Текст книги "Александр II и его время: Кн. 1"
Автор книги: Евгений Толмачев
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 21 (всего у книги 43 страниц)
Работа по подготовке земской реформы началась в 1858 г., почти одновременно с появлением намерения освободить крестьян. Уже в феврале того же года в Главном комитете по крестьянскому делу были рассмотрены предварительные соображения о новом устройстве уездного управления.
Вскоре эти соображения были одобрены Александром II, а в мае разосланы губернаторам на рассмотрение. Главная мысль проекта 1858 г. состояла в том, что уездная полиция и вся административная власть в уезде передавалась назначенному от правительства уездному начальнику (преимущественно из военных)21.
Аналогичная реформа в XVIII в. была проведена в Пруссии. Император Фридрих II22, привлекая военных к управлению, надеялся ослабить влияние бюрократии. Такую же цель преследовали и в Петербурге, разрабатывая подобный проект.
Дворянство негативно отнеслось к проекту. Например, славянофил Ю. Ф. Самарин назвал этот документ «нелепейшим произведением»23. Большинство губернаторов также нелестно отозвались о проекте.
25 марта 1859 г. последовало высочайшее повеление императора, в котором были окончательно определены главные начала местного управления. В повелении говорилось: «При устройстве исполнительной и следственной части, войти в рассмотрение хозяйственно-распределительного управления в уезде, причем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большего единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении»24.
Вскоре (август 1859 г.) министр внутренних дел Ланской во всеподданнейшей записке наметил и «степень участия»: «дабы вознаградить дворян за потерю помещичьей власти, им следует предоставить первенство в хозяйственной администрации»25.
Примерно тогда же возникают различные предложения о введении земского всесословного самоуправления. Наиболее четко об этом было заявлено предводителем Тверского дворянства А. М. Унковским в августе 1859 г., а затем во всеподданнейшем адресе пяти депутатов. Осуждая существующее положение в местном управлении России, они подчеркивали, что «все дело в гласности; в учреждении независимого суда; в строгом разделении властей и в самоуправлении общества в хозяйственном отношении»26.
В таком же духе высказалось и дворянство Тверской, Ярославской и Владимирской губерний на своих собраниях конца 1859 и начала 1860 г., возбуждая ходатайство о преобразовании местного управления. О необходимости реформы местного управления много говорилось в это время и в печати.
В дискуссии о предстоящей земской реформе, развернувшейся на протяжении 1860—1863 гг., приняли участие известные публицисты и общественные деятели И. С. Аксаков, А. И. Кошелев, Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, М. Н. Катков, Ю. Ф. Самарин, В. А. Черкасский и другие.
Важно подчеркнуть, что земское дело в этот период было в основном дворянским. Ни крестьянство, ни купечество, ни революционно настроенную студенческую молодежь земство не интересовало. При всем многообразии и различии проектов и постановлений в частностях все они сводились к двум основным направлениям. Первое направление образовали те, кто хотел, в той или иной мере, сохранить сословные привилегии дворянства в земских учреждениях; второе направление составили противники сословности и сторонники всесословного земства27. Особого внимания заслуживают мысли Кошелева, изложенные им в брошюре «Какой исход для России из нынешнего положения?», изданной им в Лейпциге в 1862 г. Это был настоящий памфлет против существовавшей тогда бюрократии. Кошелев отмечал, что в стране «самодержавствует» не царь, а бюрократия. «Она, – отмечал он, – заключает в себе источник происшедших, настоящих и еще (надеемся ненадолго) будущих бедствий для России»28.
В создавшейся обстановке коренная перемена неизбежна, по мнению автора, она может произойти либо через «кровавую революцию», либо через «единение царя с народом». По мнению Кошелева, все здание государственного управления, построенного снизу доверху на представительном начале, должна увенчать земская дума. «Уездные, губернские всесословные собрания необходимы для России, – писал он, – и у нас будут особенно полезны, но они должны быть устроены и утверждены общей Земской думой. Без изменения высшей администрации никакое местное учреждение преуспеть не может»29. По сути дела Кошелев предлагал введение конституции. К сожалению, эти идеи не были приняты в то время.
Значительно позже С. Ю. Витте писал, что «этот собор с самоуправляющейся местной землей весьма скоро обратился бы в самый обыкновенный парламент, с широко поставленным местным самоуправлением»30.
27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел учреждается комиссия «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде» под председательством Н. А. Милютина, имя которого неразрывно связано с великим делом крестьянской реформы, а позже с коренным преобразованием всего строя жизни в бывшем Царстве Польском. В самом названии комиссии заранее предусматривалось, чтобы вновь создаваемые органы местного управления не выходили за рамки чисто хозяйственных вопросов местного значения. Членами комиссии были определены чиновники различных министерств, некоторые губернаторы и представители высшей полиции. В частности, в состав комиссии вошли представители различных ведомств, государственные деятели – С. И. Зарудный, С. Р. Жданов, А. К. Гирс, К. К. Грот, Я. А. Соловьев и другие31. Позднее, 23 октября 1859 г., этой же комиссии поручили составление проекта преобразования губернского управления. При этом первостепенной задачей было определено освобождение полиции от хозяйственных забот32.
Талантливейший из бюрократов Александровского царствования Н. А. Милютин в короткое время подготовил проект полицейской реформы, который был осуществлен лишь частично. В нем упрощалась система устройства полиции благодаря изъятию из ее ведомства судебных, следственных и хозяйственно-распорядительных органов. Полицейская реформа была начата 8 июня 1860 г.33 Некоторые изменения и улучшения в устройстве полиции были введены указом императора 25 декабря 1862 г.34 Вопросы, относящиеся непосредственно к организации земского самоуправления, рассматривались как второстепенные и их решение откладывалось на неопределенный срок. Комиссия Милютина составила также проект Временных правил для общего хозяйственного управления в уездах. В этом проекте предлагалось возложить хозяйственно-распорядительные функции на уездное земское присутствие в составе «бюрократической верхушки уезда и уездного города и предоставить ему право решения вопросов, связанных с земским обслуживанием и др.35
К сожалению, в деятельности Н. Милютина по подготовке земской реформы и в его отношении к будущим земским учреждениям, как справедливо отметил В. Гармиза, не видно ни «демократизма», ни «крайнего либерализма».
Работа комиссии вызвала недоверие дворян к готовящимся реформам, что было известно Александру II. В начале апреля 1861 г. Милютин и Ланской без просьбы с их стороны получили отставку. Объясняя причину отставки, Милютин писал Ю. Самарину 4 мая 1861 г.: «До вас, вероятно, дошла весть об устранении С. С. и меня. Это было сделано без инициативы с нашей стороны и без особенных событий, которые изобретает ныне досужая молва. Просто-напросто реакция взяла свое»36.
Председателем комиссии по земскому делу в апреле 1861 г.37 был назначен новый министр внутренних дел П. А. Валуев. Новый министр был известен как ловкий чиновник, человек высшего света, дороживший своей карьерой.
«...Помещичья партия, – отметил в своих воспоминаниях Д. А. Милютин, – имела полное основание рассчитывать на Валуева для осуществления своих видов. Партия эта, не успев помешать осуществлению крестьянской реформы, старалась, по крайней мере, при самом введении в действие «Положения 19 февраля» оградить, сколько возможно, свои интересы»38.
По выражению великой княгини Елены Павловны, Валуев был «способен много наговорить, но сделать немногое». И действительно, работа комиссии под руководством Валуева была довольно медленной и нерешительной.
Земские учреждения, как отмечал Б. Б. Веселовский, не успев еще появиться на свет, стали вызывать к себе враждебное отношение со стороны правительственных кругов39. «Слово земство, – писала 26 января 1862 г. великая княгиня Елена Павловна Н. А. Милютину, – наводит страх в высших сферах»40.
Только 22 февраля 1862 г. министр внутренних дел представил доклад императору с изложением основных начал земской реформы. Очерк «Положения» о земских учреждениях 15 марта был рассмотрен в Совете министров под председательством великого князя Константина Николаевича. 2 июля этот очерк был утвержден Александром II, а осенью опубликован для общего сведения.
Подготовленный комиссией Валуева проект «Положения» о земских учреждениях, а также Наказ земским учреждениям и Временные правила о земских повинностях 30 марта 1863 г.41 были отправлены на заключение главноуправляющему II (Законодательным) отделением канцелярии е. и. в. барону М. А. Корфу.
Свой обширный критический отзыв на проект «Положения» М. А. Корф препроводил министру внутренних дел 6 мая 1863 г., заручившись поддержкой Александра II, которому доложил свои соображения в Царском Селе 2 мая того же года42.
Наряду с официальной запиской М. А. Корфа были представлены частные письменные замечания министра государственных имуществ А. А. Зеленого, военного министра Д. А. Милютина и члена Государственного совета, действительного тайного советника Е. П. Ковалевского43.
26 мая 1863 г. Валуев передал подготовленные материалы предстоящей земской реформы в Государственный совет, где они были рассмотрены сперва в соединенных департаментах законов и государственной экономии в усиленном составе, с участием столичных губернских предводителей дворянства и городских голов, а затем – в общем собрании.
Проект обсуждался с июля по октябрь 1863 г. Видя, что дело подготовки реформы может затянуться на неопределенный срок, Александр II вынужден был его ускорить. На ведомости, представленной ему о делах, оставшихся неоконченными по Государственному совету к 1 ноября 1863 г., против дела о земских повинностях царь написал: «Требую, чтобы дело это непременно было кончено до 1 января»44.
В ходе бурного обсуждения проекта «Положения» о земских учреждениях в Государственном совете выявились две разные точки зрения. Под давлением критики Д. А. Милютина, М. А. Корфа, государственного секретаря Н. И. Бахтина, с.-петербургского военного генерал-губернатора А. А. Суворова45 и Е. П. Ковалевского были несколько смягчены реакционные черты проекта П. А. Валуева, которого энергично поддерживали по всем важным вопросам граф В. П. Панин, шеф жандармов генерал-адъютант князь В. А. Долгоруков и др.
Были ограничены сословные привилегии дворян, расширен состав представительства, несколько увеличен круг деятельности земств и уменьшено влияние на него центральных учреждений.
2. Проведение земской реформы.
1 января 1864 г.
1 января 1864 г. Александр II подписал указ правительствующему сенату о введении в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Это «Положение» оставалось в силе в течение четверти века, вплоть до нового «Положения» 1890 г., вошедшего в литературу как «земская контрреформа»46.
Земское «Положение» 1864 г. основывалось на трех основных принципах. Во-первых, земское представительство было построено на всесословном начале; во-вторых, круг деятельности земства был ограничен хозяйственными вопросами; в-третьих, именно в этих (хозяйственных) пределах ему была предоставлена самостоятельность.
По этому «Положению» все земские учреждения делились на уездные и губернские. Эти учреждения состояли из земского собрания, обладающего распорядительной и контролирующей властью, и земской управы как исполнительного органа. И собрания, и управы избирались на трехлетний срок. Собрания созывались один раз в году – в губерниях на срок не свыше 20 дней, в уездах на срок до десяти дней. Кроме того, могли быть и чрезвычайные собрания.
Земское собрание образовывалось из выборных населения – гласных (имевших право голоса). Число гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а по губерниям – от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный от шести уездных.
Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились в соответствии с имущественным цензом на три курии.
Первая курия – землевладельческая. В нее входили все землевладельцы уезда, независимо от их сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. рублей или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы – дворяне и частично крупная торгово-промышленная буржуазия.
Вторая курия – городская. Ее составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом не ниже 6 тыс. рублей, а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 рублей в мелких и 2 тыс. рублей в крупных городах. Эта курия преимущественно была представлена крупной городской буржуазией, а также дворянами – владельцами городской недвижимости.
Третьей была курия сельских крестьянских обществ. По этой курии, кроме крестьян, могли баллотироваться местные дворяне и духовенство как представители «сельских обществ». В первых двух куриях выборы были прямыми, в третьей – трехступенчатыми. Вначале сельский сход выбирал представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание.
Благодаря многоступенчатости выборов по третьей курии в земства избирались главным образом наиболее состоятельные и «благонадежные» гласные из крестьян.
Примечательно, что по первой, землевладельческой курии, избиралось такое же число гласных, как и по двум другим вместе, что обеспечивало в земствах преобладающее положение дворянства.
Земская управа состояла из председателя и нескольких членов (до шести). Уездный председатель утверждался в должности губернатором, губернский – министром внутренних дел. Для членов управы этого не требовалось; правами государственной службы ни те, ни другие не пользовались.
Исполнительные органы земских собраний были ответственны перед губернским собранием, которое правомочно было налагать на них наказания, кроме случаев, подлежащих ведению общей администрации и суда. В целом земские учреждения находились под контролем и надзором правительства.
Губернаторы имели право опротестовывать и задерживать постановления земских собраний, если они находили, что эти постановления противоречат законам47. В пределах предоставленной им законом компетенции земские учреждения действовали вполне самостоятельно и могли издавать обязательные постановления, которые для местного населения имели силу закона.
«Положением» 1864 г. полномочия земств охватывали: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений, а также путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; благотворительные заведения и другие меры призрения; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здоровье и о тюрьмах; ветеринарно-агрономические меры; участие в удовлетворении некоторых общегосударственных нужд (почта, воинское дело и др.); предоставление правительству сведений, заключений и ходатайств по вопросам, относящимся к местным хозяйственным нуждам, и др.
С утверждением «Положения» 1864 г. в распоряжение земских учреждений Министерство внутренних дел передало все губернские продовольственные капиталы, лечебные и благотворительные заведения48.
Доходы земств складывались, главным образом, из обложения земель, лесов, недвижимого имущества, торговых и промысловых документов.
Земское обложение затрагивало все слои населения. Формально выходило, что богатые помещики платили во много раз больше крестьян. Однако на плечи последних почти полностью ложились дорожная, квартирная и подводная повинности.
Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г. Первым открыто было Самарское губернское собрание 28 февраля.
К 1 января 1866 г. земства были введены в 19 губерниях49, в 1866 г. – еще в 950, в 1867 г. – Вятской и Олонецкой губерниях, в 1869 г. – в Бессарабской области, в 1870 г. – в Вологодской и Пермской губерниях, в 1875 г. – в Уфимской. К 1876 г. – в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей)51. В последней они были затем отменены в 1882 г.
Действие земской реформы не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было помещичьих владений, а также на национальные районы России – Польшу, Литву, Белоруссию, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. В Правобережной Украине земства были открыты лишь в 1911 г.
Вводя земские учреждения, правительство сделало, так сказать, уступку истории, «дав перевес в составе земских собраний» дворянству, как «классу более образованному и развитому» и «уже несколько опытному в гражданской жизни». Так, в 22 губерниях за первые 6 лет дворян было 44,9%, крестьян – 37,4%, духовенства – 0,5%, прочих – 17,2%. Итак, из 100 человек гласных 45 были дворяне, т. е. составляли почти половину всех остальных сословий52.
Новый закон был встречен вполне сочувственно печатью и обществом. Он вносил много нового в народную жизнь. Правительство в определенной мере вступало на путь децентрализации в управлении страной.
Один из публицистов того времени – А. И. Васильчиков восторженно писал: «Мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни», «ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому».
К. Д. Кавелин приветствовал новый закон как «событие громадной важности», составляющее эпоху в развитии русской общественной жизни. «Мы считаем, – писал он в статье «По поводу губернских и уездных земских учреждений», – Положение 1 января 1864 г. одним из самых обдуманных, выношенных, зрелых и сознательных плодов того направления, в котором теперь двигается наша жизнь и наше законодательство»53.
Благожелательное отношение к новой реформе правительства высказали и другие известные либеральные деятели: военный министр Д. А. Милютин, А. И. Кошелев и даже И. С. Аксаков, не отличавшийся по сравнению с другими либералами умеренностью воззрений. В личном письме к графине А. Д. Блудовой от 21 января 1864 г. он назвал земскую реформу «довольно скудным даром»54, но в печати счел нужным воздать хвалу усердию составителей закона, поблагодарив правительство «за уничтожение юридических и сословных перегородок... и за уравнение прав крестьян и помещиков» (?)55.
В отличие от либералов революционные демократы без всякого на то основания и в духе своих революционных взглядов отказывались признавать в «Положении» о земских учреждениях введение действительного самоуправления.
«Новые положения, – писал А. И. Герцен, – до такой степени мизерны; неискренни, скудны, сшиты на живую нитку из французских лохмотьев, сбивчивы, жалки, тощи, пусты, что удивили самого г. Каткова»56.
Не менее резкой критике подверг земскую реформу и Н. П. Огарев. «Положения» о земских учреждениях он пытался проанализировать в трех статьях «Колокола»57. «Положение, – несправедливо утверждал Огарев, – является не учреждением новой гражданской свободы в России, а учреждением, которое сделано ради тщеславия, чтобы удивить Европу правительственным либерализмом»58.
Огарев также ошибочно утверждал, что главные начала «Положения» о земских учреждениях списаны с французского кодекса 1833 и 1838 гг.
По мере более внимательного ознакомления с новым законом как восторженное, так и резко отрицательное, отношение к нему становилось более спокойным и даже равнодушным.
По прошествии 10 лет после введения закона один из земских деятелей А. А. Головачев отмечал, что «людей, которыми руководил бы не личный интерес, а общественная польза, как-то не видать; если же они и являются, то в виде исключений и без большого влияния»59. Такое равнодушное отношение к земским учреждениям и уклонение лучших людей от них можно объяснить прежде всего недостатками самого «Положения» 1864 г.
