Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"

Автор книги: Майкл Барбер

сообщить о нарушении

Текущая страница: 37 (всего у книги 39 страниц)

И я оказался прав. Но к тому времени мы заново напечатали плакат, исправив все ошибки. Мне пришлось только направить письмо с извинением всем директорам начальных школ в стране и пережить 10 неприятных минут при встрече с моим новым другом Дэвидом Бланкеттом. Подумав, мы нашли светлую сторону в этой истории: по крайней мере, наличие опечаток привело к тому, что многие действительно прочитали те плакаты. Суть заключается вот в чем: хотя эти импровизированные попытки установить контакты были несравненно более масштабными, чем все то, что делалось правительственными органами раньше, их все равно было мало.

Необходимы были более краткие, более ясные и более запоминающиеся лозунги, которые сразу вызывали бы отклик; нужно было посвятить больше времени встречам на местах, меньше отвлекаться, постоянно поддерживать неформальные контакты и иметь больше посредников – не только директоров, но, возможно, и представителей районных отделов образования, руководителей педагогических факультетов. Далеко не все согласились бы с нами, но нам следовало добиться того, чтобы они, по крайней мере, поняли нас. Постоянный заместитель министра здравоохранения Найджел Крисп (2000–2005 гг.) действительно проводил ежемесячные встречи с 200 ведущими руководителями Государственной службы здравоохранения, а четыре раза в год встречался с 600 ведущими руководителями как раз для того, чтобы избежать неясностей.

* * *

Я уделил немало внимания связям с общественностью в ходе образовательной реформы, чтобы подчеркнуть более общее положение: не следует жалеть сил и времени на установление эффективных связей между специалистами и правительственными органами. Более того, такие связи должны быть двусторонними (как во время наших «гастролей» в 2000 г.) и постоянными. Пишу это и сам себе задаю вопросы, которые не дают мне покоя. Многие направления политики в 1997–2000 гг. имели характер шоковой терапии. Мы решили вывести систему из положения комфортного равновесия и добиться реальных результатов. В значительной степени это удалось. Но могли ли мы добиться того же, воспользовавшись иными подходами, сделав с самого начала более значительные (и неизбежно более продолжительные) инвестиции в наведение коммуникационных мостов? Не потеряли ли бы мы в этом случае время и энергию, не стесалось бы острие нашей политики?

Скажем иначе. После использования шоковой терапии следует ли удивляться острому недовольству? Это возвращает меня к мысли о команде, или коалиции, руководителей-единомышленников. Конечно, хорошо, когда такая небольшая группа стоит во главе перемен, знает, что и как делать. Но со временем состав такой команды должен расшириться. Именно поэтому мы с Майклом Фулланом обсуждали вопрос об увеличении численности группы лидеров: команде руководителей следует оставаться во главе, но эти люди должны непрерывно и осознанно создавать потенциал для проведения своей политики во всех подразделениях структуры, в которой они работают. При проведении реформы системы образования в провинции Онтарио, где Фуллан является советником, так и сделали.

Во время второго срока правления Блэра Эстелл Моррис, а за ней Чарлз Кларк и Дэвид Милибанд осуществили формирование социального партнерства с лидерами учителей: в обмен на привлечение их к формированию политики в области образования профсоюзы учителей (все, за единственным исключением) согласились с более гибким подходом к методам работы учителя. Это может стать стартовой площадкой для чего-то значительно более радикального: представьте совместное заявление о том, что правительство и учителя будут сообща стремиться к достижению лучших в мире стандартов работы школ, и четкое определение таких стандартов. При этом обе стороны несут ответственность за то, что эта цель будет достигнута. Представьте также, что в результате переговоров между Британской медицинской ассоциацией и правительством о контрактах врачей-терапевтов на 2002–2003 гг. начальной точкой стал бы анализ того, какие изменения необходимы, чтобы здравоохранение в Великобритании достигло лучших в мире стандартов. Вообразите, что обе стороны пользуются одной и той же базой данных при ведении таких переговоров и ставят во главу угла интересы граждан, а не просто стремятся заключить сделку. Тут я подхожу к следующему пункту моих рассуждений. Следует не просто добиться лучшей коммуникации, но общего для всей сферы государственных услуг понимания того, что необходимо для их улучшения и достижения мировых стандартов, а также для общей целеустремленности и преданности делу, особенно принимая во внимание огромные инвестиции, сделанные за прошедшее десятилетие (и все еще продолжающиеся, хотя и не так массированно, в текущем десятилетии). Для осуществления этого потребуются смелые лидеры, причем не только в государственных органах, но и среди специалистов. Найдутся ли они? Посмотрим. Но альтернативой могут стать недовольство, конфликты, низкое качество работы, отказ от системы государственных услуг всех, кто может позволить себе выбор, В результате мы будем иметь плохие государственные услуги для бедных (см. главу 4). Поэтому, вероятно, попробовать стоит.

* * *

В этой последней главе я хочу представить концепцию структуры, которая может стать базой для стабильного взаимопонимания между государственными органами и специалистами. Взаимопонимание это базируется на том, что характер реформ, а соответственно природа отношений между специалистами и государством должны преображаться и модифицироваться по мере совершенствования государственных услуг.

Начальной точкой является клинообразная диаграмма, представленная на рис. 6.2, а здесь скопированная для удобства читателя (см. рис. PS.1).

Эта приблизительная схема демонстрирует, что положение дел может находиться в четырех состояниях – ужасном, удовлетворительном, хорошем и отличном. Что касается реформы, на ней представлены три фазы, или переходных состояния, а именно:

• от ужасного к удовлетворительному;

• от удовлетворительного к хорошему;

• от хорошего к отличному.

Мои рассуждения основаны не только на опыте, описанном в предыдущих главах этой книги, и заключаются в том, что по мере прохождения отмеченных трех этапов характер отношений между государственными органами и специалистами должен претерпевать необходимую модификацию. Меняющийся характер системы будет подвергаться воздействию избранной модели реформ, одной из тех, которые представлены на веерообразной схеме на рис. 9.2, которая также дублируется здесь для удобства читателя (см. рис. PS.2).

Рис. PS.1. Удовлетворительный результат не устраивает общество

Необходимо учесть, что три сферы ответственности, лежащие в основе этого веера, во всех случаях должны оставаться за правительством, но, что важнее для моих рассуждений, анализ отношений между государственными органами и специалистами в первом издании настоящей книги был действительно недостаточно глубоким. Критики совершенно справедливо отметили это слабое место, и мне хотелось бы немедля исправиться.

Рис. PS.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Провести через все три фазы реформы крупную отрасль государственных услуг, такую как здравоохранение или образование, – это ли не сложнейшая задача? Добиться их трансформации из ужасных в отличные – это, несомненно, задача на целое десятилетие. Любое правительство вместе с теми специалистами, которые являются его сторонниками, должно быть готово к тому, что путь предстоит долгий. К тому же, если принять во внимание все причуды демократии, всегда может случиться, что в решении этой задачи будут участвовать правительства, сформированные разными партиями, как это было в 1990-х гг. при реформировании образования в Великобритании, Техасе и Северной Каролине. Учитывая продолжительность охваченного реформами периода времени, следует отдавать себе отчет в том, что ключевым фактором станет понимание руководителями важности двух направлений деятельности – достижения краткосрочных промежуточных результатов и достижения конечной цели, то есть мировых стандартов. Обе цели одинаково значимы. Первая – потому, что без промежуточных результатов ни участники системы, ни потребители услуги не смогут убедиться в том, что дело движется. Вторая – потому, что мировые стандарты в работе – стратегическая задача. Таким образом, на этапе «от ужасного к удовлетворительному» правильно делать акцент на искоренении абсолютных неудач и на соответствии требуемым стандартам; так, руководство компании, которой угрожает банкротство, сначала должно прекратить утечку наличных и добиться доверия инвесторов. Но ключ к успеху в том, что время от времени должны приниматься решительные меры, которые способствовали бы продвижению к конечной цели. Например, мы с Майклом Фулланом не раз подчеркивали важность наращивания потенциала организаций, их работников и системы в целом при реализации любого политического решения. Если посмотреть на это с иной точки зрения, в системе государственных услуг непрактично избавляться от активов ради решения краткосрочных задач. Правительство провинции Онтарио последовало рекомендациям Фуллана и с 2003 г. сознательно формировало стратегию по улучшению грамотности и знаний математики в школах по нашей, английской, модели, использовавшейся в 1997–2001 гг., но сознательно изменив ее и подчеркнув важность партнерских отношений со специалистами, сокращение количества предписаний и так называемых отвлекающих факторов (например, в Англии правительство требовало введения зарплаты, которая отражала бы успеваемость, а в Онтарио этого не было), при этом придавалось особое значение системности и необратимости. В Онтарио тоже ставятся конкретные цели. Но правительство не публикует сравнительные данные по их достижению (оно предоставляет это прессе); это имеет свои негативные стороны, однако спасает от критиков. Интересно, что на данный момент результаты реформ в Онтарио сопоставимы с нашими, и после резкого роста там тоже намечаются торможение и выравнивание кривой, амбициозные задачи полностью пока еще не выполнены. Посмотрим, смогут ли там избежать снижения роста и пробуксовывания, как это случилось у нас. Я верю в то, что шансы у Онтарио неплохие, потому что на момент начала реформы успеваемость в Канаде была лучше, чем в аналогичный момент у нас, а кроме того, там лучше, чем мы, смогли на начальном этапе удержать в поле зрения конечную цель. Многое будет зависеть от умения сохранить партнерские отношения со специалистами по мере уточнения и конкретизации принимаемых мер. Несомненно, пока диалог тамошних реформаторов с учительскими союзами, советами школ и директорами был нацелен на создание партнерских отношений, что позволило сформировать общие принципы и ценности.

Это лишь одно интересное сравнение. На основе реформ образовательных систем в других странах и нашего собственного опыта преобразований не только в образовании, но и в здравоохранении и полиции можно выработать общую схему перемен в отношениях, которые происходят по мере постепенной трансформации всей системы для достижения лучших мировых стандартов в работе системы. Общие принципы таковы: на этапе «от ужасного к удовлетворительному» необходима шоковая терапия, а следовательно, проведение реформы «сверху вниз». Но чем ближе конечная цель (лучшие мировые стандарты), тем в меньшей степени роль государства состоит в том, чтобы отдавать распоряжения, и тем больше – в оказании поддержки. При этом динамика роли специалистов противоположна – от исполнения указаний в рамках политики шоковой терапии к тому, чтобы возглавить реформу и обеспечивать ее развитие.

Однако прежде всего необходимо понять, что такое «лучшие мировые стандарты». В образовании это понимание основано на ряде международных исследований стандартов. Лучшие образовательные системы мира отличаются следующим: для работы в них привлекаются отличные специалисты; инвестиции в человеческий капитал осуществляются с высокой эффективностью, причем с момента начала карьеры специалиста и на всем ее протяжении, поэтому профессионализм неуклонно растет. Последовательность – вот, с моей точки зрения, ключевое слово. Те же международные исследования показывают, что образование в Англии обладает многими свойствами отличных систем, но слишком неоднородно, и различия от класса к классу и от школы к школе очень велики. Даже Андреас Шляйхер, который в ОЭСР занимается стандартами в школьном образовании, говорит: «Мало где, как в Англии, делается так много правильных вещей в плане политики, но всему этому нужно последовательно воплотиться в высокое качество на уровне каждого школьного класса».

Этот вывод касается системы школьного образования Англии, но он не менее справедлив и для других сфер. Мы можем наблюдать те же неприемлемые различия между отдельными отделениями полиции, больницами и терапевтами (кстати, то же самое происходит и в бизнесе). Возможно, это как-то связано с британской культурой и присущими ей индивидуализмом и скептическим отношением к надежности процедур и систем. Может быть, как раз поэтому Австралия все время выигрывает у нас в крикет, а для руководства нашей футбольной командой пришлось приглашать итальянца. Ясно также, что те британские компании, которым удается достичь мирового уровня, добиваются этого благодаря использованию высоконадежных процедур и последовательному контролю за ними. Если мы хотим получить мировые стандарты в здравоохранении и образовании, ключом к этому должно стать формирование описанной последовательности, а начинается она с приемных терапевтов, операционных хирургов, классных комнат и учителей, полицейских участков и постовых. Другими словами, этой цели должны добиваться специалисты, занимающиеся предоставлением государственных услуг; в своем стремлении решить общую задачу они должны пользоваться поддержкой отличных менеджеров и получать от государства поддержку в виде стимулов и инструментов, позволяющих им последовательно и неуклонно обеспечивать высокое качество услуги.

Именно в таких условиях можно говорить о формировании системы, подобной той, которая представлена в табл. РS.1 и может послужить исходным пунктом для диалога.

Из представленной таблицы видна динамика отношений между государственными органами и специалистами во время трех описанных выше этапов реформ. Отчасти показанная эволюция основана на анализе, отчасти – на историческом уже опыте, а отчасти – на моем погружении в тему и знании предмета. Первый этап пришелся на время моей работы в Министерстве образования и Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Второй – на конец пребывания у власти Блэра, когда уже заметно сказывались пятилетние стратегические планы, введенные в действие в 2004 г. Третий этап – это мои соображения по поводу дальнейшего развития столь важных отношений. Мои наблюдения дают основания для ответов на некоторые вопросы, но все содержат вопросов больше, чем ответов, и один из немаловажных: обладают ли необходимой самодисциплиной государственные лидеры и лидеры из среды специалистов?

Как минимум, предложенная мною систематизация может послужить основой для возобновления и углубления диалога между правительством и специалистами. Уже одно это стало бы крупным достижением по сравнению с ситуацией, когда все, что говорит одна сторона, пролетает мимо ушей другой, как, похоже, слишком часто случалось за последние 20 лет. Возможность такого поворота определяется двумя факторами.

Первый из них: когда система находится в ужасном состоянии, все равно существует немало специалистов (врачей, директоров школ и т. д.), которые отлично

Таблица PS.1. Как может преобразиться сфера государственных услуг благодаря укреплению взаимоотношений между специалистами и государственными органами справляются со своей работой; их Чарлз Кларк называет приверженцами перемен [Clarke, 2007, p. 135]. С самого начала правительству нужно строить прочные отношения с первопроходцами в каждой сфере государственных услуг. Если те выразят неудовлетворение низким темпом перемен, это сможет компенсировать сопротивление большинства, желающего все затормозить. Фактически такой альянс с лучшими представителями специалистов является ключевым элементом работы по созданию все более широкого круга лидеров, о котором шла речь выше.

Второй фактор: значительно более качественная информация о работе системы государственных услуг. Эти данные (от цифр до более широкого сравнения с международным опытом) дают те доказательства, на которых может основываться содержательный диалог, сделать его лучше. Когда 20 лет назад я работал в профсоюзе учителей (см. главу 1), мы такой доказательной базы не имели, поэтому нам было бы намного труднее формировать подобные отношения. Кларк утверждает, что отчасти содержанием новых взаимоотношений должна стать долговременная система финансирования, более гибкая и основанная на более четко сформулированных обязанностях специалистов по непрерывному повышению квалификации, при этом государственные органы должны обеспечить такую возможность [Clarke, 2007, p. 142]. Рассчитанная на три года схема компенсации труда учителей, которая вступила в силу в январе 2008 г., станет одним из элементов необходимой системы. Безусловно, все должны быть заинтересованы в формировании основанных на разумных принципах отношениях между правительством и специалистами, занятыми в сфере государственных услуг. Спрос на высококачественные и всем доступные государственные услуги огромен, и те, кто занят в этой сфере, несомненно, захотят иметь максимально возможные стимулы и добиться максимально возможных успехов. В то же время правительству, независимо от того, какие партии окажутся у власти, придется тоже согласиться с такой стратегической задачей, чтобы добиться успеха в осуществлении самых смелых чаяний. Как говорилось в главе 8, суть наследия Блэра – Брауна состоит в том, что уже никакая партия не захочет придерживаться политики минималистского государства, в котором государственные услуги представляют собой лишь самый малый набор элементов социальной защиты для тех, кто не может позволить себе ничего лучшего. Другими словами, не существует иного варианта, кроме самого амбициозного. Наоборот, в отсутствие предложенного здесь разумного партнерства нам, скорее всего, придется наблюдать, как сфера государственных услуг (вся – от государственных органов и до занятых в ней сотрудников) не сможет ни справиться с совместной подготовкой и реализацией реформ, ни разъяснить потребителям услуг, которые их и оплачивают, в каком направлении они движутся. В результате спираль движения устремится вниз.

Объединение – вот ключ к успеху. В недавней книге о глобальном бизнесе в XXI веке Лоуэлл Брайан и Клаудиа Джойс утверждают [Bryan, Joyce, 2007, p. ix]:

Вопрос не в том, является ли иерархия лучше сотрудничества или наоборот, а в том, как эффективнее использовать и иерархию, и сотрудничество, чтобы освободить талантливых людей от плохо функционирующих организаций… Вопрос не в том, что лучше: централизация или децентрализация, а в том, что именно надо централизовать, а что децентрализовать?

Эти слова очень четко обозначают основную задачу. Более того, если государственные органы и специалисты обращаются только друг к другу и, похоже, упорствуют, не желая разрешать противоречия, это неизбежно приведет к сомнениям и скептицизму общественности. А если вместо этого они будут сообща реализовывать реформу и заниматься ее разъяснением, остановить их будет невозможно.

Однако говорить об этом легко, но очень трудно осуществить на практике. Для этого потребуются крупные перемены во всех областях. Необходимо, чтобы специалисты приняли принципы прозрачности, признали ценность неизменно высокого качества работы, надежных процедур и индивидуализации обслуживания, приступили к повышению темпов реформы. Государственным органам надлежит непрерывно поддерживать содержательный диалог, не отказываться от приоритетов, глубоко понимать важность воплощения реформ в жизнь, не пользоваться дешевыми рекламными трюками и научиться признавать ошибки. Путь к работе на уровне лучших мировых стандартов, несомненно, окажется интересным, и, как показано в настоящей книге, немалая его часть уже пройдена. Преодолеть оставшееся расстояние будет нелегко. (Да и кому нужны легкие решения? Точно уж не людям, воспитанным квакерами. Как говаривала моя мать: «Кто сказал, что жизнь – легкое дело?») Но дойти до конца можно, если по дороге постоянно поддерживать правильные взаимоотношения.

И тут хочется повторить самую последнюю строчку главы 9: «Хорошие взаимоотношения… обладают алхимическим свойством превращать простой металл в золото».