальству было предложено учредить в губернских и других городах особые комиссии «из более опытных и сведущих лиц с приглашением всех сословий города». Комиссии эти должны были собрать необходимые сведения и дать ответы Министерству внутренних дел по особой программе, составленной министерством.
Итак, в 509 городах были учреждены особые комиссии из депутатов от всех сословий, владеющих недвижимой собственностью37. При этом никаких определенных указаний о составе комиссий министерство губернскому начальству не дало. Формирование комиссий «было возложено на губернаторов, которые могли обеспечить нужный для правительства состав комиссий. Каждый губернатор в своей губернии действовал по личному своему усмотрению. Одни губернаторы предлагали предводителям дворянства подобрать в комиссию лиц, «наиболее известных по своим сведениям и опытности»38 в городских делах, другие возлагали организацию комиссии на городского голову, третьи же считали, что «депутатами в комиссию могут быть избраны лишь лица, наиболее известные по умственному своему образованию, которые вполне бы могли уразуметь настоящее важное дело»39.
Большинство комиссий состояло из чиновников, представителей дворянства (губернские предводители дворянства, уездные судьи и т. д.) и городской верхушки (гласные городских дум, городские головы и т. п.). Представительство от отдельных сословий города устанавливалось в каждом случае по усмотрению губернатора.
Председательствование в комиссиях возлагалось чаще всего на чиновников или на представителей местной дворянской знати.
Однако не во всех городах разработкой соображений по программе министерства занимались комиссии. В отдельных случаях губернское начальство поручало составление соображений полицейским чиновникам. Иркутский губернатор предложил собрать сведения о городах Селенгинске, Верхоленске и других и составить «соображения относительно устройства общественного управления» земским исправникам40. Губернатор Калуги составление «соображений» поручил членам городских дум и ратуш, после чего «соображения» должны были быть «обсуждены на собраниях городских обществ с отзывами», которые «должны быть представлены в губернское правление»41.
Острый характер приняла борьба между представителями сословных групп в период деятельности комиссии в Екатеринбурге и Севастополе42.
Работа комиссий по составлению соображений в основном была закончена в середине 1864 г. Материалы, представленные в министерство городскими комиссиями, отражали умеренные пожелания дворянства и крупной городской буржуазии. Резко выраженный сословный состав комиссий, созданных бюрократическим путем назначения их губернским начальством, не мог не отразиться на содержании материалов.
Большинство комиссий (423 из 509), отвечая на вопрос «Об условиях принадлежности к городскому обществу», полагало, что таким условием должно было быть «владение в городе недвижимой собственностью и приписка к оному для отправления повинностей», т. е. к участию в городском и общественном управлении могли допускаться лишь домовладельцы, торговцы и промышленники. Подавляющее число комиссий, выставивших подобные требования, по существу выражало ту мысль, которая по этому поводу была зафиксирована в действовавших тогда Городовых положениях Петербурга, Москвы и Одессы. Но были и другие Положения комиссий. Они сводились к тому, чтобы причислять тех или иных лиц к городскому обществу в зависимости от различных условий, как-то: наличие «высшего образования», «оказание особых заслуг обществу – наукой, искусством и ремеслом», «наличие хорошего поведения»43 т. д. и т. п.
Таких предложений, однако, было мало, а по характеру своему они были подчинены одной тенденции – всеми мерами ограничить количество лиц, могущих принимать активное участие в общественной жизни города.
Касаясь вопроса об условиях, при которых городские обыватели могли пользоваться правом голоса на выборах, основная масса комиссий признала необходимым сделать некоторые «более или менее значительные отступления от правил, установленных в столичных положениях».
По Положению 1846 г. о городе Петербурге правом выборов пользовались лица, обладавшие возрастным цензом (21 год), доходом от имущества (не менее 100 рублей в год) и рядом других цензов. Комиссии предлагали упростить существующий порядок. Возрастной ценз в предложениях отдельных комиссий колебался в пределах от 24 до 60 лет44.
Подавляющее большинство комиссий высказалось за необходимость наличия у избирателей имущественного ценза.
Были комиссии, которые затрагивали вопрос о том, в какой мере принадлежность к той или иной национальности может служить препятствием к праву участия в выборах и отправления общественных должностей. Одни из них разрешали его положительно, т. е. считали возможным допустить и нехристиан к городским выборам. Интересное мнение по этому поводу высказал вице-губернатор Минска Лучинский. В августе 1861 г. он писал в Министерство внутренних дел, что «путем допущения евреев к выборам при сильном контроле» со стороны христианского населения «правительство получит возможность положить конец вредному влиянию евреев, какое они оказывали на христианское общество в силу своей замкнутости и корпоративности»45. По мысли отдельных депутатов комиссий над нехристанами должен был быть установлен строгий надзор как со стороны органов правительственной власти, так и со стороны христианского населения.
Возраст избираемых в гласные и городские головы 158 комиссиями46 ограничивался для первых – 25 годами, для последних – 30-ю. Некоторые комиссии уменьшали или увеличивали этот предел. В отношении же имущественного ценза многие комиссии высказались за необходимость его, но с понижением размеров, установленных столичными положениями.
По мнению некоторых комиссий, лица, избираемые на должность городского головы, «должны быть грамотны и знать, по крайней мере, начальные правила арифметики», выбранные же в качестве гласных должны быть «люди женатые»47.
Все эти предложения были подчинены основной задаче – сделать общественные должности по городским выборам более доступными для торгово-промышленных сословий города.
Находились и такие городские комиссии, которые поднимали вопросы, по своему характеру выходившие далеко за рамки программы их деятельности, предложенной Министерством внутренних дел. Например, Пермская комиссия предлагала: во-первых, возможно полнее расширить самостоятельность городских обществ в управлении их собственными делами, точно определив границы вмешательства центрального правительства в их деятельность; во-вторых, предоставить городскому обществу полную возможность контролировать все учреждения, которые содержатся на его счет, и, наконец, в-третьих, предоставить самим городским обществам «полную свободу в развитии своего устройства», не стесняя в то же время «их деятельность в этом отношении официальными программами и теоретическими кабинетными предрешениями».
Министерство внутренних дел отвергло предложения Пермской комиссии48. Отвергая такие относительно либеральные проекты, Министерство внутренних дел принимало явно реакционные предложения от частных лиц. Таких предложений в течение 1862—1864 гг. в министерство поступило немало.
В 1863 г. прислал свой проект мещанин г. Витебска Розет. По мнению автора, «городское общество есть стадо, не имеющее верного пастыря или надзора и присмотра за ним». Для того чтобы управлять этим «стадом», Розет предлагал всех жителей города без различия сословий «разделить на тысячные и сотенные участки», во главе которых поставить «тысячных и сотенных старшин с их товарищами». В результате этого старшины получат возможность без затруднения «знать состояние, поведение и образ мыслей каждого из подчиненных и устранять среди них праздношатательство и другие пороки»49.
Другой проект поступил в министерство в том же 1863 г. от жителя г. Старой Руссы Северянова. «Проект о улучшении городского управления, составленный по духу и букве грамоты, всемилостивейше городским сословиям пожалованной 21 апреля 1785 г. навеки непоколебимой» – так называлась присланная Северяновым записка. Городское общество Северянов предлагал разделить на 3 разряда, во главе же каждого разряда должен стоять старшина. Самым старшим лицом по управлению городом должен быть городской голова, «выбираемый из состоятельных и благонадежных лиц». Органы городского управления, по мысли Северянова, должны были остаться без изменения в таком виде, какой они имели после введения Городового положения Екатерины II50.
Подобные реакционные проекты пытались свести на нет даже те незначительные уступки, которыми намеревалось ограничиться правительство, идя навстречу стремлениям торгово-промышленной буржуазии.
Привлекая к деятельности созданных в 1862 г. городских комиссий (для выработки ответов по программе Министерства внутренних дел) представителей торгово-промышленных сословий и чиновничества, при полном устранении выборных представителей городских обществ, правительство видело в нарождающейся буржуазии свою опору в деле укрепления самодержавного строя. Поэтому оно поощряло все действия и предложения купеческо-чиновничьих комиссий, не идущие в области реформы дальше его предначертаний.
Суждения 509 комиссий были обработаны в Министерстве внутренних дел и на их основании был подготовлен новый проект Городового положения, представленный на заключение II Отделения С.е.и.в. канцелярии. В соответствии с замечаниями этого отделения проект был переработан министерством и 31 марта 1866 г. внесен в Государственный совет. Здесь он пролежал до марта 1868 г., и в связи с отставкой из-за болезни глаз Валуева был возвращен его преемнику А. Е. Тимашёву.
Проект Положения снова был пересмотрен министерством в особой комиссии при участии нескольких губернаторов, оттуда передан в Совет министров и затем 28 марта 1869 г. опять был внесен в Государственный совет.
Но на этот раз Государственный совет посчитал неудовлетворительным чисто бюрократический способ выработки законопроекта и возвратил его министерству для пересмотра при участии лиц, «непосредственно участвующих в заведовании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства при различных степенях населенности и вообще развития городских поселений».
Тогда в январе 1870 г. была образована специальная комиссия под председательством главноуправляющего II Отделения С.е.и.в. канцелярии. В работе этой комиссии приняли участие городские головы из двух столичных и 6 провинциальных городов – Одессы, Харькова, Динабурга, Ельца, Череповца, Вознесенского посада и два столичных гласных.
Подготовленный этой комиссией проект 31 марта 1870 г. внесен был Тимашевым в Государственный совет. 15 и 16 апреля он был рассмотрен при участии двух столичных городских голов в Соединенных департаментах законов, государственных экономических, гражданских и духовных дел, а 11 мая в общем собрании Государственного совета51.
