Текст книги "Александр II и его время: Кн. 1"
Автор книги: Евгений Толмачев
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 29 (всего у книги 43 страниц)
Устанавливалась единая государственная касса: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства Министерства финансов. Из них, согласно бюджетным сметам и кассовым расписаниям, производились необходимые расходы. Такое единство касс было введено в 1864—1868 гг.
Это преобразование освободило Министерство финансов от непроизводительной, преждевременной передачи значительных сумм в распоряжение министерств и управлений, а с другой – доставило Государственному казначейству возможность свободного и притом вполне хозяйственного передвижения государственных фондов в места действительной в них надобности и, что всего существеннее, операция эта стала совершаться с несравненно меньшей наличностью государственных денежных средств35.
По всей империи вводилась единая система бюджетного учета и отчетности.
Реализация положений, разработанных Татариновым, встретила сопротивление со стороны ряда ведомств и министерств, не желавших отказаться от собственных внебюджетных капиталов и боровшихся с установлением более действенного контроля за расходованием государственных средств. Главными противниками всяких изменений оказались министр государственных имуществ, генерал от инфантерии М. Н. Муравьев, министр путей сообщения генерал-адъютант К. В. Чевкин и обер-прокурор синода граф Д. А. Толстой36. Однако и эти наиболее закоренелые реакционеры не могли приостановить введения экономически необходимой реформы.
Существовавшие до тех пор особые ведомственные кассы были упразднены. Наряду с этим создали новую разветвленную сеть местных касс Государственного казначейства. На 1 января 1879 г. таких касс было уже 674; число служащих составляло в них 2943 человека37.
Опасаясь крутой ломки существовавшей финансовой системы и проводя все реформы медленно, спуская на тормозах, правительство Александра II растянуло намеченное преобразование кассового дела на ряд лет. По указанию царя с 1 января 1864 г. было разрешено лишь в порядке опыта осуществить единство кассы в Петербурге38. В 1865 г. новые кассовые правила ввели в 12 губерниях. Создание широко разветвленной системы касс Государственного казначейства и повсеместная реформа кассового дела во всей империи были завершены лишь в 1868 г.39.
Реформа кассового дела облегчила Министерству финансов маневрирование денежной наличностью.
Помимо бюджетного и кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила принцип гласности бюджета. Раньше количество государственных доходов и расходов сохранялось в строгой тайне. Всем лицам, составлявшим росписи, строго-настрого запрещалось разглашать какие бы то ни было сведения о них. Правительство вынуждено было пойти на публикацию бюджета, чтобы повысить кредитоспособность России на международном денежном рынке. Заграничные банки, к которым все чаще вынужден был обращаться Петербург, хотели быть осведомлены о его финансовых делах.
В специальном представлении Комитету финансов в феврале 1861 г. министр финансов Княжевич так обосновал необходимость установления гласности бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, за постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародоваема ежегодно к общему сведению. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов»40.
Комитет финансов поддержал доводы министра о необходимости публикации бюджетных расписаний и в декабре 1861 г. принял об этом специальное решение, которое затем было утверждено царем.
С 1862 г. бюджет стал гласным и государственная роспись стала публиковаться в русских и иностранных журналах. Впервые в России бюджетная роспись 1862 г. была опубликована в журнале «Северная почта»41. В дальнейшем такая публикация практиковалась и в других русских газетах и журналах.
Можно смело утверждать, что как сметная, так и кассовая реформы остались бы мертвой буквой, если бы не была проведена реорганизация государственного контроля. По новому положению, разработанному В. А. Татариновым, госконтроль преобразовывался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию.
Во главе госконтроля, как указывалось выше, был поставлен автор проекта финансовых реформ Татаринов.
С 1 января 1865 г. были открыты новые местные (для каждого города) учреждения государственного контроля, так называемые контрольные палаты, через которые стали проходить все счета и оправдательные документы к ним, представляемые различными местными организациями42. Палаты подчинялись непосредственно государственному контролеру. Устанавливался контроль и за получением некоторых видов государственных доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). Новое положение возлагало также на государственный контроль предварительное рассмотрение годовых смет различных ведомств при составлении бюджетной росписи и годового отчета об исполнении государственного бюджета.
Важно подчеркнуть, что реформа 1862 г. в области государственного контроля была определенным шагом вперед. В некоторой степени она сдерживала тот произвол в расходовании государственных средств, который процветал во времена николаевской России.
Однако и здесь не обошлось без борьбы. Консервативные министры Александра II выступили за резкое ограничение первоначального проекта Татаринова о контрольной реформе. Особые возражения вызвал принцип предварительного контроля. Уже при обсуждении данного вопроса в комиссии под председательством Гурьева многие министры высказались против предварительного контроля и требовали значительного ограничения этого принципа.
Комиссия решила, что государственный контроль не может приостанавливать, а только обжаловать перед руководителями центральных ведомств неправильные распоряжения о расходовании государственных средств.
Но даже и такое половинчатое решение не удовлетворяло консервативных царских министров. Сам министр финансов Рейтерн также считал предварительный контроль неосуществимым.
При окончательном утверждении реформы Александр II исключил раздел, посвященный предварительному контролю.
Крайне неудачной была попытка установить контроль за финансовой деятельностью частных и казенных железных дорог. Из-за решительного сопротивления Министерства путей сообщения (разумеется, не без участия железнодорожных тузов и вельможных покровителей частных концессионеров) все попытки поставить эту наиболее крупную отрасль государственного хозяйства, разграбляемую всевозможными капиталистическими дельцами и чиновниками, под постоянный контроль не увенчались успехом.
Подготовленный в 1878 г. государственным контролем проект об установлении фактической и предварительной проверки строительной и эксплуатационной деятельности казенных железных дорог был отклонен.
Только в 1884 г. в отношении частных железных дорог было принято компромиссное решение: в виде опыта устанавливался контроль за деятельностью трех из них – Балтийской, Лозово-Севастопольской и Московско-Брестской43. Но даже и здесь резкое противодействие железнодорожных магнатов, опиравшихся на поддержку Министерства финансов, привело к тому, что сфера деятельности государственного контроля в частных железнодорожных обществах все больше сокращалась.
Для контроля денежных оборотов частных железных дорог в 1884 г. учредили Железнодорожный отдел (с 1891 г. Департамент железнодорожной отчетности).
В 1877—1879 и 1880—1881 гг. при действующих армиях был введен Полевой контроль (на правах Департамента государственного контроля) для финансового контроля Полевого казначейства44.
При всех видимых недостатках и изъянах в 1862 г. в России была создана система государственного контроля, которая в известной мере соответствовала буржуазным принципам текущей документальной проверки правильности и законности затрат, производимых отдельными ведомствами. Разумеется, контрольная реформа, как и другие финансовые реформы 1862 г., были ограниченными и не устраняли многих существовавших тогда пороков – казнокрадства, расхитительства, должностных преступлений. Однако организация документальной ревизии несколько смягчала страшный произвол и расточительность, присущие дореформенной России.
С 1866 г. годичные отчеты государственного контролера об исполнении росписи также стали публиковаться в печати.
Серьезные преобразования про изошли в налоговой системе. После Крымской войны были подвергнуты тщательному пересмотру все источники государственных доходов и выработан более рациональный порядок их обложения45.
Под давлением народных выступлений правительство пошло на отмену винных откупов – наиболее отвратительного порождения феодально-крепостнического хозяйства. Винные откупа представляли собой систему взимания косвенного налога, при которой за откуп частным предпринимателям отдавалось право торговли вином. Откупщики платили государству заранее оговоренную денежную сумму и получали прибыль за счет потребителя.
В 1855 г. весь питейный сбор в империи достигал 77 млн. руб., в 1856 г. он составлял уже 88 млн. руб.46 В 1859 г. по стране значилось 147 объявленных откупов. Ежегодный доход откупщиков в конце 1850—начале 1860-х годов превысил 220 млн. руб.47 Винные откупа послужили одной из причин разорения крестьянства. Они вызывали возмущение народа и привели к открытым выступлениям в 1850-х годах («Трезвенное движение»).
В 1860 г. была создана специальная комиссия для разработки проекта об отмене винных откупов и введении акцизной системы. Во главе комиссии был поставлен либеральный деятель периода 50—60-х годов А. П. Заблоцкий-Десятовский, в состав ее вошли чиновники Министерства финансов и винокуренные заводчики.
Отмена винных откупов диктовалась общими условиями буржуазной перестройки страны. Все попытки затормозить проведение этой реформы или добиться ее отмены оказались тщетными. Но Кокоревы, Рюмины, Бенардаки сделали все возможное, чтобы вознаградить себя при отмене откупов, задержав выплату казне значительной части откупных сумм. К 1864 г. за откупщиками числился долг казне в 53 млн. руб., он выплачивался в течение двух десятилетий. В 1879 г. этот долг уменьшился до 16 млн. руб.48
Итак, высочайшим указом 1861 г. была разрешена с 1 января 1863 г.49, вместо откупов, свободная продажа вин, табака и сахара, которая облагалась так называемым акцизным сбором (акциз – вид косвенного налога, преимущественно на предметы массового потребления, а также услуги. Включается в цену товаров или тарифы на услуги). Уже в первый год действия акцизной системы питейные доходы казны составили 138 млн. руб. вместо 126, полученных от откупщиков в 1862 г. В последующие годы эти доходы казны непрерывно росли и к 1878 г. составили уже 198 млн. руб., а вместе с питейным сбором по Царству Польскому – до 213 млн. руб.50
Но самым страшным было то, что во многих районах империи народ поголовно спивался. В угоду акцизным чинам полицейские власти вымогали у крестьян приговоры на открытие в селениях новых кабаков. Так, после введения в 1863 г. в Восточной Сибири акцизной системы, цифра потребления в ней вина перескочила сразу в год с семисот тысяч ведер до 1 402 390 ведер. И такое количество вина народ пропивал не в силу увеличивавшихся среди него достатков и торговых оборотов, а, так сказать, от печального сознания, что ему нечего надеяться на лучшее будущее51.
Помимо этого был увеличен акциз на соль и табачные изделия. Соляной доход с 1855 по 1878 г. вырос с 8 до 16 млн. руб.52
С 1855 по 1878 г. акцизные сборы с табачных изделий выросли с 2 млн. 160 тыс. руб. до 12 млн. руб. Акциз на сахар за тот же период времени увеличился с 500 тыс. до 9 млн. руб.53 Проведенное в начале 60-х годов повышение акцизов на предметы широкого потребления явилось первым шагом в развитии системы косвенных налогов.
Заметим, что в пореформенный период косвенные налоги начинают играть все более крупную роль в бюджетных доходах России.
Ни один источник государственного дохода не вырос столь стремительно, как таможенный доход: с 35,7 млн. руб. в 1857 г. до 88,5 млн. руб. в 1878 г., что объясняется значительным ростом оборотов внешней торговли54.
Прилагая настойчивые усилия для прочного перевеса доходов государства над расходами, правительство обратило внимание на взимание прямых налогов.
До 1887 г. в стране была сохранена подушная подать55, введенная еще при Петре I. Ею облагалось все мужское население податных сословий: крестьян, мещан и ремесленников. Податное население, подлежавшее обложению, исчислялось по бывшей в 1856 г. 10-й ревизии в 26 026 610 душ56. Несмотря на то, что накануне финансовых реформ не только демократические, но и либеральные круги русского общества считали необходимой отмену подушной подати, она была отменена лишь для мещан и цеховых (кроме Бессарабии и Сибири) в 1863 г.57
В 1861 г. подушная подать составляла 1 руб., в 1863 г. она увеличилась на 25%, а в 1867 г. вновь повысилась в среднем на 50 коп.
К 1870 г. подушная подать в среднем составляла 1 руб. 75 коп., размер обложения по сравнению с дореформенным периодом вырос на 80%58. После создания земств в 3 раза возросли местные сборы. Налоговое бремя ложилось в основном на плечи крестьянства.
В начале 70-х гг. бывшие помещичьи крестьяне обязаны были платить с каждой десятины податей и выкупных платежей от 2 руб. 21 коп. до 3 руб. 33 коп., в то время как помещик с десятины платил от 7 до 23 коп.59 В ряде мест крестьянские платежи вообще превышали реальную доходность земли, что приводило к деградации крестьянского хозяйства.
Из официальных материалов Министерства финансов, многочисленной мемуарной литературы видно, что и само царское правительство накануне реформы понимало неизбежность некоторого преобразования податной системы. Об этом говорит и тот факт, что по указанию Александра II в период подготовки финансовых реформ в июне 1859 г. была создана особая комиссия для пересмотра податей.
Как утверждалось в царском указе, задачей комиссии было: «...уничтожение податной сословности и отмена подушной подати с понижением всякого рода сборов и повинностей, лежащих на крестьянах, до размера, соответствующего их платежным силам»60.
В 60-х—начале 70-х годов в прессе широко обсуждались проблемы налоговой политики. Многие публицисты предлагали ввести всесословное налогообложение на основе подоходного налога. Это мыслилось как шаг к созданию народного представительства. Именно политические мотивы удерживали царское правительство, вопреки экономической целесообразности, от введения подоходного налога. Аналогично в городах ставилась проблема введения квартирного налога. Однако, сознавая, что введение этого налога повлечет за собой необходимость расширения избирательных прав в городах, правительство категорически воспротивилось этому нововведению.
Таким образом, в результате реформ 1862 г. и помещики, и промышленная буржуазия оказались освобожденными от уплаты прямых налогов, в то время как крестьянство должно было, кроме выкупных платежей, вносить по-прежнему подушную подать и выполнять многочисленные земские повинности.
Указом Александра II 31 мая 1860 г. «для оживления торговли и промышленности»61 учреждался Государственный банк России, который заменил собой прежние убыточные кредитные учреждения – Заемный и Коммерческий банки, сохранную казну и приказы общественного призрения. Свои действия банк начал 2 июля 1860 г. Основной капитал его составлял в год открытия 15 млн. рублей (в 1917 г. – 50 млн. руб.). Банк подчинялся непосредственно министру финансов. Надзор за его деятельностью осуществлял также Совет государственных кредитных установлений, а с 1894 г. – государственный контроль. Банк возглавлялся правлением, в состав которого входили управляющий, его товарищи, 6 директоров, 3 депутата от дворянства, купечества и государственного контроля. С 1894 г. во главе банка стал Совет Государственного банка. Первыми управляющими Государственного банка были в 1860—1866 гг. А. Л. Штиглиц62, в 1867—1881 гг. – Е. И. Ламанский.
Государственный банк являлся важнейшим инструментом реализации государственной экономической политики. Ему было предоставлено право выдавать краткосрочные коммерческие ссуды. С 1861 г. банк выпускал выкупные свидетельства и билеты.
27 октября 1861 г. для проведения выкупной операции в Министерстве финансов было образовано Главное выкупное учреждение. Государственный банк с 1865 г. наблюдал за поступлением выкупных платежей в казначейство и составлял годовые отчеты по выкупной операции.
До середины 1890-х годов основная часть средств Государственного банка использовалась для нужд казначейства, поддержки государственного кредита и государственных Дворянского банка (с 1885) и Крестьянского банка (с 1882)63.
Новыми формами организации кредита стали частные акционерные банки, городские коммерческие банки, общества взаимного кредита и ссудосберегательные общества. Первый в Российской империи частный коммерческий банк был создан в 1864 г. С 1869 г. началась полоса грюндерства в банковском деле (массовое лихорадочное учредительство акционерных обществ, банков и страховых компаний): если в 1861 г. был 1 акционерный банк, в 1864 г. – 4, то к 1874 г. было создано 39 банков, за 15 лет – с 1864 по 1879 г. размер выданных ссуд увеличился в 27 раз64.
Крымская кампания, как известно, обнаружила финансовую несостоятельность правительства России, вынужденного из-за полного отсутствия кредитов покрывать свои военные издержки выпусками вала бумажных денег. Процент их металлического обеспечения оказался сниженным.
К концу войны в обращении находилось 735,3 млн. руб. кредитными билетами, в то время как запасы звонкой монеты составляли только 119 млн. руб.65 Вследствие этого курс рубля упал и намного возросли товарные цены.
Бумажно-денежная инфляция неизбежно способствовала широкому распространению спекуляции валютой, еще большей дезорганизации денежного обращения. Интересы развития капиталистического хозяйства России, задача повышения ее престижа на международной бирже требовали от Петербурга решительных мер, направленных на восстановление размена и укрепление кредитного рубля.
В соответствии с указом от 18 апреля 1858 г. Министерство финансов изъяло и сожгло кредитных билетов на 60 млн. руб. и выпустило в обращение на 30,6 млн. руб. звонкой монеты. Однако эта мера не могла оказать существенного влияния, ибо в обращении оставалась еще огромная сумма билетов в 644,6 млн. руб., тогда как перед войной она составляла 311,3 млн. руб.66 Кроме того, в 1859—1860 гг. правительство из-за предпринятой им операции, вызвавшей изъятие вкладов из кредитных учреждений, вынуждено было вновь выпустить на 67 млн. руб. новых, ничем не обеспеченных бумажных денег.
Попытка уменьшить находящуюся в обращении бумажноденежную массу оказалась неудачной. Ситуация осложнялась растущим отливом золота из страны, вызванным огромными паразитическими расходами русских аристократов за границей. По данным Министерства финансов, число русских «туристов» за границей с 1856 по 1860 г. увеличилось с 17 до 275 тыс. человек. За период с 1856 по 1861 г. петербургские столоначальники затратили из средств казны 81 млн. руб. на искусственное поддержание вексельного курса за границей. Уже с 1857 г. русская звонкая монета фактически исчезла из обращения, на нее образовался лаж. С 1858 г. правительство официально прекратило размен кредитных денег на золото и серебро: бумажный рубль стал неразменным.
«Повсеместный недостаток звонкой и даже медной монеты, – отмечал министр финансов Княжевич, внося на рассмотрение Комитета финансов проект бюджета на 1860 г., – стеснение частного и государственного кредита, застои торговых оборотов и упадок достоинства кредитных билетов, возвышение вследствие этого цен на все произведения и понижение курса по переводу денег за границу – производили вредное влияние на промышленность и торговлю страны»67. Отсюда Княжевич приходил к выводу, что уменьшение количества обращающихся кредитных билетов и возобновление размена является неотложными задачами правительства.
Осуществление денежной реформы выпало уже на долю нового министра финансов М. X. Рейтерна после проведения кредитной и финансовой реформ в начале 60-х годов. Петербург по инициативе Рейтерна решил провести размен бумажных денег на серебро по постоянно повышающемуся курсу.
Возобновление размена бумажного рубля на звонкую монету должно было, по мнению официальных лиц, оздоровить хозяйственное положение страны и устранить недовольство населения, страдающего от падения покупательной способности денег. Однако Министерство финансов не накопило необходимых средств для укрепления кредитного рубля: оно приступило к осуществлению денежной реформы с явно недостаточным разменным фондом. Для проведения денежной реформы правительство России в 1862 г, заключило пятипроцентный заем в Лондоне на 15 млн. фунтов стерлингов. Все-таки чистый доход от этого займа в размере 94 млн. руб. не удалось полностью обратить на усиление металлического разменного фонда. Львиная доля этой суммы ушла на покрытие образовавшегося бюджетного дефицита. На увеличение разменного фонда звонкой монеты было затрачено только 40 млн. руб.68. Общий разменный фонд накануне реформы был доведен до 120 млн. руб., в то время как бумажных денег в обращении находилось 713,6 млн. руб. Таким образом, металлическое обеспечение бумажных денег не превышало 16,8%.
25 апреля 1862 г. Александр II обнародовал специальный Указ. по которому предписывалось с 1 мая приступить к размену кредитных билетов на золото и серебро по курсу 1 руб. 10 коп. бумажных денег за металлический рубль. В том же указе объявлялось, что с 1 августа того же года за каждый серебряный либо золотой рубль надо будет вносить уже 1 руб. 8 1/2 коп. бумажных денег. В дальнейшем размен должен был производиться по постоянно повышающемуся курсу, чтобы к 1 января 1864 г. восстановить размен по довоенному курсу69.
Первоначально ход операции не вызывал опасений. Пока курс кредитных билетов был низким, спекулянты вносили в банк монету и получали кредитные билеты, которые в дальнейшем можно было обменять на монету по более выгодному курсу. Широкое участие в спекулятивных операциях приняли не только русские, но также и иностранные капиталисты. Отдельные иностранные банки посылали миллионные суммы в звонкой монете для обмена на кредитные билеты70. В течение мая в банки поступило золота и серебра на 739,5 тыс. руб. более, чем было выдано71. Сторонники немедленного возобновления размена готовы были торжествовать победу. Их вера в благодетельное действие стихийных экономических законов, которым подчиняется международное распределение благородных металлов, еще более укрепилась.
Печать же 60-х годов, более трезво оценившая экономическую обстановку, чем царское правительство, крайне сдержанно отнеслась к сообщению о мероприятиях Министерства финансов по укреплению денежной системы. Орган торгово-промышленных кругов журнал «Акционер» скептически усмехался по поводу «наивного и преждевременного восхищения, что в банк несут золото не только свои, но и чужие... Как же не нести, когда золото в банке можно теперь продать за 5 руб. 70 коп. полуимпериал, а в августе купить его за 5 руб. 60 коп. Расчет верный. Во сколько это обойдется банку, укажут последствия»72.
Однако правительственные круги не прислушивались к мрачным пророчествам. Даже через полгода после открытия размена, когда поворот уже наметился и выдача металла стала превышать поступление (с 1 мая по 29 октября 1862 г. было выдано звонкой монеты на 11,9 млн. руб. более, чем поступило)73, министр финансов Рейтерн счел возможным представить довольно оптимистический доклад о ходе и результатах разменной операции.
Но вскоре положение дел резко ухудшилось. Заранее зная условия размена бумажных денег на золото и серебро, спекулянты валютою при объявлении указа внесли в кассы Государственного казначейства звонкую монету, за которую получили кредитные билеты. С понижением курса драгоценных металлов они начали предъявлять к размену бумажные деньги в огромном количестве. В декабре 1862 г. выдача монеты превысила ее поступление на 3,6 млн. руб.74
К концу 1863 г. золотой и серебряный запас государства оказался уже наполовину исчерпанным: вместо 120 млн. руб. он составлял лишь около 55 млн. руб. Между тем в обращении еще оставалось кредитных билетов на 636 млн. руб.75
Начавшееся в 1863 г. Польское восстание еще более подорвало доверие к царским бумажным деньгам. Польшу поддерживали франция и Англия. В связи с угрозой нового европейского конфликта началось бегство капитала в поисках надежного помещения. Владельцы капитала, сомневаясь в прочности размена, торопились получить звонкую монету.
Локализация восстания потребовала денежных расходов. В этих условиях министр финансов Рейтерн вынужден был отказаться от своей затеи. На докладной записке министра финансов о прекращении размена Александр II написал: «Нечего делать, хотя я крайне о том сожалею»76.
Израсходовав более половины своего металлического запаса, правительство оказалось у разбитого корыта. За время выкупа небольшой части кредитных билетов не удалось повысить курс рубля, а после опубликования указа о прекращении обмена бумажные деньги снова начали падать. 5 ноября 1863 г. было утверждено постановление Комитета финансов о прекращении размена.
Попытка правительства поднять курс и восстановить размен фактически обесцененных бумажных денег, без всякой предварительной подготовки, непосредственно силой одного лишь государственного вмешательства потерпела фиаско.
Ошибки тех лет должны были послужить уроком для будущих поколений.
