Текст книги "Александр II и его время: Кн. 1"
Автор книги: Евгений Толмачев
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 20 (всего у книги 43 страниц)
Освобождение крестьян от крепостной неволи – величайшая реформа Александра II и, конечно, самое важное событие в России за все время правления династии Романовых.
«Пройдут века, – писал В. О. Ключевский, – и не будет акта, столь важного, который бы до такой степени определил собою направление самых разнообразных сфер нашей жизни»189. «Этот драгоценный акт, – отмечал А. В. Никитенко, – важнее которого вряд ли что есть в тысячелетней истории русского народа»190.
Такая беспристрастная оценка корифеев отечественной мысли вполне оправдывает имя «Царь-Освободитель», под которым Александр II вошел в мировую историю.
Несмотря на, казалось бы, абсолютную власть, которой располагал августейший правитель России, Александру II надо было глубоко осознать историческую необходимость реформы, проявить личную смелость и настойчивость в преодолении мощного противодействия со стороны правящего дворянского сословия. Александр сумел провести крестьянскую реформу, избежав трагедии гражданской войны и бунта русского крестьянства. В этом отношении он действовал намного успешнее, чем его современник американский президент Авраам Линкольн191, которому освобождение негров от рабства стоило гражданской войны между Севером и Югом и колоссальных жертв с обеих сторон.
Весь ход подготовительных работ по освобождению крестьян свидетельствует о том, сколько твердой воли, такта и упорства внесено самим императором в это дело, которое он считал «святым и самым жизненным для России». Отмена крепостного права открыла России новую жизнь, вдохнув «душу живу» в многомиллионное русское крестьянство.
Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. вошла в историю России как «великая реформа». Значение ее поистине универсально. Освобождение крестьян знаменовало явный поворот России в сторону буржуазного развития. Реформа явилась началом обновления «во всех сферах и направлениях» российской жизни. С падением крепостного права Россия вступила в новую эпоху, характерная черта которой – ускоренное развитие всех отраслей народного хозяйства и культуры.
После ознакомления с «Положениями 19 февраля 1861 г.» один из лучших знатоков аграрного строя Западной Европы и вдумчивый наблюдатель русского сельского строя, с которым он внимательно знакомился во время своего путешествия в 1843 и 1844 гг., барон Август Гакстгаузен писал: «Ни один из народов, ни одно государство Европы не имели и не дождались всеобъемлющего законодательства о крестьянах таких величавых размеров, с таким вниманием отнесшегося ко всем политическим и социальным условиям страны»192.
Реформа 1861 г. явилась отправной точкой для целой системы последующих реформ, имевших целью ослабить бюрократический произвол и административное всевластие, обеспечить права личности и законность, расширить свободу слова, печати, научного исследования, поднять уровень образования, местного управления и др. Вопросы жизни государства стали для просвещенных слоев общества предметом постоянного и живого интереса.
Один за другим отпадали факторы, сдерживавшие торговлю и формирование свободного рынка. Значительная часть дворянства вступала на путь капиталистического предпринимательства, усиливались позиции буржуазии, росла численность промышленных предприятий и работавших по найму.
В то же время в результате реформы помещики сохранили свое привилегированное положение, а крестьяне по-прежнему были неполноправным сословием. Получив мизерные наделы земли, в своем большинстве недостаточные для обеспечения мало-мальски нормального существования, крестьяне оставались в фактической зависимости от помещиков, облагались подушной податью. Для крестьянства после реформы сохранилось и внеэкономическое принуждение: временнообязанное состояние, круговая порука и телесные наказания.
Отмена крепостного права и постепенное превращение феодальной монархии в буржуазную вызвали насущную необходимость преобразования всего государственного организма страны. Проводя в 60—70-е годы реформы, отражавшие капиталистический курс развития, правительство стремилось сохранить господствующее положение дворян. Именно в эти годы оно пыталось успокоить дворянство, большая часть которого была недовольна эмансипацией крестьян. Император Александр II сохранял закрепленный в основных законах Российского государства статус неограниченного монарха: «Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». 60—70-е годы принесли ему славу великого реформатора даровавшего свободу миллионам рабов, на что не решались его предшественники. В эти же годы он становится как бы заложником своих реформ, мишенью для фанатичных и безответственных террористов. В ходе реформ довольно серьезные задачи возлагались на Государственный совет – высшее
Законосовещательное учреждение Российской империи. Одновременно Государственный совет оставался высшей инстанцией по ряду судебных, административных и финансовых дел. Судебная роль его все более сужалась, а число административно-финансовых дел возрастало.
Предварительно рассмотрение законопроектов, поступающих в Государственный совет, происходило в трех его департаментах (законов, экономии, гражданских и духовных дел), игравших, по существу, роль подготовительных комиссий. Для обсуждения некоторых вопросов при Государственном совете создавались особые комитеты (Западный, Кавказский, Еврейский, об устройстве сельского населения), комиссии (для исследования железнодорожного дела, окончания работ по преобразованию судебной части) и совещания (для охраны спокойствия и др.). Важнейшим из них даже предоставлялись права департаментов, и дела их поступали прямо в Общее собрание Государственного совета. Мнения высшего законосовещательного учреждения поступали в виде «меморий» на утверждение императору, при этом Александром иногда утверждались мнения меньшинства членов Государственного совета. Все члены и председатель Государственного совета назначались царем. Председателями совета во время царствования Александра II были: князь А. И. Чернышев (1855—1856), князь А. Ф. Орлов (1856—1861), граф Д. Н. Блудов (1862—1864), князь П. П. Гагарин (1864—1865), великий князь Константин Николаевич (1865—1881). В случае присутствия царя председательство переходило к нему.
Сенат193 продолжал сохранять статус высшего органа суда и надзора. К середине XIX в. он представлял собой совокупность 12 полу самостоятельных департаментов, нескольких общих собраний и других учреждений, объединяемых лишь главенством генерал-прокурора, ставшего с учреждением министерств и министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько сенаторов, назначенных пожизненно царем, во главе его стоял обер-прокурор, а председательствующий в нем назывался первоприсутствующим.
В связи с судебной реформой 1864 г. в сенате были учреждены в 1866 г. два новых, кассационных, департамента – Гражданский и Уголовный. В то же время, по мере распространения новых судебных установлений, закрывались его апелляционные департаменты, поскольку большинство апелляционных дел перешло в созданные на местах судебные палаты. В 1872 г. в составе сената был создан высший политический суд России – «Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах».
Практически мало изменились функции Комитета министров194 – высшего административного органа России, в котором император совещался с наиболее доверенными чиновниками по всем вопросам управления государством. Комитет министров рассматривал дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия законов, а также когда дело касалось интересов других ведомств и т. п. С 1872 г. он выступал как высшая цензурная инстанция. До 1865 г. председатель Комитета министров был одновременно и председателем Государственного совета. Председателями Комитета министров были князь П. П. Гагарин (1864—1872), граф П. Н. Игнатьев (1872—1879), граф П. А. Валуев (1879—1881).
Еще в ноябре 1857 г. для рассмотрения общих вопросов, связанных преимущественно с проводимыми реформами, был создан Совет министров195. Его статус был оформлен законом 12 ноября 1861 г. В состав Совета министров входили министры и главноуправляющие ведомств, председатели Государственного совета и Комитета министров. На его заседаниях председательствовал сам Александр II, ему же принадлежала инициатива вынесения на рассмотрение Совета министров всех вопросов. Наиболее активно заседания проходили в 1858—1864 гг. В 70-е годы они проводились реже, а с 11 декабря 1882 г. прекратились вообще.
В период преобразований значительно был перестроен аппарат министерств, многие из них стали создавать свои местные органы. Время выдвинуло на первый план такие отраслевые ведомства, как Министерство путей сообщения, Министерство государственных имуществ, Главный комитет железных дорог, Министерство финансов.
Особую роль в пореформенный период приобрело Министерство внутренних дел196, имевшее на местах ряд подведомственных органов: уездные полицейские управления, губернские правления, губернские присутствия и др. Министр внутренних дел имел право учреждения гласного полицейского надзора, разрешения периодических изданий и наложения на них взысканий, издания различных административных распоряжений и пр. Министрами внутренних дел были: Д. Г. Бибиков (1852—1855), С. С. Ланской (1855—1861), П. А. Валуев (1861—1868), А. Е. Тимашев (1868—1878), Л. С. Маков (1879—1880), М. Т. Лорис-Меликов (1880—1881)197.
Губернаторы контролировали деятельность новых органов местного управления, созданных в ходе реформы: присутствий по крестьянским делам, присутствий по делам городского и земского самоуправления, фабричных инспекций и др.
С начала 60-х годов глава полицейской власти в уезде – исправник – не избирался дворянством, а назначался Министерством внутренних дел. Вместо земского суда, бывшего полицейским органом, в уезде были созданы уездные полицейские управления, власть которых распространялась не только на уезд, но и на город.
В связи с судебной реформой была упразднена выборность местным дворянством представителей судебной власти (председателя палат уголовного и гражданского суда, а также заседателей уездных судов).
Таким образом, влияние местного дворянства на губернские и уездные правительственные учреждения значительно ослабло. Однако в пореформенный период влияние дворянства было еще велико в земстве.
После покушения Д. В. Каракозова на царя 4 апреля 1866 г. внутренняя политика правительства претерпевает серьезные изменения. Новый правительственный курс был изложен Александром II в его рескрипте от 13 мая 1866 г. на имя председателя Комитета министров князя П. П. Гагарина. В этом документе, озаглавленном «О главных началах, которыми должны руководствоваться министры и главноуправляющие отдельными частями при управлении вверенными им ведомствами», император писал: «...Признаю я своею обязанностью охранять русский народ от тех зародышей вредных лжеучений, которые со временем могли бы поколебать общественное благоустройство, если бы развитию их не было поставлено преград»198.
В общественной жизни страны в этот период определенную роль играло либеральное движение199. В рукописной литературе, различных проектах, публицистических статьях в журналах «Отечественные записки», «Русский вестник», «Атеней» и других видные либеральные деятели К. Д. Кавелин, И. С. Аксаков, А. И. Кошелев, Б. Н. Чичерин, И. К. Бабст200, А. М. Унковский и другие выдвигали программу реформ, осуществляемых правительством, при сохранении помещичьего землевладения и монархии. Они выступали за освобождение крестьян с землей за выкуп, уничтожение сословных привилегий, гласность, ликвидацию полицейского режима, отмену телесных наказаний, ограничение прав правящей бюрократии, создание представительных учреждений.
Глава четвертая
ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА
Отечественные традиции самоуправления
масштабны и основательны, а посему
заслуживают подробного рассмотрения
Н. Пирумова1
После освобождения крестьян одной из первых и наиболее крупных реформ была земская, призванная поднять местное хозяйство и управление.
1. Подготовка земской реформы.
Считается, что земское начало есть исконное начало русской истории. Еще в древнейших актах русской государственной практики земское начало противопоставляется государственному: «Земское и государево дело», «земщина» и «государь», «земщина и опричнина»2.
Под первым подразумевается земля, население, его интересы, его представители, под вторым – власть государственная (княжеская, царская), с ее интересами и органами. Фактически то и другое начало реализовывалось земскими властями – выборными земли и государственными, приказными властями, т. е. теми, которым приказано князем, царем ведать какой-нибудь отраслью правления. И земские, и приказные органы власти существовали всегда совместно. Однако в одни периоды истории преобладала земская власть с чертами демократии, в другие – приказная, автократическая. Зависело это, прежде всего, от положения государственной власти.
Издревле, когда государство еще только складывалось и государственная власть была слаба, неустойчива, земское начало брало верх над приказным. Когда же государство сложилось и власть окрепла, на первый план выступило приказное начало. Тем не менее, земское начало никогда не исчезало, ни в идее, ни в практике. Государственная власть пополняла свои органы за счет земских сил, а также для контроля за ними и борьбы со злоупотреблениями.
Земская реформа Ивана IV, проведенная в середине XVI в., заменила так называемые кормления в городах, черных и дворцовых волостях местным выборным самоуправлением. Она завершила перестройку местных органов по принципу сословного представительства и усилила централизацию государственного управления3.
С середины XVI до второй половины XVII в. в России собирались земские соборы, представлявшие собой высшие сословно-представительные учреждения, на которых рассматривались важнейшие общегосударственные вопросы4.
При Петре I термин «земство» как бы выпадает из употребления государственных деятелей. Петр максимально усиливает централизованную государственную власть, при этом земское начало падает.
В 1708 г. Петром было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до 12. Губернии разделялись на провинции, провинции на уезды. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников, назначаемых из центра и подчиненных только центру. Местное общество не принимало в нем никакого участия.
Таким образом, петровская губерния, как и прежний военный округ, являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и «отыскание финансов на ее содержание»5.
В дальнейшем число губерний растет за счет разукрупнения ранее существовавших губерний и присоединения к империи новых территорий. В результате к концу XVIII в. в России насчитывалось 50 губерний6.
Екатерина II принимает меры к деятельному участию земских сил в управлении. При ней участие общества в местном управлении по необходимости принимает сословный характер. В уезде дворянство с давних пор имело решающее влияние. Оно было наиболее образованным, за ним была вековая служба, а другое сословие уезда – крестьянское, было несвободным. В городе же значение имело торгово-промышленное сословие – купечество. При участии этих двух сословий и было организовано местное управление Екатериной II, что получило отражение в Положении о губерниях 1775 г. и Жалованных грамотах 1785 г. дворянству и городам7. Оба названных сословия участвовали в местном управлении в коллегиальных учреждениях совместно с правительственными чиновниками, а также в сословных учреждениях. Из своей среды, кроме того, они выбирали и общеадминистративные органы.
Таким образом, господствующее положение в уезде занимало дворянство. Ко времени Екатерины II оно освободилось от обязательной военной службы. Царица Жалованной грамотой укрепила сословные права и привилегии дворян, предоставив им широкое участие в местном управлении. Они стали участвовать в коллегиальных учреждениях (приказах общественного призрения, сословных судах). Дворяне выбирали из своей среды земского исправника и заседателей, составлявших земский суд8.
Первоначально дворянство, освободившись от обязательной службы восторженно отнеслось к дарованным правам, но потом охладело к ним. Уже при Екатерине II ощущается равнодушие поместного дворянства к своим правам, как сословным, так и в местном управлении.
Многие дворяне не являются на свои собрания, нередко затрудняются выборы предводителей. Дворянские и другие местные должности занимаются людьми мелкими и недостойными, более крупные и влиятельные лица от этого уклоняются. Спад интереса дворян к выборной службе, к участию в местном управлении продолжается и дальше. Павел I, пытаясь затормозить эту тенденцию, отменил Жалованную грамоту и систему выборов «для облегчения дворян» заменил назначением.
Центральной фигурой в местном управлении оставался помещик, державший в своих руках экономическую, административно-судебную и полицейскую власть над своими крестьянами.
Не случайно Павел I откровенно заявлял: «У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве»9.
Александр I вновь восстановил Жалованную грамоту, стремясь представить выборную службу как особую, почетную. Однако престиж ее продолжал падать. Николай I в новом положении «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным», вышедшем в 1831 г., безуспешно домогается поднять роль выборных должностей10.
В том же году министр внутренних дел докладывает ему, что более состоятельные дворяне уклоняются от выборной должности, «которая ничего не обещает, кроме труда и ответственности, они считают ее унизительной».
Престиж выборных должностей не поднялся даже после того, как Николай I предоставил выборной дворянской службе права государственной. Министр внутренних дел граф Перовский в донесении царю писал, что «чиновники, служащие по выборам, нередко менее способны и надежны, чем определяемые от правительства, звание земских исправников и заседателей слишком унижено в общественном мнении»11.
Совпадает с этим и мнение иностранца барона Гакстгаузена, находившегося тогда в России и вынесшего свои впечатления о провинциальной жизни и местном управлении.
«Крупное дворянство, – пишет барон, – не жило в своих имениях, наезжая туда лишь по временам, никакой живой связи с местным обществом, его жизнью и интересами оно поэтому не имело; оно живет по городам, несет придворную или государственную службу; большая часть его не имеет вовсе того, что называется в Европе экономией, деревенской оседлостью; большая часть их, правда, имеет деревенские усадьбы, но живет в них недели, много месяцы. Такой дворянин смотрит на свое имение не как на отеческий дом; он не питает по отношению к нему того, что можно назвать «любовью к Родине». Поэтому нет ничего удивительного, что губернское сословное управление в России носит такой печальный характер; нет ничего удивительного, что в нем принимает такое ничтожное участие образованное, экономически состоятельное дворянство, что выборы в сословные должности большей частью в руках необразованного дворянства»12.
По указу Николая I 1837 г. главным лицом в системе местного управления являлся губернатор13, подчиненный правительству и в особенности министру внутренних дел. Он координировал деятельность всех учреждений губернии, осуществлял административно-хозяйственные, полицейские, надзорные, военные и иные функции.
Губернатор был председателем губернского правления, особого о земских повинностях присутствия, приказа общественного призрения, строительной и державной комиссии, тюремного комитета и, кроме того, был обременен огромной перепиской как с министерствами, так и с уездными учреждениями.
Ясно, что самому ему четко и добросовестно выполнить такие обязанности было не под силу. Естественно, власть его переходила к подчиненным, которые, прикрываясь его именем и авторитетом, действовали как хотели. Если же учесть, как подметил публицист А. А. Головачев, «что существовал обычай назначать губернаторов из лиц военных, вовсе не знакомых с гражданским законодательством, то легко понять, какой порядок господствовал в управлении, и могла ли быть речь о приложении какой бы то ни было системы»14.
Очередное по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, выполнявший всякого рода полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Далее следовал уездный предводитель дворянства, стоявший во главе аппарата уездных чиновников.
Дореформенная система местного управления целиком находилась в ведении ряда бюрократических учреждений и стояла на страже интересов дворянства.
Господствовавшие в ее деятельности принципы централизма и бюрократизма не считались с реальными нуждами местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота.
В 1847 г. по всем губерниям на почтовую повинность расходовалось 29% местных средств, 18 – на содержание полиции, 12,5 – на обеспечение губернского правления и тюрем, 11 – на дорожную повинность, 12,3 – на отправление воинской повинности, 4,1 – ссыльно-этапной и 1,8% – на содержание арестантских рот15. Итак, 60% расходов шло на содержание полиции, губернского управления, почту и тюрьмы.
Народным продовольствием в губернии заведовала губернская комиссия народного продовольствия, в которую входили три представителя от дворянства: губернский предводитель дворянства, один из уездных предводителей и избираемый дворянством непременный член. В уезде все управление продовольственной частью (кроме чисто исполнительных функций) было возложено на уездного предводителя дворянства и его помощников – попечителей хлебных запасных магазинов, избираемых дворянством, а также непосредственно на помещиков.
Такое управление народным продовольствием привело в конце 50-х годов к тому, что «учреждение сельских магазинов служило собственно не для обеспечения народного продовольствия, а для содержания попечителей». Степень же пользы ничтожных денежных сумм, выдававшихся на продовольствие крепостных (не выше 3 руб. на душу) в распоряжение помещиков, «не обнаружилась никаким видимым образом»16.
Столь же мизерны были результаты почти вековой деятельности приказов общественного призрения, которые занимались организацией медицинской, учебно-воспитательной и благотворительной помощи населению. Деятельность их была сосредоточена в основном в крупных губернских городах, лишь изредка охватывая некоторые уездные. Крестьянство фактически было лишено призрения самим законом, который на бумаге возлагал призрение крепостных на их помещиков.
Ко времени реформы по всей России в ведении приказов состояло лишь 519 больниц, 33 дома для умалишенных, 8 воспитательных домов, 113 богаделен, инвалидных домов и домов для неизлечимых, 23 сиротских дома, несколько училищ для канцелярских служителей, фельдшерских школ и исправительных заведений17.
Общепризнанно, что во всех этих немногочисленных учреждениях организация медицинской помощи, образования и благотворительности находилась на самом низком уровне, что нашло отражение и в официальных данных. По сводкам губернаторских отчетов за 1864 г., в Ярославской губернии имелся один врач на 23 тыс. человек, в Костромской – на 30 тыс., в Нижегородской – на 6989 человек18.
Не лучше обстояло дело с начальным народным образованием. В Ярославской губернии на одного учащегося в сельской школе приходилось 283 неучащихся. В Костромской губернии имелось 269 школ на 13 тыс. сел и 10 тыс. деревень19.
Картина усложнялась неразделенностью, перемешанностью административных, судебных и хозяйственных полномочий, возлагавшихся на местную администрацию. Объективные условия показывали, что время организации местного управления на сословном начале уже прошло.
«Севастопольский страшный суд»20 совершенно подорвал веру в порядок вещей, который еще недавно многие общественные деятели считали верхом политической мудрости.
Только падение крепостного права открывало путь для переустройства как организации управления, так и его функций.
