Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 22 (всего у книги 39 страниц)
Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг была чудесным коллективом; в ней собрались талантливые люди, приверженные общей цели и захваченные, даже завороженные тем воздействием, которое в перспективе могла иметь наша работа. Я непременно участвовал в решениях о назначении сотрудников, независимо от их роли, в основном потому, что хотел добиться хорошего командного духа, а также набрать незаурядных людей. Было воистину приятно каждый день приходить на работу; отклики из департаментов правительства неизменно подтверждали высокую квалификацию моих сотрудников и общую решимость добиваться результатов. Разговоры в коридорах были остроумны и касались не только реформ, но и последних политических сплетен и результатов воскресных футбольных матчей. Часто разговор заводил Тони О’Коннор, начиная, таким образом, одну из своих необычных игр, которые предполагали не только викторины и пари по поводу последних скачек, но и приводящий в смятение поход по пабам в выходные дни и распивание пива – по кружке на каждой улице или в другом пункте, представленном на поле для игры в монополию[145]145
Считаю необходимым отметить: хотя я все время готовился ответить на вопрос о том, какие шесть стран граничат с Чадом, этот вопрос ни разу не попался в викторинах, мне так и не удалось угадать победителя главной скачки сезона, а что касается походов по пабам, я решил для себя, что рисковать надо с умом, и оставался дома. – Примеч. автора.
[Закрыть].
Однако работать приходилось на износ. Невзирая на все обрушившиеся на него трудности, Блэр постоянно задавал вопросы о ходе реализации реформ и никогда не казался довольным. В сентябре 2003 г. он отметил, что без нашей Группы процесс реализации реформ вообще сбился бы с пути, но ему хотелось большего. Дел было бесконечно много; часто я приходил на работу к 8 утра и добирался домой не ранее 11 ночи. Если я оказывался дома к 8 часам вечера, то считал, что пришел рано. При этом каждый день приносил захватывающие, но непростые задачи, которые были связаны с важнейшими вопросами, касающимися интересов миллионов людей. В 2003–2004 гг. у меня были и семейные проблемы, так что временами наступали периоды полного изнеможения, которое я скрывал на работе, но все это привело к тому, что в один прекрасный осенний вечер Карен сказала мне: «Ты поблек». У меня самого было такое же чувство.
Когда мы сократили повестку дня и свели ее к основным приоритетам, я очень выиграл: вся программа теперь укладывалась у меня в голове. Это означало, что, когда наступало время моей ежемесячной встречи с Блэром с глазу на глаз, я мог в течение часа набросать список основных положений на одной или обеих сторонах обычного листа формата А4, после чего быстро, в пожарном порядке, пройти их все с премьер-министром. Так что, если взять для примера одну такую встречу, за 30 минут, проведенные с ним 15 декабря 2003 г., я успел доложить ему о пяти вопросах из области здравоохранения (онкология, сердечно-сосудистая система, первичная помощь, запись на прием и выбор поставщика медицинских услуг, сроки ожидания и скорая помощь). Я также смог дать ответ на его замечание в связи с последним брифингом по вопросам здравоохранения, когда он отметил, что нужно сократить не только время ожидания медицинской помощи, но и список тех, кто ее ожидает (это нам, в конце концов, удалось в 2004 г.). На той же встрече мы пробежались по пяти пунктам, связанным с работой Министерства внутренних дел, в том числе рассмотрели темы предоставления убежища, обеспечения правосудия, показателей работы полиции, борьбы с наркоманией и уголовной преступностью. Что касается двух последних вопросов, я подчеркнул важность усиления давления на исполнителей. Далее мы перешли к трем основным вопросам в сфере образования (в том числе речь шла о посещаемости и поведении, где, как мне представлялось, прогресс был слишком незначительным), а также к проблемам железнодорожного транспорта и пробок на автомобильных дорогах. Еще мы затронули программу реформ в целом и перспективные задачи. Нам удалось настолько быстро обсудить так много вопросов потому, что мы оба хорошо разбирались в контексте и во многих деталях, и нам достаточно было кратко обменяться мнениями по поводу того, что следовало делать дальше.
Выражение «встречи с глазу на глаз» иногда следовало понимать буквально, а иногда нет. В тот раз присутствовали Джереми Хейвуд, который собирался уходить со своего поста, и его планируемый преемник Айван Роджерс. Их участие часто бывало полезным, поскольку распоряжения сразу направлялись исполнителям, а информация расходилась ко всем, кто находился в центре событий. По ходу повестки дня Блэр часто вставлял свои соображения, заостряя внимание на том, что его беспокоило, и указывая на те направления, где, по его мнению, наша работа была нужнее всего. В тот раз, когда мы уже расходились, он сказал: «Меня волнует уголовная преступность». Подобные замечания для меня были на вес золота. Я записал для себя сразу после той встречи: «Полчаса подобного разговора дают мне колоссально много сил. Всю неделю на встречах я смогу уверенно говорить: “Премьер-министр думает так-то…” или “Это его особенно волнует…”».
Разумеется, такие встречи были полезны и Блэру, поскольку фактически они позволяли мне озадачивать разные департаменты правительства тем, что его беспокоило. Однако даже при сокращенной повестке дня нам приходилось иметь дело с огромным количеством вопросов. Просто для иллюстрации приведу список того, чем я занимался в эти несколько месяцев (сентябрь 2003 г. – февраль 2004 г.).
• После консультаций с Блэром написал записку всем постоянным секретарям о настоятельной необходимости обдумать возможность применения международных стандартов в их сферах и уроки их внедрения. Значение международных стандартов и заимствование передового опыта, полагал я, будет возрастать по ходу глобализации. Следует сравнивать показатели работы наших министерств и соответствующих министерств других стран и извлекать уроки из наиболее успешного опыта. Более того, в некоторых других странах уже шел конкретный разговор как раз в том же духе, пока мы с опаской ожидали результатов сравнения с другими странами, уговаривали себя, искали оправдания своему отставанию и забывали обо всем до следующего раза.
• По просьбе Гордона Брауна выступил перед представителями Международного валютного фонда, рассказав им о нашей системе контроля за ходом реформ, направленных на обеспечение эффективности расходов (и по их реакции понял, что мы были в этом отношении впереди всей планеты).
• Вместе с коллегами присутствовал на встрече у премьер-министра со сборной Англии по регби, которая выиграла Кубок мира, и на себе испытал стальное рукопожатие ее капитана Лоренса Даллальо.
• По приглашению вновь избранного правительства канадского штата Онтарио провел там целые сутки (температура с учетом ветра составляла —33° по Цельсию) и выступил перед их кабинетом с докладом о нашем подходе к реализации реформ.
• Немедленно по возвращении выступил перед Блэром и членами кабинета с сообщением о ходе реализации реформ, что послужило вступлением к совещанию о подготовке пятилетнего стратегического плана.
• В понедельник, 12 января, встречался с Блэром: утром – для обсуждения работы нашей Группы, днем – по вопросам образования. В моих записках осталось замечание, которое хорошо передает то, как мне представлялось то время: «Я немало виделся с Блэром в период приближения кризиса, связанного с платой за обучение и докладом Хаттона. Он был спокоен, приветлив и сосредоточен больше, чем когда-либо, на политических и государственных приоритетах, намеченных на период до конца 2005 г. Можно было ожидать от него напряженности, но… он был сосредоточен на другом – на реализации реформ и разработке стратегии [подведения промежуточных итогов реформирования сферы образования. – М. Б.], что ясно продемонстрировало, чего стоит наша Группа. Без нас, без нашего подхода к процедурным вопросам, любая встреча премьер-министра и министра образования свелась бы к препирательствам по поводу платы за обучение, а на самом деле в их разговоре эта тема почти не звучала». Мы занимались грамотностью, успеваемостью по арифметике, поведением и школьным руководством.
• С руководством Министерства образования обсуждал теоретические вопросы распространения положительного опыта, что, возможно, звучит не очень внятно, но на самом деле является чрезвычайно важным вопросом в методике достижения результатов. В данном случае моя главная цель состояла в попытке – как оказалось, безуспешной – предотвратить государственные расходы на последние веяния в области образования (речь шла о сетевых учреждениях образования). Основываясь на замечательной работе сэра Джона Олдхэма, касающейся области здравоохранения, я доказывал, что создание сетей может иметь смысл только тогда, когда, во-первых, будет дано четкое определение положительного опыта, который им следует распространять; во-вторых, если найдется целеустремленный руководитель проекта; в-третьих, если для оценки результативности сети можно будет использовать методику сравнительного анализа в режиме реального времени. Поскольку ни одно из этих условий не выполнялось, я предсказал, что сети, которые собиралось финансировать Министерство образования, потерпят крах, что и произошло.
• В разгар всего этого мои родители, которым было за 80, решили переехать на новое место, а мои братья и сестры спорили о том, следует ли им это делать. Я не поддержал ни одну из сторон и не уделил им то внимание, которого они заслуживали, отчасти потому, что был слишком измучен (должен признать это).
Если мои силы были на исходе, то Блэр должен был устать еще больше, но его стойкость и все большая сосредоточенность на программе на третий срок были поразительны. В тот самый день, когда появились сообщения, что его положили в больницу, обнаружив у него шумы в сердце (20 октября 2003 г.), он вернулся на Даунинг-стрит еще до обеда со словами: «Не хочу слышать вопросов о моем самочувствии!» С января 2004 г., благополучно миновав проблемы с докладом Хаттона и платой за обучение, он уделял все больше внимания углублению реформы государственной службы, поскольку верил в ее необходимость и считал, что она поможет ему сохранить лидирующие позиции на политической арене.
Энергия движенияРезультаты давались нелегко, но в течение 2004 г. стало ясно, что мы обрели пусть и неосязаемый, но необходимый импульс перемен – энергию движения. Воистину в современном государственном управлении, как и в авиации, единственной альтернативой движения является крушение – падение с небес на землю. Продвигайся или пропадай. Вперед или в никуда. Среднего не дано. Закончив реорганизацию Группы, мы сосредоточились на главных задачах и коренным образом пересмотрели все направления деятельности, за которые отвечали, расчистили завалы и настроились на результаты. В 2004 г. произошли прорывы (см. главу 5) в области грамотности и успеваемости по арифметике в начальной школе, а также в сфере железнодорожного транспорта, где на помощь нам пришли и золотая осень 2003 г., когда листья медленно кружились и падали на каким-то чудом остававшуюся сухой землю, и, главное, хорошее планирование и управление. Благодаря им железные дороги стали работать все лучше и лучше, и эта тенденция сохранялась еще два года. Показатели работы скорой помощи тоже росли, в соответствии с планом сокращалось время ожидания медицинских услуг. Одно из наших исследований продемонстрировало, что главная причина задержки сокращения среднего срока ожидания операций до шести месяцев лежала в сфере ортопедии (проще говоря, в основном проблема была с операциями на коленных и тазобедренных суставах), где срок ожидания помощи был практически статичным. Убедив Министерство здравоохранения разбивать статистические данные по типам операций, мы способствовали тому, чтобы они лучше поняли, в чем состоят главные трудности. В результате они реализовали специальную программу в области ортопедии, и цифры, наконец, сдвинулись в нужном направлении.
В сфере уголовного правосудия статистика тоже сдвинулась в лучшую сторону. Стабильно увеличивалось количество уголовных дел, которые доводились до суда, также рос, правда, с очень низкого уровня, и процент штрафов и наказаний, не связанных с лишением свободы. Продолжала сокращаться уголовная преступность, хотя общественность этого не замечала из-за роста числа преступлений, связанных с насилием. Даже антисоциальное поведение, с таким трудом поддающееся исправлению, стало заметно сокращаться к середине 2004 г.
Мы, члены Группы, вдруг поняли, что к 2004 г. перешли от создания правильной теории (как было в 2001–2002 гг.) к ее реализации, подкрепленной фактами (2003 г.), и к явно успешной методике, которая позволяла добиться улучшения результатов в любой области, где бы ее ни применяли. В мае я мог уже доложить Блэру, что по всем показателям в тех ключевых сферах государственного управления, которые мы контролировали, показатели были лучше, часто намного лучше, чем тогда, когда он стал премьер-министром. Было всего три исключения: уличная преступность, которая быстро росла в 2001–2002 гг., но теперь снова контролировалась и демонстрировала отсутствие роста; работа железных дорог, где показатели начали стабильно улучшаться; ситуация с пробками на автомобильных дорогах.
К 2004 г. на автомобильных дорогах стало тоже лучше, хотя бы на магистралях и шоссе класса А. Нельзя сказать, чтобы пробок стало меньше, но ожидалось, что из-за увеличения количества машин и роста их использования (это всегда характерно для периодов экономического роста) положение ухудшится. Аластэр Дарлинг признал, что в этих условиях он может предпринять два крупных шага. Во-первых, разработать крупномасштабный план по созданию платных дорог, и, не принимая самого решения, готовить для него политическую почву. Он осторожно продвигался в этом направлении. Во-вторых, и это было больше связано с работой нашей Группы, он мог совершенствовать систему управления дорожным движением. В начале парламентского срока был принят закон, передающий ответственность за движение на дорогах Агентству по управлению шоссейными дорогами (Highway Agency); полиция же теперь должна была сосредоточиться на борьбе с преступностью. Ранее Агентство по управлению шоссейными дорогами занималось в основном контрактами на строительство дорог, и его деятельность была знаменита главным образом благодаря печально известной «горячей линии» для справок о дорожном строительстве, учрежденной при Джоне Мейджоре. Теперь в задачи этой организации входило активное управление дорожной сетью, а ее руководителем стал энергичный и целеустремленный Арчи Робинсон, занявший этот пост вскоре после разгрома в СМИ способов ликвидации последствий сильного снегопада, в результате которого на многих дорогах, в том числе на важнейшей магистрали М11, остановилось движение и застряли на ночь в снегу люди и машины. Эта ситуация и создала для Робинсона, если дозволительно так выразиться, стартовую позицию.
Коллеги Робинсона по департаменту уже разработали и начали осуществлять разумную систему измерения транспортных потоков с использованием спутниковой связи (а не тех 13 несчастных сотрудников, о которых говорилось в главе 3. Интересно, что с ними стало? А что, если они так и остались, где были, подобно японским солдатам, которые продолжали воевать спустя годы после окончания Второй мировой войны?). Департамент испробовал новый подход – активное управление транспортом, как его стали именовать, – на дорогах в густонаселенных районах центра страны, который автолюбителям известен под названием «бирмингемская коробка» (Birmingham Box). Совместно с Агентством по управлению шоссейными дорогами и департаментом мы проанализировали опыт реализации этой системы, в том числе способы определения мест наибольшего затруднения движения на определенном отрезке шоссе М6, с тем чтобы помочь специалистам в установлении приоритетов по управлению транспортом. Самыми частыми причинами пробок за рассматриваемый период оказались аварии и разлив или рассыпание грузов, зато самой редкой – случай (единственный!), когда шоссе переходил слон. Так или иначе, эксперимент оказался весьма успешным, и его, как говорится, распространили на всю страну, начав с огибающего Лондон шоссе М25. Пробки еще росли в 2004 и 2005 гг., но постепенно улучшались управление движением и информирование водителей, создавались пункты для аварийной остановки на обочине, минимизировались затруднения, вызываемые ремонтом дорог. Кроме того, пуск платного шоссе М6 в районе Бирмингема (реализация решения, принятого еще при Мейджоре) и введение платы за въезд в центр Лондона привели к радикальному сокращению пробок в этих двух печально известных районах. Но для окончательного решения вопроса в национальном масштабе потребуется введение системы платных дорог различного ранга, с разными ценами. На это уйдет не менее 10 лет.
Ситуация с дорожным транспортом является иллюстрацией одной проблемы, которая характерна для вопросов обеспечения реализации реформ в целом. Фактически в большинстве случаев реформы шли все удачнее и, безусловно, лучше, чем в 1997 г., но это не означало, что все обстояло прекрасно или даже удовлетворительно, как любят оценивать состояние дел представители проверочных комиссий. Зачастую из-за чрезвычайно низкого стартового уровня даже после значительного прогресса ситуация осталась неприемлемо плохой. Шестимесячный срок ожидания медицинской операции все же очень долог; чуть более половины 16-летних школьников с пятью хорошими оценками в аттестате – не так уж много для страны; 75 % нарушителей, оплативших штраф, лучше, чем 50 %, но все равно постыдный результат. Лучшей иллюстрацией проблемы могут служить отчаянные усилия по реализации общенациональной стратегии борьбы с наркоманией, предпринятые парламентом, работавшим в 2001–2005 гг. В первый срок премьерства Блэра главным в этой области был назначен Кит Хеллауэл, который, хотя и давал красноречивые обещания, особых результатов так и не добился. Однако к 2004 г. последовательные усилия Дэвида Бланкетта и премьер-министра обеспечили некоторый прогресс. Результаты были связаны с тем, что любой человек, употребляющий наркотики, если он попадал в поле зрения полиции или судебных органов, ставился на медицинский учет и проходил контроль. Улучшилась координация действий различных государственных органов, появилось больше возможностей для получения медицинской помощи, статистические данные стали указывать на сокращение числа наркоманов среди молодых людей, и после периода роста связанная с наркоманией преступность пошла на убыль. Однако радоваться было нечему. Оставалась еще четверть миллиона лиц, употребляющих наркотики и «представляющих значительную общественную опасность» (как принято писать в официальных документах), и примерно половина всех уголовных преступлений совершалась именно такими наркоманами. Более того, наркомания являлась настоящим несчастьем как для самих наркоманов, так и для их родных. Мне это стало особенно ясно после одной поездки, в которую я отправился в 2004 г., чтобы посмотреть, как идут реформы вдали от Лондона. В одном городке на севере Англии я получил наглядное представление о муках целого района, где жили 175 наркоманов. По данным исследований, каждый употребляющий наркотики человек обходится бюджету в 200 тыс. фунтов в год. При этом, как это ни покажется невероятным, наркоманы приветствовали акции полиции по арестам отдельных распространителей наркотиков, поскольку считали их бесплатной рекламой. Наркоманы из упомянутого мною района попадали в тюрьму в среднем раз по шесть каждый – классический пример повторных ходок (revolving door). Понятно, что законопослушные люди, жившие в этом городке, особенно семьи с детьми, были в ужасе от такой ситуации.
Однако, поскольку правительственные программы были направлены (и совершенно правильно) на регионы с наиболее угрожающими проблемами, к которым этот городок не относился, там эти программы не действовали. Проще говоря, уже функционировали хорошие программы, они начинали давать результаты, но их было просто недостаточно для решения столь значительной проблемы. Сам Блэр хотел добиться большего, в его окружении были люди, призывавшие к более жестким мерам против наркотиков, но на пути стояли потенциальные риски и очень высокие затраты. В то же время было непонятно, как побороть колоссальное социальное зло, не прибегая к радикально новым решениям.
Успехи правительства в реализации реформ государственных услуг далеко не всегда вызывали энтузиазм общественности. В окружении премьера много говорили о недостатке понимания, а службы по исследованию общественного мнения собирали интересные данные. По их сведениям, население относилось к работе местных органов власти со значительно большим одобрением, чем к аналогичным услугам, предоставляемым национальными службами. Отчасти это происходило под влиянием средств массовой информации, которые постоянно освещали только плохие новости. Отчасти дело было в том, что по мере улучшения ситуации росли ожидания людей. Но, по крайней мере, общественность все в большей мере признавала успехи, достигнутые в области образования и здравоохранения.
