Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 34 (всего у книги 39 страниц)
Я не случайно назвал парадигмами эти три подхода к реформам. Теоретически они являются различными моделями. На практике же в каждой сфере государственных услуг можно использовать их комбинацию. Так, например, в школьной системе плохо работающие учебные учреждения необходимо совершенствовать по настоянию правительства (командно-административный метод), родители могут осуществлять выбор, а средства распределяются в соответствии с их предпочтениями (квазирынок), причем финансирование осуществляется на уровне отдельных школ, у директоров имеются существенные полномочия, а результаты их деятельности доводятся до сведения общественности (децентрализация и прозрачность). Но ключом к изменениям является знание всех этих парадигм и возможность их комбинирования теми, кто осуществляет реформу всей системы.
Теперь рассмотрим три ключевые функции реформатора, обозначенные в нижней части рис. 9.2. Независимо от выбранной парадигмы (или комбинации парадигм) осуществление всех трех функций необходимо, и избежать этого нельзя. Первая функция связана с возможностями, способностями и культурой системы. Например, на уровне отдельной больницы невозможно обеспечить постоянное обновление кадров хорошими врачами и сестрами; невозможно обеспечить и общую программу строительства больниц; невозможно создать систему законодательства, которой руководствовались бы врачи в своей деятельности, и сформировать определенный порядок отношений между медиками, государством и обществом. Все это по силам только правительству, хотя консультации со всеми заинтересованными группами необходимы. То же самое можно сказать об образовании и охране общественного порядка.
Вторая функция связана с управлением эффективностью системы в целом. Хотя каждая больница отвечает за собственные показатели работы, она не может поставить цели всей системе, решить, как измерить ход продвижения к этим целям и какие данные об этом обнародовать. Она не может решить, кто, как и когда должен вмешаться, если показатели деятельности отдельной больницы падают ниже установленных стандартов. Опять-таки только правительство может решать такие вопросы, и это тоже относится ко всем сферам государственных услуг.
Третья функция связана с тем, что в каждой сфере государственных услуг и во всей системе государственных услуг в целом необходимы стратегическое руководство и планирование. Нужно анализировать и понимать перспективы будущего развития; необходимо установить, какие этапы реформы осуществлять и в какой последовательности, а также знать, как обеспечивать результативность; кроме того, ценности, которые могут поддерживать реформу, должны быть ясно сформулированы и защищены. И это тоже может сделать только правительство. В реформированном по предложенной здесь мною модели центральном правительстве каждые департамент или министерство должны выполнять эти ключевые функции в пределах своей сферы ответственности. Новое Казначейство и ДПМК обеспечивали бы их решение на уровне всей системы государственных услуг в целом, а политическое руководство и управление всеми тремя функциями осуществлялись бы премьер-министром и новым Комитетом по политике в сфере государственных услуг и расходам (КПГУР).
Нельзя недооценивать это последнее положение. Реформа государственных услуг всегда имеет ярко выраженную политическую направленность, что совершенно ясно из всей истории послевоенной эпохи. Поэтому для успеха реформы требуется успешное политическое управление. Снова процитирую Блэра, сказавшего мне однажды:
Не надо думать, что можно просто родить удачный замысел, не затронув интересы различных групп общества, и воплотить этот замысел без их поддержки… Не отступайте от того, что считаете правильным, потому что в конце концов все равно придется к этому вернуться. Никогда не надо думать, что всю систему следует поменять за один день, вместо того чтобы эмпирическим путем постепенно. находить аргументы в пользу предлагаемых вами программ по изменению системы. Другими словами, думаю, что нужно действовать шаг за шагом.
Блэр часто ссылался на трудовое законодательство Маргарет Тэтчер. Мои предложения, изложенные здесь, помогли бы упрочить коллективную разработку политической стратегии и управление ее реализацией.
Выше я неоднократно оговаривался, что, поскольку речь идет о переходном периоде, описанные парадигмы не настолько ясны, как хотелось бы, да и роль центрального правительства не так четко обозначена, как должно. Более того, центральное правительство и отдельные министерства и департаменты не наделены способностью решать важные задачи; их никто, кроме правительства, решать не может. В результате происходят ошибки, и некоторые из них отражены на рис. 9.3. Достижение успеха в будущем зависит от того, насколько будут учтены эти ошибки и смогут ли их избежать.
Если новый премьер-министр осуществит предложенные здесь реформы, сделает выводы из тяжелых уроков прошедшего десятилетия на основе откровенного и честного анализа, можно будет добиться изменения в качестве работы как всей системы государственных услуг, так и правительства в целом. Это даст основу и стимул для фундаментальной реформы всей системы государственной службы в соответствии со сделанными здесь предложениями. Тогда наследием Блэра окажутся не только существенные достижения, обрисованные в главе 8, но и сам аппарат государственного управления, а также опыт и практика, которые послужат базой для новых шагов вперед в улучшении качества работы.
ВыводыВ данной главе показано, насколько увеличился объем обязанностей премьер-министра и как резко возросли требования к тому, кто занимает эту должность. Я утверждаю: вопреки многому из того, что говорится по поводу полномочий премьер-министра, их следует не сокращать, а усиливать. В конце главы я предложил план того, как это можно осуществить в сфере государственных услуг. Не стану настаивать на всех своих предложениях; к тому же, как отмечено выше, я считаю, что при формировании новых структур необходимо принимать во внимание индивидуальные особенности конкретных людей, входящих в них. Признаю, что каждый, кто займет пост премьер-министра, будет сам решать, как ему быть.
Рис. 9.3. Распространенные ошибки при осуществлении крупномасштабной системной реформы
Как заметил Гарольд Уилсон, «пост премьера – это творение того, кто занимает эту должность в данный момент» [Hennessy, 2000, p. 54]. И это правильно. Я старался лишь убедительно представить конкретную картину того, как в отношении только государственных услуг можно изменить и улучшить работу премьер-министра, усилив его возможности по осуществлению своих полномочий. Каждый, кто имеет намерение занять пост премьера, должен всерьез задуматься над тем, как выполнять все многочисленные обязательства, которые накладывает эта должность. Я изложил здесь в дискуссионном порядке некоторые свои соображения по важным, как мне представляется, вопросам для будущих премьер-министров и их советников, да и всех заинтересованных граждан (ведь каждый из нас заинтересован в том, чтобы премьер-министр и правительство действовали эффективно). И последнее. Я верю в то, что мои предложения пойдут на пользу не только премьер-министру, но также и канцлеру, и кабинету, и высшим государственным служащим. Как же получается, что все выигрывают и никто ничего не теряет? Это не совсем так, каждый в некоторой степени теряет автономию. Например, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг была в высшей степени автономной и пользовалась этим на благо дела, но все мы, ее сотрудники, согласились бы уступить часть своей автономии ради более согласованной работы ДПМК. Однако это не самое главное. В соответствии с моими предложениями значительно большее число участников процесса выиграет, чем проиграет, по той простой, но веской причине, что полномочия, предоставленные одним, не лишают власти других. Укрепление же важных полномочий как на политическом, так и на административном уровне в соответствии с моими предложениями усилит правительство, что позволит повысить скорость, качество и результативность реализации реформ. Хорошие взаимоотношения, как показал пример нашей Группы, обладают алхимическим свойством превращать простой металл в золото. Главное – это хорошие взаимоотношения и рутинные процедуры.
Postscriptum: переоценка[209]209
Название главы заимствовано из яркого предисловия ко второму изданию книги А.Дж. П. Тейлора «The Origins of the Second World War» («Причины Второй мировой войны») [Taylor, 1963]. – Примем. автора.
[Закрыть], или Размышления о путешествии во вселенную государственных услуг мирового класса
Центральному правительству… приходится доверять реализацию своих решений посредникам, которых оно подчас не в состоянии контролировать и которыми не может постоянно руководить.
Алексис де Токвиль. Демократия в Америке [Tocqueville, 2000, p. 316]
Пожалуй, самым полезным для меня результатом издания этой книги стали отзывы на нее, из которых я узнал о том, что необходимо для достижения мировых стандартов качества наших государственных услуг. Разумеется, меня порадовало, что книга понравилась читателям, но их отклики, богатые и мыслями, и информацией, были для меня еще важнее. В этом постскриптуме содержатся мои комментарии на эти отклики, которые разбиты на три части. В первом разделе я отвечаю (надеюсь, энергично и конструктивно) на рецензии. Во втором – анализирую то, насколько Гордон Браун реализовал мои предложения о реформе правительства. В третьем, самом длинном, разделе в ответ на глубокие замечания тех, кто работал в правительстве и системе государственных услуг, я уточнил и углубил свой анализ трех важнейших систем отношений: между министрами и государственными чиновниками, между центральными и местными органами власти и между государственными органами и профессиональными сообществами специалистов. Я не претендую на полное решение всех сложных проблем, относящихся к этим вопросам, но надеюсь, что, как минимум, продвинулся вперед в своем анализе, так что в результате этот постскриптум послужит толчком для дальнейшей дискуссии о главных составляющих реформы системы государственных услуг.
Прямо и нелицеприятно
Когда в мае 2007 г. появилось первое издание этой книги, оно спровоцировало именно тот отклик, на который я рассчитывал, – общественную дискуссию о том, как добиться эффективной работы системы государственного управления. Газета «Times» написала 14 мая 2007 г., что мои предложения о создании Департамента премьер-министра и кабинета (ДПМК) представляют собой «смелый план и. неизбежно должны вызвать неоднозначную реакцию». Спустя некоторое время газета «Guardian» предположила, что кое-кто, возможно, отмахнется от моих аргументов, сочтя их безумными (так и произошло!), но, по крайней мере «это стоящая дискуссия», и создание ДПМК может оказаться «шагом не столько к централизации власти, сколько к повышению ее эффективности и к более развитой системе исполнения решений» (17 мая 2007 г.). Многие признавали, что тогдашний механизм Уайтхолла нуждался в радикальном реформировании. «Times» завершила свою передовицу утверждением, что, до тех пор пока не осуществится «последовательное и неуклонное реформирование бюрократического аппарата, чиновники будут в неизменном выигрыше», а «Guardian» заявила, что наступил «важный момент для формирования современной системы демократического государственного управления, которое отвечает чаяниям людей и обеспечивает проведение всех необходимых для них мер».
Многие комментаторы высоко оценили возможность, которую они получили благодаря моей книге, заглянуть внутрь государственной машины, и (почти) все читали ее с интересом. (Джон Рентул с восторгом, но явно не без удивления, назвал ее «изумительно любопытной историей».) Многие добавляли критические комментарии, главные из которых я анализирую ниже.
Ярый сторонник централизации?
Одно направление критики, лучше всего представленное в рецензии Саймона Дженкинса, опубликованной газетой «Sunday Times» 27 мая 2007 г., состояло в том, что все повествование, не говоря о предложениях на будущее, принадлежало перу ярого сторонника централизации государственной власти. Дженкинс даже отозвался обо мне как о «последнем на планете и позорно допотопном лейбористе – яром стороннике централизации». Я мог бы, кстати, представить ему список, содержащий немало имен людей (не входящих в администрацию Блэра – Брауна), которые имели больше, чем я, оснований претендовать на такой титул, но подобный отзыв имел свои преимущества. Когда я выступал перед парламентским Комитетом по государственному управлению с сообщением о своих предложениях, ветеран (старой) Лейбористской партии Келвин Хопкинс нападал как на политику Блэра, так и на мою приверженность ее принципам, и я имел возможность напомнить ему о мнении Дженкинса и высказал предположение, по всей видимости, не особенно уважительное, что «возможно, между нами есть что-то общее».
Далее в своей рецензии Дженкинс заклеймил как принципиальные основы деятельности нашей Группы, так и результаты ее работы. («Чумазые механики, которые по винтику разбирают всю вашу технику в бойлерной, понятия не имея о том, как ее потом собрать»), но, когда мы в доброжелательной обстановке обсуждали эти вопросы и я спросил, как бы поступил он сам, он просто сказал, что он ярый сторонник децентрализации, и сделал тот же вывод, что и в рецензии, а именно: правительство (очевидно, за вычетом политической подоплеки) должно иметь возможность «без помех заниматься своим делом». Что касается премьер-министров, можно сказать, что после Стэнли Болдуина, занимавшего этот пост в 1930-х гг., только Гарольд Макмиллан разделял такое мнение, хотя это и не совсем точно, поскольку в том, что касается внутренней политики, период его пребывания у власти заметно отличается самоуспокоенностью и неспособностью взяться за исправление глубинных причин тогдашних проблем страны. Справедливости ради следует отметить, что, когда Дженкинс не увлекается собственным текстом, он ссылается на опыт европейских стран для доказательства своей правоты. Но замечательнее всего (и это я понял во время обсуждения с премьер-министром Голландии в 2007 г. вопросов обеспечения реализации решений) причина восхищения реформами системы государственных услуг, предпринятыми Тони Блэром, со стороны европейских политических лидеров самых разных политических убеждений. Они не обязательно хотят перенять весь опыт этих реформ, но высоко оценивают целеустремленность, бескомпромиссность и реальный прогресс. Как бы в подтверждение этого один из крупнейших лидеров мирового бизнеса сказал мне недавно, что, по его сведениям, две страны лидируют в мире в инновационном развитии системы государственных услуг – Великобритания и Сингапур.
Принципиально важно то (и это я стремился показать в книге), что подходы нашей Группы отнюдь не предполагали централизацию. Их целью было создание относительно несложного, но явно эффективного механизма отслеживания того, как продвигается осуществление программы премьер-министра. Такой механизм был бы не менее полезен, если бы приоритетной задачей премьер-министра было, к примеру, добиться децентрализации властных полномочий (к чему Блэр и стремился в отношении системы школьного образования и первичного медицинского обслуживания); все, что предполагает наша система, – это дать премьер-министру четкие критерии успеха, поскольку их отсутствие равносильно отсутствию далеко идущих планов вообще. Я подозреваю, что на самом деле наше с Дженкинсом расхождение относится к последним трем десятилетиям. Как Дженкинс утверждает в книге «Thatcher and Sons» («Тэтчер и сыновья»), он желал бы видеть минималистическую систему государственного управления и центральное правительство, программой которого, если воспользоваться выражением, пришедшим к нам из-за океана, является «массированное бездействие» (massive inaction)[210]210
Это выражение было использовано Генри Киссинджером в записке президенту Никсону для описания того, как реагировать на напряженность в Индостане (см.: [Dallek, 2007, p. 336]). – Примеч. автора.
[Закрыть].
Похожие, хотя и более тонкие, критические замечания и с иной исторической подоплекой были сделаны Кристофером Худом, который занимает пост профессора государственного управления в Оксфордском университете. Он отмечает, что высоко оценивает мою книгу, но тем не менее скептически относится к централизованному руководству всеми процессами, и высказывает предположение, что в самом начале работы нашей Группы мне следовало изучить историю и данные, касающиеся постановки целей нашим правительством и их достижения, и извлечь уроки, например, из опыта, относящегося к периоду войны. Это важное замечание. Кое-что из того, что нам казалось собственным открытием Группы, на самом деле было известно и раньше. Лучше воспользовавшись историческим опытом, мы могли бы добиться большего прогресса и избежать некоторых ошибок, но все же Худ признает, что наш подход являлся новаторским и способствовал прогрессу.
Взвешенно о Блэре?
Еще одно направление критики сводилось к тому, что я слишком высоко оцениваю все то, что было достигнуто при Блэре. Например, Джон Крейс в издании «Education Guardian»[211]211
Приложение к газете «Guardian», посвященное вопросам образования. – Примеч. пер.
[Закрыть] (12 июня 2007 г.) назвал мои воспоминания «взглядом сквозь розовые очки». Однако причины разочарованности автора статьи заключаются в отсутствии в книге тайн о том, «где зарыты трупы». Несомненно, его замечание о моем «нежелании признать… что некоторые элементы [реформ] могли бы осуществляться более успешно» доказывает лишь далеко не самое внимательное отношение к тексту книги. Например, в главе 1 я пишу: «.Были и ошибки. И у меня, разумеется, тоже. Мы взялись сразу за многое. Некоторые программы были неудачно разработаны. Классический пример: районы активных действий в области образования». Несколькими страницами ниже я признаю, что мы сами создали условия, приведшие впоследствии к тому, что прекратился рост успеваемости в начальных школах, и т. д.
Другие критики утверждали, что я недостаточно критикую самого Блэра. Готов поспорить и по этому поводу. В предисловии я признаюсь в своей небеспристрастности и предупреждаю, что придерживаюсь в своем описании позитивного взгляда, поэтому, как говорится, что сказано, то и сделано. Все же, как написал в своем вводном слове Питер Хеннесси, книга не льстит Блэру. Я не скупился на критику, когда считал это необходимым, и по ходу моего рассказа Блэр подвергается критике за неудачные перестановки в кабинете, за недостаток соратников, способных осуществить его реформы, за неудачи в преобразовании системы государственной службы, за создание многочисленных конкурирующих между собой подразделений вместо стройной структуры государственных органов. за многое другое. Некоторые рецензенты, как я подозреваю, были разочарованы, не найдя острой критики вторжения в Ирак и прочих непопулярных действий Блэра, но тогда они сами совершили ошибку, прочитав не ту книгу.
Во всяком случае, книга увидела свет в последние месяцы пребывания Блэра у власти, когда в лучшем случае большинству комментаторов премьер надоел, а в худшем они швырялись в него гнилыми помидорами в надежде поскорее прогнать его со сцены. Один издатель даже предупреждал меня загодя, еще до ухода Блэра, об отсутствии спроса на книги, позитивно описывающие его, что доказывает лишь недальновидность нынешних издателей, поскольку совсем нетрудно было предвидеть, что, как только Блэр уйдет, представление о нем станет более позитивным. Вот и Аластэр Кэмпбелл, и Энтони Селдон без труда распродали немало экземпляров своих описаний, сделанных в целом в позитивном свете. На самом деле этот сдвиг начался уже в дни, предшествовавшие уходу Блэру; тогда журнал «Economist» написал, например, что, невзирая на все разочарования, потомки будут благосклоннее к Блэру, чем современники (12 мая 2007 г.). Осенью газета «Times» утверждала: «На данный момент Блэр в моде не более, чем галстук-селедка и брюки клеш. Но мода нередко возвращается, так будет и в данном случае» (17 ноября 2007 г.). В настоящей книге я постарался не только рассказать о борьбе за реформы, но также оценить влияние Блэра на систему государственной службы в историческом плане. За год, прошедший после выхода первого издания, не случилось ничего такого, что могло бы изменить мою точку зрения, изложенную в главе 8. На самом деле мое мнение стало лишь более позитивным, и тот факт, что реформа государственной службы продолжилась и при новом правительстве, только утверждает меня в этом. Даже сатирический журнал «Private Eye», похоже, верит в то, что наследие Блэра пробудет с нами еще много лет. «Ты как думаешь, выдержат реформы Блэра проверку временем?» – спрашивает один персонаж карикатуры у другого. «Да, – отвечает тот. – Они еще много лет будут создавать проблемы для нас» (7 апреля 2007 г.).
Дух времени?
Более глубокая критика моих предложений, содержавшихся в данной книге, заключалась в том, что они находятся в разладе со временем. Комментарий в газете «Тimes» был в целом сочувственным, но там отмечалось, что, «хотя схема Барбера ловко сработана и может быть представлена как способ сокращения расходов, она не соответствует духу времени» (14 мая 2007 г.). Равным образом Вернон Богданор в своей крайне положительной рецензии в газете «Financial Times» (11–12 августа 2007 г.) отмечает, что «существует глубокое противоречие между подходом Блэра и программой децентрализации, которой привержена новая Лейбористская партия». Этот комментарий получил серьезную поддержку высших государственных чиновников, работающих в правительстве, не говоря уже о руководителях местных органов власти и некоторых высших должностных лицах в министерствах. То ли благодаря моим усилиям, то ли вопреки им меня стали ассоциировать со сторонниками реформ «сверху», а этот подход стал немодным в третий срок правления Блэра (и остался таковым по сей день), уступив место идее об «отпущенных вожжах». Данной теме отведено в книге немало места, и один из пунктов, по которым я критикую программу реформ Блэра, заключается в том, что мы не смогли добиться четкого понимания основных положений реформы сферы государственных услуг со стороны министров и государственных чиновников. Я постарался рассмотреть этот вопрос на последних страницах главы 9. Мои взгляды, изложенные там, не изменились, хотя и расширились, как станет понятно далее.
С тех пор, как вышло первое издание этой книги, у меня была возможность поразмыслить о ключевых аспектах названной темы, и этому посвящены два из трех разделов настоящей главы (см. ниже). Пока я хочу подтвердить свои позиции. Даже если бы имелась полная концептуальная ясность в отношении реформ и мы двигались в направлении децентрализации (что было бы правильно), мои аргументы в пользу создания не очень крупного, но четко и эффективно работающего Департамента премьер-министра были бы скорее более, чем менее, важны. И так было бы, даже если бы выводы, сделанные Дэвидом Финкельстайном по прочтении моей книги (к некоторым из них я отношусь с пониманием) и сводимые к тому, что нам необходимо менее громоздкое правительство, встретили поддержку. Дело в том, что мои аргументы о необходимости Департамента премьер-министра и кабинета касаются не его размера, а его эффективности. На самом деле они о том, как делать меньше, но лучше. Утверждая, что мои предложения противоречат духу времени, критики свалили в одну кучу, с одной стороны, централизацию и реформирование сферы государственных услуг по принципу контроля «сверху вниз» и, с другой стороны, предложение о создании нового департамента. Я постарался внести в это ясность во время выступления на общественных слушаниях на заседании парламентского комитета по государственному управлению 19 июля 2007 г., когда его высокоэрудированный председатель, Тони Райт, так поставил вопрос:
Ваша книга находится в полном… противоречии с нашим временем. История нашего века гласит: «Премьер-министр приобретает слишком большую власть. Он идет в обход Кабинета министров. Это возмутительно. Государственных служащих тоже обходят. Надо что-то с этим делать». А тут Вы взяли и повели дело прямо в противоположном направлении.
В своем ответе я не стал спорить с его последним утверждением:
Я действительно стремился к тому, чтобы опровергнуть подобные выводы, поскольку не считаю их правильными… Сам я полагаю, что роль премьер-министра становится все более трудной. Я не утверждаю, что премьер-министр должен иметь больше полномочий по отношению к кабинету, тем более. к парламенту. Я лишь утверждаю, что премьер-министру необходим эффективный механизм обеспечения реализации принятых решений. В конце концов, премьер-министры – это руководители правительства, а правительство избирается для того, чтобы осуществлять некие меры, и доверие к правительству зависит от того, насколько власти предержащие способны обеспечить осуществление [своей] программы.
И, действительно, таково мое мнение, и оно остается неизменным независимо от того, направлена программа на централизацию или децентрализацию, на увеличение или сокращение размера правительства. Как я отметил в главе 9, я стою на том, что «на смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность». Это, несомненно, тот аргумент, который окажется по вкусу любому премьер-министру с достойной программой. Может быть, именно поэтому мои предложения вызвали интерес такого широкого круга политиков разных убеждений.
