Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 25 (всего у книги 39 страниц)
Глава 7
Эндшпиль
Мне очень жаль, что я не с вами в этот последний день… Я получал удовольствие от каждой минуты работы с вами. Вы – фантастическая команда.
М. Барбер. Записка сотрудникам. 8 июля 2005 г.
Перед финальным свистком
Второго января 2005 г. я отправился на длинную прогулку по восточному Лондону – через Бродвейский рынок, мимо паба «Blind Beggar», который в 1950-х гг. был любимым прибежищем близнецов-гангстеров Ронни и Регги Крэев, мимо несколько неухоженной церкви Святого Георгия на Востоке, через Тауэрский мост к Саутуоркскому собору, потом через мост Миллениума и обратно домой, в Хэкни, по маленьким улочкам Айлингтона. Я шел и размышлял о прошедшем годе, таком тяжелом для моей семьи, и о том, чем мне заниматься в будущем, поскольку был уверен, что после выборов (они ожидались в мае) я уйду из Группы, но я еще не знал, уйду ли совсем или захочу заниматься чем-то еще в центральном правительстве.
Мое выступление перед Кабинетом министров накануне Рождества практически было прощальным. Я понимал, что для меня это был последний шанс выступить перед членами правительства. И в то же время я хорошо знал, что в футболе часто все решают забитые на последней минуте голы, поэтому не считал, что моя работа закончена. Играть надо было вплоть до финального свистка. Премьер-министру да и всему кабинету предстояло сосредоточиться на подготовке к выборам, то есть нужно будет формулировать политическую программу, писать манифест, отлаживать механизм выборов, размечать разделительные полосы, прикрывать ахиллесовы пяты и минимизировать риски. Еще раз я убедился в этом на встрече 7 января в резиденции премьера в Чекерсе, где мы сосредоточились исключительно на повестке для третьего срока.
Что касается задач Группы, то Тони Блэр хотел, чтобы по возможности не прекращалось движение вперед, но я считал: мы можем сделать больше. Наша работа, как я всегда объяснял своим сотрудникам, заключается в обеспечении для общества результативности сделанных им инвестиций. И эту ответственность с нас никто не снимал, невзирая ни на какие избирательные кампании. Более того, чего бы ни добилась Группа в первые месяцы 2005 г., результаты этой работы дойдут до служб на местах не раньше лета, так что пользу для себя извлечет уже новое правительство независимо от того, какая партия победит на выборах.
На первом в новом году совещании с руководящими сотрудниками Группы я подчеркнул, что политическая система по мере того, как она будет готовиться к выборам, перестанет обращать внимание на наши задачи, но нам следует обеспечить непрекращающуюся борьбу за реализацию реформ – в этом состоит наш долг перед налогоплательщиками. Таким образом, наши приоритеты должны заключаться в том, чтобы (1) сдвинуть как можно больше показателей из красной зоны в зеленую; (2) совместно с департаментами обеспечить разработку их пятилетних стратегических планов; (3) обеспечить правительству, если оно сохранится после выборов, возможность без задержек приступить к работе; (4) подготовить короткую, на полдня, программу обучения для сотрудников высших государственных органов в целях распространения полученного нами за пять лет опыта, который я суммировал на своем декабрьском выступлении на заседании кабинета. Эти действия помогут укоренению в аппарате правительства умения добиваться реализации поставленных задач. Именно этим я и занимался в первые месяцы 2005 г. Вместо того чтобы смотреть на судью и ждать, когда же прозвучит финальный свисток, мы продолжали игру, как будто она была в самом начале. Тот факт, что политики играли теперь совсем в другую игру, только увеличивал важность нашей работы. Необходимо было сохранять режим и все процедуры, которые и были ключом к успеху.
Так, например, в январе я проводил немало времени с высшими чиновниками в школьном управлении Министерства образования, настаивая на том, чтобы они снова сосредоточились на повышении результатов тестирования, отточили систему отчетности и перестали так беспокоиться по поводу предоставления ученикам выбора и появления новых школ. Я напомнил им, что в середине 1990-х гг. вмешательство в дела неуспешных школ, например, в дела общеобразовательной школы для мальчиков в Хэкни, вызвало серьезную полемику. Теперь такие же меры стали рутинными, и все свидетельствовало только в их пользу. Оглядываясь еще дальше назад, я напомнил им гимн, который цитировал Р.А. Батлер, чтобы успокоить Церковь в период дебатов в парламенте по поводу прохождения второго чтения Закона об образовании 1944 г.[153]153
Закон, в соответствии с которым была реформирована система образования Великобритании, открыл, в частности, доступ в средние школы девочкам и детям из рабочих семей. Закон включал положение об обязательной ежедневной молитве. – Примеч. пер.
[Закрыть] [Butler, 1971, p. 118–119]:
Мужайтесь же, отцы святые,
Не страшны тучи грозовые:
Дождь пронесся,
Нас напоя,
Они на благо нам, друзья!
Ровно то же было справедливо и в отношении предоставления учащимся права и возможности выбора, доказывал я. Другими словами, моя главная мысль заключалась в том, что и в этом случае (как и во многих других) преграды для реформ были в основном в головах – на этот раз в их головах.
Я также счел необходимым в течение всех этих месяцев продолжать давление на чиновников в сфере образования по поводу успеваемости в начальной школе. Моя позиция по этому вопросу всегда была сильной, поскольку премьер-министр, не говоря уже о родителях, придавал огромное значение успеваемости по чтению, письму и арифметике. После назначения в декабре Рут Келли вместо Чарлза Кларка на пост государственного секретаря по образованию моя позиция еще более усилилась, поскольку для Келли базовое начальное образование было личным приоритетом. Я настаивал на том, чтобы департамент добился уточнения современных методик преподавания чтения и письма, которые, согласно последним исследованиям, следовало усовершенствовать, что наталкивалось на колоссальное институциональное сопротивление. Некоторые чиновники считали, что внесение изменений в методики, рекомендованные школам в 1998 г., будет выглядеть как признание всего методического комплекса ошибочным. Я сам редактировал этот комплекс и придерживался иного мнения: совершенствование документа шестилетней давности на основе новейших данных было проявлением силы, а не слабости. Во всяком случае, наш долг перед школьниками состоял в том, чтобы распространить на всех передовой опыт, действенность которого была доказана на практике. Большее беспокойство вызывало сопротивление, коренившееся в желании некоторых чиновников, вместо того чтобы добиваться результата, идти навстречу отнюдь не самым передовым представителям учительской профессии, – классический случай того, как интересы производителя услуги ставятся превыше интересов ее потребителя. Поддаваясь давлению со стороны учителей и под тем предлогом, что реформа предполагала «больше свободы», некоторые сотрудники департамента отказывались настаивать на обязательном использовании в школе проверенных методик и не решались ставить смелые, амбициозные задачи.
В апреле 2005 г., как-то утром, за завтраком, я чуть не подавился глотком кофе, когда услышал, как Стивен Твиг, удачно в целом заместивший Дэвида Милибанда на посту заместителя министра по школьным стандартам еще в декабре, выступал по поводу современных методик преподавания в младшей школе в программе «Today». Добравшись до офиса, я тут же написал по электронной почте чиновнику, который отвечал за предоставление ему информации:
Мне не дает покоя мысль, что Стивен Твиг ужасно выступил в программе «Today»… Говорить, что каждый учитель лучше знает, что ему делать со своими учениками, это возвращение в 1970-е гг. Более того, это неправда. Представление о том, что новые методики уже пришли в школу, – просто благодушие. Это только отчасти так, но последние данные свидетельствуют о необходимости значительных перемен, и именно к ним нужно готовиться.
На самом деле с учетом надвигающихся выборов невозможно было рассчитывать на быстрый прогресс в этой сфере. После выборов, когда Эндрю Адонис стал членом палаты лордов и министром образования, необходимые изменения были проведены в жизнь.
Первые месяцы работы на новом посту оказались для Келли нелегкими. Ей надо было срочно принимать решение по докладу Томлинсона[154]154
О реформе образования в старших классах школы. – Примеч. пер.
[Закрыть] и делать несколько важных политических заявлений в преддверии выборов. В том, что касалось ближайшей перспективы, ей приходилось полагаться на работу сотрудников департамента. Я сказал ее советникам, что ей следует вести себя, как защитнику в крикете, открывающему матч: надо отбить мяч, не потеряв своего места на поле, и волноваться не о счете, а о том, чтобы не выйти из игры до обеденного перерыва (выборов), и уже потом, на послеполуденном солнышке, активизировать игру.
Я не знал, насколько близки Келли заимствованные из крикета метафоры, но видел, что она отлично защитила свою позицию от очень агрессивных подач.
Другая неполадка, случившаяся в те же недели на образовательном фронте, продемонстрировала, что, имея опыт работы в системе образования, я иногда вмешивался в такие детали политики в этой области, которые в другой сфере никогда не стал бы трогать. Именно такую ошибку я совершил, когда 18 февраля раскрыл «Times Education» – посвященное образовательной системе приложение к газете «Times». Обычно оно было заполнено смесью рекламных объявлений о вакансиях и болтовней на профессиональные темы и неизменно, пока я работал в правительстве, вызывало мое раздражение[155]155
Упрочая цинизм среди читателей, приложение подспудно призывало к признанию невозможности перемен, никогда не признавая, что единственной альтернативой переменам к лучшему в нашей избирательной системе может быть сведение ее к тому, чтобы служить социальной защитой для бедных. Сейчас у этой газеты другой владелец, который добился ее обновления. – Примеч. автора.
[Закрыть]. К своему изумлению, я прочитал, что Управление по профессиональной квалификации и учебной программе консультировалось с учителями о том, насколько необходимыми в свете технического прогресса будут в ближайшее десятилетие базовые навыки в области чтения и письма. Чтобы спасти себя от апоплексического удара, я написал по электронной почте такую записку в департамент:
Тема: Прощай, Толстой!
Управление по профессиональной квалификации и учебной программе всерьез задает следующие вопросы [в проектном документе. – М. Б.]: «Останутся ли чтение и письмо необходимыми базовыми навыками в 2015 г.? Не пропадет ли печатная книга? Если чтение на экране компьютера сводится к коротким отрезкам, насколько необходимо умение читать и писать длинные тексты?»…Это безумие… это представляет собой такую степень безграмотности и безответственности, какую я даже не мог себе представить. Мне, вероятно, пора закончить, принимая во внимание представления Управления об объеме внимания современного человека! Не сомневаюсь, что Вы со мной согласны, но что можно сделать?
Я привожу этот пример, поскольку он демонстрирует, что даже государственному секретарю, не говоря уже о премьер-министре, невозможно контролировать все, что выдает на-гора государственная машина в каждый конкретный отрезок времени. Что говорить о чрезмерном контроле! Спасибо и на том, что иногда помогает случайность.
Подобные рутинные случаи вмешательства (даже в детали) бывали и в других областях. Например, однажды мы пригласили на совещание представителей тех немногих больниц, которым не удавалось снизить время ожидания скорой помощи до четырех часов. Как раз в тот период данные по железным дорогам позволяли надеяться, что мы все же добьемся запланированных показателей по пунктуальности. Как сказал бы небезызвестный Джон Клиз[156]156
Британский актер, комик, сценарист; известен остроумными высказываниями. – Примеч. пер.
[Закрыть], нас убивало уже не отчаяние, а надежда. Даже удовлетворение потребителя обслуживанием на железных дорогах стало расти. Как-то в январе я был в Министерстве транспорта и столкнулся с Аластэром Дарлингом. Как всегда при случайной встрече с членом Кабинета министров, я воспользовался возможностью ознакомить его с важной для него статистикой. Удовлетворение пассажиров в отношении пунктуальности растет, сказал я, и добавил, что, вероятно, это можно будет упомянуть в каком-либо выступлении. Дарлинг поднял брови, обернулся к своему помощнику и сказал: «Да, как раз вчера мы встречались с одним таким пассажиром, не правда ли?» Это прозвучало так, будто раньше такого не бывало. Хотя, если подумать, возможно, именно так и было.
В остальном наша работа шла своим чередом. Ежемесячные записки направлялись Блэру в пятницу, и по-прежнему почти каждый раз он давал свои комментарии. В марте, как всегда, прошли итоговые совещания по ходу реформ. Я заранее спросил Блэра, хочет ли он, чтобы они проводились, и он ответил положительно. Позже несколько раз бывали случаи, когда я напоминал ему, что он сам говорил о важности таких совещаний, но он все же пропускал их. Меня это глубоко огорчало, поскольку я всегда говорил в министерствах, какое большое значение придает таким совещаниям премьер-министр. Тем не менее мы их проводили, пусть и без Блэра. Я занимал место председателя, а от лица министерства выступал постоянный секретарь. По крайней мере, у меня последний раз была возможность занять место премьер-министра на совещании, проходившем в зале заседаний Кабинета министров. Я настаивал на том, чтобы министерства не снижали темпов борьбы за реализацию реформ. В правительстве есть тенденция сбавлять обороты накануне выборов, которыми пользуются как предлогом, чтобы расслабиться. Для меня это было неприемлемо. В конце концов, деньги общества по-прежнему расходовались, и оно имело право ожидать, что государственные служащие будут стараться наилучшим образом потратить каждый фунт, независимо от того, проводятся выборы или нет.
Тем временем в период избирательной кампании прошли обещанные краткие, по полдня, учебные программы для руководящего состава всех ключевых министерств. Мы просили слушателей дать оценку собственной работы по обеспечению реализации плановых задач в предыдущий парламентский срок и затем назвать предполагаемые приоритеты для следующего срока. Это была для них прекрасная возможность рассказать историю своих достижений руководству других министерств. Как часто случается при обмене опытом, первая реакция такова: «Ну, конечно, у нас-то совсем другие условия!..». Нашей задачей было ответить: «Может быть, но не так уж они отличаются. Не пытайтесь объяснить, почему нельзя извлечь из этого уроки для себя; ищите, чему можно научиться» В целом на этих занятиях царил по-настоящему конструктивный дух. Мы удачно использовали избирательную кампанию, когда из-за занятости министров высвобождается время подчиненных им чиновников высшего ранга.
К концу марта у меня была уверенность в том, что во всех сферах ответственности Группы показатели несколько выросли по сравнению с декабрьскими, содержавшимися в отчете кабинету. В начале апреля я получил подтверждение нового роста показателей работы железных дорог; на скорой помощи уже в течение квартала время ожидания не превышало четырех часов, и даже по самому непростому вопросу – о количестве высылаемых людей, чье обращение о предоставлении убежища было отклонено, показатели, наконец, сдвинулись в нужном направлении.
По чистому совпадению, на следующей неделе Блэр объявил о назначении новых выборов. Я обещал оказывать ему помощь в реализации реформ в течение полного парламентского срока, так что, когда он объявил о новых выборах, я счел, что выполнил свой долг. Но была ли осуществлена миссия? В тот момент я был в этом уверен (подробнее об этом см. в главе 8). Мы доиграли до финального свистка.
Та Пасха была странной: я занимался семейными делами и пытался опровергнуть правительственную статистику по уголовной преступности. Наша младшая дочь Элис бросила университет и приехала домой, вела долгие разговоры по душам, которые, хотя и давались непросто, были необходимы, поскольку касались очень серьезных вещей. Тогда же я записал для себя:
Устал, устал, устал от этой недели, в том числе и эмоционально… Мне стало легче после того, как я поговорил с Элис по телефону, стоя прямо на улице, у Вестминстерского моста. Погода для ранней весны была прекрасной. Для Элис будет хорошим и верным решением, если она снова займется тем, чтобы строить свою судьбу. [Что, кстати, она и сделала. – М. Б.]
В один прекрасный день я ехал на работу на велосипеде, и меня остановил полицейский за проезд на красный свет. Меня раздирали противоречивые чувства: смущение, что меня поймали, радость, что, наконец, заработала система предупреждений о штрафах. Потом, спустя пару недель, я вез Элис назад в Норвич, где она раньше училась в университете, а теперь решила найти там работу. Высаживая ее около дома, я сказал: «Думаю, удача вот-вот улыбнется нам». Несколько минут спустя я столкнулся лоб в лоб с BMW и поспешно выскочил из машины, думая, что она горит. Я снова проехал на красный свет! К счастью, водитель BMW не пострадал (и оказался незлым человеком), а когда приехала полиция, я признал себя полностью ответственным за аварию. Они спросили меня, где я работаю.
– Лучше не спрашивайте! – сказал я.
– Но нам это необходимо, – последовал ответ, и мне пришлось признаться. Разговор перешел от причин аварии к тому, что нужно сделать премьер-министру для сокращения бюрократии в полиции. Понятно, что закон действовал своим чередом, и я заплатил второй штраф за несколько недель (и совершенно правильно). Каким-то образом этот инцидент меня встряхнул, и я решил, что нужно не просто двигаться дальше, но и больше думать о семье, оставляя для этого душевные силы.
Тем временем на работе мои мысли, как и мысли всех остальных, были о результатах выборов. Было понятно, что победят лейбористы, но оставался вопрос о том, каким будет их большинство.
Начало третьего срокаВ перевернутом вверх дном мире современной политики победа лейбористов с перевесом в 66 парламентских мандатов была представлена как поражение средствами массовой информации, науськанными, надо признать, некоторыми второстепенными и недовольными членами лейбористской фракции. Но, откровенно говоря, даже в лейбористской верхушке было заметно разочарование, поскольку все надеялись на перевес в 80 или даже 100 мандатов. На самом деле консерваторы приобрели лишь немногим больше голосов, чем раньше (их позиции были слабее, чем при Ниле Кинноке в 1987 г.), зато улучшилось положение либеральных демократов благодаря голосам противников войны.
Наутро после дня выборов я зашел в кабинет Блэра. Во время избирательной кампании в его резиденции на Даунинг-стрит было пусто. Теперь она ожила. Я давно никого не видел из политической команды, и разговор немедленно пошел о действительно важных вещах – о победе команды клуба Liverpool над Chelsea в полуфинале Лиги чемпионов в прошедшую среду: был гол или нет? Какая разница в счете? Потом мы перешли к избирательной кампании. Я спросил, в чем были самая большая удача и неудача кампании. Самой большой неудачей считалась утечка информации о рекомендации генерального прокурора относительно Ирака. Удача? Ее не было. Все шло очень тяжело.
Я оставался на Даунинг-стрит до того момента, когда в резиденцию вернулся премьер-министр с семьей. Все сотрудники выстроились вдоль знаменитой лестницы от дверей до входа в зал заседаний кабинета. Тони и Чери Блэр были встречены бурной овацией и радостными приветствиями. Они пожимали всем руки и улыбались, но Тони выглядел совершенно измученным. В тот же день, но попозже мы с сотрудниками были в Казначействе и участвовали в таком же бурном приветствии канцлера, когда он вернулся в свой кабинет. Я могу даже гордиться тем, что пожал руку и премьер-министра, и канцлера в день их возвращения на свои посты.
Однако в пятницу меня постигло разочарование, связанное с перестановками в кабинете: беспокоило не столько чье-то персональное назначение, сколько общее отсутствие перемен. Я никогда не участвовал в обсуждении перестановок, но ожидал, что на первый план выйдет новое поколение. Однако перестановки, казалось, выдавали недостаток уверенности; у Блэра получилась команда, которая подходила скорее для обороны последнего рубежа, чем для свежего старта. Я рассчитывал увидеть на ключевых постах кабинета рядом с Дэвидом Милибандом, Десом Брауном и Рут Келли талантливых и успешных заместителей министров – таких, как Дуглас Александер, Джон Хаттон, Джеки Смит и Хейзел Блеарз, они придали бы кабинету более молодой и энергичный облик[157]157
Александер стал министром по европейским делам, а в 2006 г., заняв пост государственного секретаря в Министерстве транспорта, оказался, наконец, на должности, где необходимо было проводить в жизнь реформы. Хаттон вошел в состав кабинета в качестве министра секретариата, позже, когда Дэвид Бланкетт ушел в отставку из Министерства занятости и пенсионного обеспечения (Department for Work and Pensions), он также занял пост, связанный с проведением реформ. – Примеч. автора.
[Закрыть]. На ступеньку ниже кабинета все обстояло значительно лучше (меня особенно порадовало назначение Эндрю Адониса министром образования), но когда я столкнулся с премьер-министром в понедельник после выборов, я признался, что кадровые изменения мне представлялись недостаточно радикальными.
– Поздравляю с победой, – сказал я.
– Похоже, мы проиграли, – рассмеялся Блэр, имея в виду то, что писала пресса в конце недели.
По поводу перестановок я сказал, что следовало придерживаться знаменитых лаконичных формулировок Клемента Эттли: «Вы отлично сыграли»; «Не соответствует должности». Блэр улыбнулся[158]158
При формировании кабинета действительно возникают вопросы, непонятные даже таким хорошо информированным инсайдерам, каким был я. «Формирование кабинета… это форма изящного искусства… Требуются деликатность мысли и тонкий подход, которые приходят только с опытом» – такой совет давала одна газета Аврааму Линкольну в 1861 г. (цит. по: [Goodwin, 2005, p. 318]). Plus да change (чем значительнее перемены, тем меньше они заметны). – Примеч. автора.
[Закрыть].
В те первые дни после выборов неуверенными были не только перестановки в правительстве. Были отложены планы крупных организационных перемен. Даже не самое основательное изменение – новое название Министерства торговли и промышленности (которое должно было подчеркнуть важность энергетики и производительности) – было отброшено, когда его высмеяла пресса. К тому же было отложено на месяц назначение секретаря аппарата кабинета. Поскольку до этого назначения нельзя утверждать новых постоянных секретарей или передвигать на другие должности старых, был потерян важный импульс. Фактически новый состав постоянных секретарей был окончательно сформирован только в январе, спустя восемь месяцев после начала третьего срока правления Блэра. Я сам активно предлагал, чтобы предварительное назначение нового секретаря аппарата кабинета состоялось еще весной, до избирательной кампании. Тогда новый премьер-министр, кто бы им ни стал, мог просто подтвердить это назначение в течение недели после выборов и предоставить ему (или ей) разбираться с назначениями на высшие должности в правительстве, создавая, таким образом, энергию движения вперед. Если бы новый премьер категорически возражал против выбранного человека, он мог бы просто заново запустить процесс выбора кандидатуры. По крайней мере, тогда, наконец, был бы выбран хороший кандидат. Гас О’Доннелл подготовил планы глубокой модернизации Уайтхолла, и у него сформировались хорошие отношения как с Блэром, так и с Гордоном Брауном. Он умел отлично выступать на публике и с трибуны, а не только работать за закрытыми дверьми, чем отличаются традиционные аппаратчики.
Пол Корриган как-то сказал мне, что главной проблемой конституционного устройства Великобритании было то, что, сделав второе по трудности дело в политике (победа на выборах), приходилось немедленно, не отдохнув ни дня, приступать к самому трудному – управлению страной. Разве справедливо, что новый премьер-министр не может после традиционных приветствий сотрудников в резиденции на Даунинг-стрит сказать прессе, что теперь он (или она) возьмет в пятницу выходной, ляжет спать пораньше, а к формированию кабинета приступит в субботу утром?[159]159
Ближайшим историческим прецедентом была реакция вице-президента США Джеральда Форда на внезапное заявление о своей отставке президента Никсона, что означало вступление Форда в должность президента: «Мои ощущения? Пожалуй, пора ложиться спать» (см. некролог Дж. Форду в журнале «Economist» от 4 января 2007 г.). – Примеч. автора.
[Закрыть] Так или иначе, для центральных вопросов внутренней политики (образование, здравоохранение и так далее) третий срок Блэра начался с запинки и потери темпа.
Положение спасла внешняя политика. Еще не закончился май, когда граждане Нидерландов и Франции проголосовали категорически против новой европейской Конституции, и это помогло Блэру в один момент выскочить из ловушки, в которую он сам себя загнал, пообещав провести референдум по тому же вопросу. Обещание референдума помогло ему без проблем пройти и выборы в Европарламент, и всеобщие выборы в своей стране, а теперь ему не надо было за это расплачиваться (классический пример весьма рискованной стратегии, иногда необходимой в политике: приходится идти на риск и надеяться, что все как-нибудь обойдется). Вскоре после этого решение о проведении Олимпийских игр 2012 г. в Лондоне, встреча «большой восьмерки» в Глениглсе и реакция на террористические акты в Лондоне помогли Блэру еще больше укрепить неожиданно сильную позицию на политической сцене.
