Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 32 (всего у книги 39 страниц)
Данный раздел написан для издания 2007 г. Блэр в это время еще находился на своем посту. Я не стал вносить изменения в текст, считая, что для читателя будет полезнее, если свои выводы о том, насколько мои предложения были использованы Брауном, я сделаю в специально написанной для нового издания последней главе этой книги. – Примеч. автора.
[Закрыть]
Высказанные выше соображения подвели меня к новому представлению о том, что следует делать в будущем. Чтобы получить сочетание более существенных полномочий и более четких способов сдерживания того, кто придет на смену Блэру, нужно будет сразу после вступления в должность этого человека воспользоваться опытом австралийского правительства и создать Департамент премьер-министра и кабинета – ДПМК (Department of the Prime Minister and the Cabinet – PMC), куда вошли бы как аппарат премьера, так и секретариат кабинета. Когда это произойдет, найдутся люди, которые осудят такую меру как необоснованное расширение полномочий премьер-министра, но в момент своего прихода к власти каждый новый премьер-министр имеет удивительный (хотя и быстро преходящий) период – своего рода медовый месяц, который жаль терять попусту.
Новый департамент был бы разумным средством решения проблем, обрисованных в настоящей главе. Вновь вступающий в должность премьер-министр мог бы легко обосновать его создание необходимостью повысить эффективность и согласованность работы. На смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность. Более того, новому премьер-министру следовало бы утверждать, что при создании нового департамента стоит задача сократить общее количество чиновников, ранее занятых в аппарате премьера и секретариате кабинета, чтобы эффективность оставшихся тоже повысилась.
Одновременно с заявлением о таком важном изменении в правительственном механизме новому премьер-министру, разумеется, следовало бы подумать о назначениях в новый кабинет. Всех членов различных подразделений кабинета в первые несколько дней можно и не назначать, но есть в деятельности кабинета направление, ответственность за которое необходимо было бы вменить в обязанность сразу ввиду его особой значимости, – политика в сфере государственных услуг и расходов (Public Service Policy and Expenditure – PSPE). Премьер-министру следовало бы возглавить это направление деятельности, а канцлеру – стать заместителем премьера. В такое ведомство также следовало бы включить старшего секретаря Казначейства, министра секретариата кабинета и государственных секретарей здравоохранения, образования, внутренних дел и, возможно, транспорта. Другие члены кабинета могли бы участвовать в его работе по мере необходимости. Функции секретариата кабинета могли бы обеспечивать совместно новый Департамент премьер-министра и кабинета и Казначейство, где также следовало бы произвести некоторые изменения. Управление государственных услуг Казначейства (Public Services Directorate of the Treasury) приняло бы на себя все функции по обеспечению эффективности, в настоящее время являющиеся задачей Министерства государственной торговли, которое, в свою очередь, сосредоточилось бы на важнейших проектах правительства в области инвестиций и информационных технологий. Ответственность за эти новые обязанности, связанные с продуктивностью и государственными расходами (Productivity and Public Expenditure – PPE), следовало бы возложить на одного из постоянных заместителей министров Казначейства, который ежедневно отчитывался бы перед старшим секретарем[202]202
Осенью 2006 г. Казначейство осуществило слияние своего Управления государственных услуг с другими подразделениями, занимающимися повышением продуктивности, что стало важным шагом в правильном направлении. Спустя несколько недель ответственность за работу по повышению эффективности была передана Казначейству от Министерства государственной торговли, что стало вторым шагом в правильном направлении. – Примеч. автора.
[Закрыть].
«Определение новых важных полномочий, – мог бы сказать премьер-министр, – является сигналом о намерении поставить реформу сферы государственных услуг во главу политики нового правительства». В конце концов, центральный вопрос современной политики – это обеспечение постоянного повышения всех показателей деятельности правительства и качества обслуживания во всех областях сферы государственных услуг без увеличения налогов. «Предыдущее правительство, – отметил бы новый премьер-министр, – усовершенствовало сферу государственных услуг в Великобритании и скорректировало исторически низкий уровень их финансирования; эту эволюцию необходимо продолжить и даже ускорить, причем никому не следует тешить себя иллюзиями, что в дальнейшем ежегодный рост финансирования будет происходить теми же темпами, что и в предыдущем десятилетии».
«Необходимо проводить реформы и далее, – продолжил бы новый премьер, – на основе несомненно высоких достижений нескольких предшествующих правительств с использованием более масштабных ресурсов, как новых инвестиций, так и доходов от уже вложенных средств, добиваясь максимальной отдачи от каждого фунта налоговых поступлений. Решение таких задач потребует корпоративного подхода со стороны правительства, для этого и нужны новые ведомства. Наконец, для этого нужна административная машина, которая была бы не слишком затратной, действенной и в высшей степени компетентной, поэтому и предлагается создать Департамент премьер-министра и кабинета и произвести изменения в Казначействе».
«А теперь, коллеги, – тут премьеру следовало бы широко улыбнуться журналистам, которые в первые моменты после вступления в должность не могут не поверить ему на слово, – позвольте откланяться. Мне предстоит многое сделать».
* * *
Прежде чем заняться разбором возможных организационных выводов после столь неожиданного заявления, необходимо сделать оговорку и высказать одно соображение общего характера. Оговорка такова: в секретариате кабинета есть подразделения, которые занимаются вопросами безопасности и внешней политики, перед ними также стоят другие задачи, о которых я не собираюсь здесь писать. Я не собираюсь лезть в чужие дела, меня занимают мои, и данная книга посвящена тому, как премьер-министр и правительство могут реформировать государственные услуги. Общее соображение таково: во всем мире нет ни одной организационной структуры, которая оказалась бы работоспособной, если члены организации не привержены общей цели, а ключевые фигуры не готовы к сотрудничеству. Завышенное представление о собственной значимости и разрушительная групповщина могут подточить даже самые идеальные организационные структуры. Именно по этой причине, полагает Джим Коллинз, автор книги «Good to Great» («От хорошего к великому»), первейшей характеристикой великих компаний является то, что они принимают в команду именно тех, кто им подходит, и избавляются от ненужных людей (см.: [Collins, 2001, p. 41, etc]). Вот почему в 1961 г. Клемент Эттли сказал: «Если эгоцентризмом отличается просто министр, он еще может работать, а эгоцентричный премьер-министр – нет» (цит. по: [Hen-nessy, 2000, p. 175]). И поэтому же Кеннет Стоу, занимавший в 1960—1970-х гг. высокий пост в системе государственной службы, сказал (и ему придется простить некоторый сексизм при выражении его мысли): «Главное – чтобы мужики были стоящими» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 21]). Кстати, именно поэтому я так тщательно подходил к отбору сотрудников в свою Группу.
Вот почему премьер-министру следует с максимальным тщанием подходить к назначениям в новый кабинет и в том, что касается государственных услуг, думать над созданием команды министров, которая могла бы добиться движения вперед. Писатель-либерал Джон Морли более века назад сказал, что «премьер-министр является тем замковым камнем, который удерживает, как арку, весь Кабинет министров» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 3]). Так и должно быть, по крайней мере, в отношении государственных услуг, уверен я; более того, конструкция арки должна быть прочной и по возможности изящной. Не раз в течение последней четверти века структура кабинета казалась либо неустойчивой, либо неуклюжей. И всем известно, что перестановки в кабинете Блэра проводились небезупречно[203]203
В своем дневнике Аластэр Кэмпбелл отмечает (27 мая 2003 г.): «Эти перестановки доказывают, что, как и после родов, посещения дантистов и сдачи экзаменов, боль не оставляет следов в памяти. Не знаю, сколько раз мы это делали, но вспомнить, насколько это было болезненно, трудно. Сначала обычный, иногда чисто интуитивный спор о том, кому куда переходить. Потом лишенные особой логики рассуждения… насчет неразумности или невозможности того или иного передвижения». Предположим, что так. Но почему «интуитивный»? Почему «лишенные особой логики»? Если передвижения происходили так часто, почему не разработать более профессиональный подход? – Примеч. автора.
[Закрыть]. Мне представляется, что этот процесс заслуживает обращения к самым современным и лучшим методикам управления персоналом. Те, кто получает назначения в кабинет, должны обладать сильным характером, отличной подготовкой и способностью к работе в команде. Более того, следует очень серьезно подходить к подбору кандидатов для замены министров. Кто из заместителей обладает наибольшим потенциалом? Каков их профессиональный рост? Кто планирует их дальнейшую карьеру? Разумеется, политические события каждый день способны сломать наилучшим образом продуманные планы, но это не повод для того, чтобы вообще отказаться от планирования. Причем планировать нужно на шаг вперед, на перспективу. Новому премьер-министру необходимо создать коалицию единомышленников (см. главу 6) во всех министерствах, чтобы в каждом из них была слаженная команда, состоящая из министра и его заместителей, специальных советников и ведущих государственных чиновников; причем постоянный заместитель министра и государственный секретарь, работающие в каждом ведомстве, должны, не жалея времени, заниматься созданием такой команды.
Что касается программы реформирования сферы государственных услуг в целом, премьер-министру тоже необходимо создавать для ее реализации свою коалицию единомышленников. Таким образом, при комплектовании описанного чуть выше нового департамента премьер-министр и секретарь аппарата кабинета должны общими усилиями добиться того, чтобы постоянные заместители министров и политические советники премьера вошли в состав новой, расширенной команды, на которую будет возложена ответственность за реализацию реформ и их результативность в условиях, когда наступит предел бесконечному увеличению выделяемых на это государственных средств. Именно этого желает общество не только в нашей стране, но и во всем мире; и не следует пускать на самотек этот процесс.
Департамент премьер-министра и кабинета (ДПМК)С учетом хаоса, царившего в государственной службе в течение последних десятилетий, вполне понятно, что новый департамент станет важным шагом вперед. Труднее описать то, как должна выглядеть его организационная структура и как он должен функционировать. Всегда есть несколько способов распределить полномочия, и – с учетом приведенных выше аргументов в пользу создания коалиции единомышленников – в какой-то мере организационная структура департамента будет зависеть от состава команды. Однако имеет смысл описать одну из потенциально эффективных организационных форм для сферы государственных услуг и далее рассмотреть, как могли бы проходить в ней важнейшие процедуры.
Во главе департамента должен стать секретарь кабинета, причем на этом посту он сохранил бы и традиционные полномочия главы аппарата. В подчинении у него (или у нее, хотя до сих пор женщин на этом посту не было) должны находиться два постоянных заместителя министра: один, ответственный за выработку стратегии и обеспечение деятельности всей структуры, а другой – за необходимые для этого силы и средства, другими словами, за то, что консультанты по менеджменту называют «организационное здоровье» системы государственной службы и всей государственной машины (см. рис. 9.1).
Постоянный заместитель министра по функциональным вопросам {permanent secretary for performance) должен отвечать за стратегию (долгосрочное политическое планирование), координацию разработки политики на кратко– и среднесрочную перспективу (для чего необходимо поддерживать тесные рабочие отношения с Отделом политики с Даунинг-стрит) и заниматься обеспечением реализации этих направлений деятельности (гарантировать исполнение уже согласованной программы действий по ключевым приоритетам). Существующие в настоящее время Отдел стратегического планирования, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и Секретариат по вопросам экономики и внутренней политики (Economic and Domestic Affairs Secretariat – EDS) могли бы войти в это подразделение. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам (permanent secretary for organisational health) отвечал бы за работу с персоналом (назначения на высшие должности, анализ результатов деятельности чиновников и проч.), за общую структуру правительства и отдельных министерств и департаментов (то есть за так называемый государственный аппарат) и за совершенствование работы всей системы государственной службы.
Рис. 9.1. Структура предполагаемого Департамента премьер-министра и кабинета
Не менее важно то, что он же должен обеспечить реформу самой культуры государственной службы, например, заняться трансформацией представлений о целях и задачах и о неотложности их достижения, что, как я стремился показать на многих страницах этой книги, особенно важно. Ключом к такой трансформации являются правильно назначенные на высшие должности люди (не обязательно только из системы государственной службы). Блэр как-то заметил в разговоре со мной: «Команда лидеров, управляющих государством, должна быть безупречно подобрана… с учетом возможности критических обстоятельств… нельзя оставлять ее формирование на волю случая». Тот же постоянный заместитель министра должен отвечать и за существующую ныне Группу по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров и весь механизм, объединяющий чиновников правительства, что предполагает также ответственность за анализ потенциала ведомств, впервые введенный в обиход в 2005 г. нынешним секретарем аппарата кабинета Гасом О’Доннеллом[204]204
Такой анализ устанавливает для каждого министерства и департамента показатели по трем аспектам: лидерство, разработка стратегии и реализация решений. Предполагалось, что все министерства и департаменты должны пройти первую такую процедуру к декабрю 2007 г. – Примеч. автора.
[Закрыть]. Вначале (и абсолютно правомерно) Гас О’Доннелл, зная нашу репутацию, обратился в Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с просьбой о разработке и учреждении процедуры таких экспертиз, но теперь, когда это сделано, Группе имеет смысл вернуться к решению своей основной задачи и передать в другие руки проведение таких исследований. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам отвечал бы и за совершенствование процедур в сфере государственных услуг, и при необходимости за установление стандартов в этой области, в том числе за подготовку политических рекомендаций для министров, а также разработку инновационных процедур (например, решение вопроса о том, как сама ответственность за данные политические рекомендации может передаваться по контракту или конкурсу неким сторонним лицам).
В 2001 г. Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг часто приходилось налаживать отношения в достаточно непростых условиях. Аналогичным образом и новым постоянным заместителям министров придется потрудиться над тем, чтобы сформировать надежные рабочие отношения внутри правительства, добиваясь обоюдовыгодного сотрудничества с каждым ключевым лицом и подразделением. Вот лишь два примера: постоянному заместителю министра, отвечающему за функциональные вопросы, нужно будет поддерживать такие же прочные и доверительные рабочие отношения с канцлером и его сотрудниками, какие были у нашей Группы. Вместе они будут обеспечивать поддержку деятельности нового комитета по политике в сфере государственных услуг и расходам и вместе же им придется обдумывать стратегию и долгосрочное планирование расходов. «Выигрыш» для ДПМК выразится в более точной и своевременной информации о государственных расходах и увеличении влияния на принятие решений в этой сфере. Для Казначейства же «выигрыш» выльется в возможность приступить к управлению продуктивностью сферы государственных услуг, что является центральным вопросом в области управления финансами государства.
Тот же постоянный заместитель министра должен будет установить не менее эффективные отношения с Отделом политики аппарата премьера. При этом следует помнить, что настоящие предложения предусматривают создание при премьер-министре подразделения с большими полномочиями по разработке стратегии, сотрудниками которого станут политические назначенцы, являющиеся влиятельными фигурами в своей области и хорошо понимающие лично премьер-министра (такие, как Пол Корриган и Конор Райан при Блэре, в период его третьего срока). Постоянному заместителю министра по функциональным вопросам придется не жалеть ни времени, ни сил на установление отношений с этими сотрудниками. Для него «выигрышем» станет более глубокое понимание политической подоплеки каждого отдельного вопроса и осознание мнения как самого премьер-министра, так и основных государственных секретарей, с которыми политическим советникам предстоит контактировать на регулярной основе. Для самих же политических советников «выигрышем» будет возможность влиять на механизм реализации решений, от которого, в конечном счете, все и зависит. Постоянному заместителю министра по организационным вопросам тоже понадобится поддерживать хорошие рабочие отношения с Казначейством, в значительной мере ради того, чтобы сократить число государственных служащих. Важны будут и отношения с постоянными заместителями глав министерств и департаментов (об этом даже не стоит писать подробно).
Зато стоит поднять вопрос о том, реально ли добиться улучшения отношений между сотрудниками ДПМК и Казначейства, и довести их до предполагаемого здесь уровня, поскольку, если сохранится традиционная натянутость в институциональных отношениях между аппаратами кабинета и Казначейства и ее не удастся преодолеть, то и мои предложения тоже постигнет неудача. Правда, я думаю, что все не так безнадежно. Разумеется, важно, чтобы премьер и канцлер изначально имели между собой хорошие отношения, равно как и первый заместитель канцлера и секретарь аппарата кабинета. Каковы бы ни были последние примеры, история показывает, что, безусловно, хорошие отношения между двумя столпами каждого правительства установить можно, и часто так и случается. Прислушаемся, например, к размышлениям Дениса Хили по поводу его работы на посту канцлера в правительстве Джима Каллагана: «По моему мнению, Джим Каллаган являлся в значительной мере лучшим послевоенным премьер-министром Великобритании после Эттли… его способности политика, которые он непрерывно совершенствовал, были как раз такими, какие требовались на его посту. Без них правительство не прошло бы так успешно путь переговоров с МВФ» [Healey, 1989, p. 448]. Заметьте: Хили признает за премьер-министром заслугу, которую мог бы отнести на свой счет. Позже Каллаган предложил Хили пост министра иностранных дел, но, к его облегчению, Хили не принял его. «Я надорвался, сажая дерево, и теперь хочу насладиться его плодами», – сказал Хили [Healey, 1989, p. 458].
А спустя примерно 20 лет Джон Мейджор сказал про свои отношения с Кеннетом Кларком: «Мы виделись с канцлером каждую неделю и благодаря тому центральному месту, которое он занимал в правительстве, могли обсуждать все основные проблемы и вытекающие из них финансовые вопросы. Наши встречи проходили в свободной обстановке, и, если это было вечером, мы заканчивали их за выпивкой» [Major, 1999, p. 684].
Те, кто занимает должности на уровне первого заместителя канцлера и министра кабинета, несомненно, последуют примеру этих столпов. Во всяком случае, я в свое время наблюдал хорошие отношения между Эндрю Смитом, Полом Боатенгом и Гасом Макдональдом, а позже, в начале третьего срока, между Десом Брауном и Джоном Хаттоном. Равным образом на официальном и институциональном уровнях тоже не существует причин, делающих невозможным преодоление напряженности. Как мы видели, наша Группа пользовалась такой популярностью в Казначействе, что к нам даже обратились с предложением о совместном «проживании». Мы по-настоящему сотрудничали, а при необходимости сохраняли столь же подлинную независимость. В течение нынешнего срока Гас О’Доннелл в качестве секретаря аппарата кабинета поддерживает отличные отношения с Ником Макферсоном из Казначейства, основанные на их опыте продуктивного сотрудничества в рамках этого ведомства.
Комитет по политике в сфере государственных услуг и расходам (КПГУР)
Допустим, что ДПМК создан в описанном выше виде. Тогда позвольте коснуться параллельных изменений, которые были бы объявлены в выступлении нового премьер-министра. Учрежденный комитет по политике в сфере государственных услуг и государственным расходам потребует времени и внимания со стороны премьер-министра и канцлера; к нему будет приковано внимание и других министров. Но чем же он займется? Далее я покажу, как КПГУР будет осуществлять мониторинг показателей в сфере государственных услуг и продуктивности деятельности государственных органов, утверждать стратегические планы и формировать расходы. Пока же следует сформулировать главную задачу этого комитета: получать на постоянной основе данные о прогрессе, достигнутом департаментами. Ежеквартально все ключевые министерства и департаменты должны по очереди становиться центром внимания комитета. Когда придет очередь любого ведомства подвергнуться изучению, оно должно будет подготовить по стандартной форме общий отчет о достигнутом. По предложению премьер-министра или канцлера, один-два аспекта деятельности ведомства либо в силу своей значимости, либо из-за наличия проблем необходимо проанализировать более глубоко. Кто-то из высших чиновников ведомства, кому специально поручено отвечать за данный аспект деятельности, будет присутствовать на рассмотрении отчета вместе с министром и отвечать на нелицеприятные вопросы членов комитета. Вероятно, накануне такому чиновнику будет не до сна, поскольку анализ будет в высшей степени доскональным. Представим возможные результаты отчета и его анализа: признание заслуг (и, не исключено, вознаграждение), помощь (которая будет способствовать успешному исполнению дела) или же, при наличии неуклонных доказательств низкого качества работы, наступление таких последствий, как смена поручения на менее важное или даже (почему бы нет?) потеря должности; для талантливого и амбициозного государственного служащего здесь имеется положительный баланс возможностей и рисков.
Недавно подобная процедура была введена в штате Южная Австралия для обеспечения реализации важного стратегического проекта, включавшего более 70 обнародованных целей, и некоторые из них были весьма амбициозными. Процедуру сделали еще более инновационной, пригласив в комитет, ее осуществляющий, председателем которого стал премьер-министр штата Майк Ранн, двух независимых экспертов – бизнесмена и активиста кампании против социальной изоляции. Эти два члена комитета не скованы правилами хорошего тона, принятыми в традиционной государственной службе; они, если допустимо так выразиться, играют по жестким австралийским правилам, что создает массу проблем для тех, чья деятельность рассматривается. А почему бы и нет? Расходование крупных сумм для достижения социально значимых результатов – это ли не огромная ответственность?
Можно ожидать, что выигрыши будут очень большими. Как и для совещаний по ходу реформ, которые проводились нашей Группой, и в этом случае учреждаются стандартные процедуры и устанавливаются жесткие временные ориентиры. Отчеты также обеспечат то, что важнейшее достояние культуры любой организации – умение вести честный разговор о качестве работы – будет формироваться с участием всех главных заинтересованных лиц. Не менее важно следующее: само наличие такого комитета приведет к тому, что в период между его заседаниями будут осуществляться постоянные и открытые контакты между ДПМК и соответствующим министерством или департаментом. Например, не приходится сомневаться в том, что если постоянному заместителю министра департамента станет известно о наличии неких проблем в важной области, он захочет решить их до того, как наступит срок отчета по этому вопросу перед КПГУР, и, следовательно, заведет разговор на эту тему с ДПМК задолго до этого момента. В результате проблемы будут решаться, а не пускаться на самотек.
Несомненны и другие преимущества. Подумайте только, насколько хорошо министры, участвующие в заседаниях КПГУР, будут не только осведомлены по вопросам политической важности других департаментов, но и знать проблемы с реализацией поставленных задач и способы их решения! В настоящее время никто всерьез не задумывается об обучении министров и их заместителей, но КПГУР станет огромным шагом вперед в этом вопросе, и результат не замедлит сказаться, обернувшись ростом качества работы высших должностных лиц.
Прежде чем перейти к следующим вопросам, позвольте остановиться на одном возможном аргументе против учреждения КПГУР: раньше делались попытки создать подобные кабинеты в кабинете, и в мирное время они не имели успеха. Один из ответов на подобное возражение: возможно, в прошлом так и было, но это не значит, что так будет и теперь. Но значительно важнее другой ответ: я не предлагаю создать кабинет в кабинете. Речь идет совсем о другом – о комитете при кабинете, который, несомненно, будет иметь большие полномочия по решению вопросов в сфере политики в области государственных услуг и расходов. Тем, кто скажет, что члены этого комитета будут иметь непомерно большое влияние на важнейшую сферу ответственности правительства, я должен сказать, что они имеют его и сейчас, но при этом не являются членами специального комитета. Мое предложение приведет к тому, что такое влияние будет совместным. Результатом, как я полагаю, станет значительное усиление влияния правительства, что, безусловно, поддержат все его члены. Кроме того, по решению премьер-министра комитет может периодически отчитываться перед всем кабинетом, представляя доклад о достигнутых показателях и предстоящих задачах, как делал это я, будучи руководителем Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.
