Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 29 (всего у книги 39 страниц)
Прежде чем довести до конца оценку наследия Блэра, необходимо отметить еще одно обстоятельство. Великие лидеры обладают способностью доносить информацию о происходящих переменах до сведения своего народа, даже если это предполагает сообщение неприятных и неудобоваримых истин. Безусловно, это удавалось делать Маргарет Тэтчер в отношении экономики и рынка труда. Она воспользовалась тем, что Джим Каллаган и Денис Хили[175]175
Каллаган (Callaghan) Джим (1912–2005) и Хили (Healey) Денис (р. 1917) – премьер-министр и канцлер Кабинета лейбористов, на смену которому пришло правительство консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер. – Примеч. пер.
[Закрыть], которые, надо сказать, не всегда пользовались поддержкой своих коллег, еще в конце 1970-х гг. проявили определенное мужество. Что касается современных лидеров, то они, похоже, наоборот, не склонны к такой роли. Например, Жак Ширак не осмелился довести до сведения французского народа правду о последствиях глобализации. Недавние разговоры об «экономическом патриотизме» только усугубляют эту нереалистическую позицию. Точно так же, утверждает Томас Фридман в своей книге «The World is Flat» («Плоский мир»), многие американские политические лидеры прячут голову в песок, как на правом фланге, утверждая, что Америка может все в одиночку, так и слева, поддерживая существование импортных тарифов по требованию некоторых профсоюзов, желающих сохранить рабочие места на устаревших производствах.
Блэр же, невзирая на обвинения в склонности говорить только то, что нравится публике, оказался достойным своей задачи. Он честно рассказал британскому народу о новых вызовах глобализации. На конференции Лейбористской партии в 2006 г. он сказал: «Люди Британии без особого желания становятся сейчас жителями глобального мира. Мы должны добиться, чтобы они делали это с уверенностью в себе». Он также не стал прятаться от новых проблем, вызванных террористическими атаками 11 сентября 2001 г. в США и 7 июля 2005 г. в Лондоне. Он был прав, провозгласив непопулярную истину о том, что правила игры и сам мир изменились. Блэр не скрывал необходимости реформирования сферы государственных услуг и настаивал на том, что они должны соответствовать более высоким стандартам XXI века. Можно спорить о том, насколько он прав и насколько хороша была проводимая им политика, но он ничего не скрывал, и Гордон Браун неизменно поддерживал его. В передовице газеты «Times» от 7 июня 2006 г. отмечалось:
Два выступления, первое из которых сделал канцлер Гордон Браун в понедельник, а второе – Тони Блэр вчера, со всей очевидностью доказывают, что эпоха чрезмерных государственных расходов подходит к концу… Господин Блэр фактически предупредил государственный сектор о том, что, если в ближайшем будущем он не начнет давать ощутимые результаты, трудно рассчитывать, что общественность и дальше будет готова отказываться от сокращения налогов в обмен на предполагаемое улучшение услуг.
Нетрудно заметить, насколько точно это сообщение бьет прямо в цель. В конце концов, речь идет о премьер-министре, который занимал свой пост в течение девяти лет, причем как раз в период, когда все показатели сектора государственных услуг, улучшение работы которых было центральным элементом его политической повестки дня, являлись недостаточно высокими. В этих условиях многие политики пошли бы легким путем и подчеркивали бы свои достижения, а не недоработки[176]176
Я считаю, что Блэр как премьер-министр стоит выше Гарольда Макмиллана. Это же следует и из заключения Питера Хеннесси о Великобритании 1960-х: «Стране следовало бы больше обеспокоиться своими экономическим показателями, особенно в сравнении с другими государствами, и местом в Европе и во всем мире. Но очень непросто вдохновить на свершения самоуспокоенное общество» [Hennessy, 2006, p. 621]. Не уверен, что Хеннесси согласится со мной, но полагаю, Макмиллан приложил недостаточно усилий к разрешению такой ситуации, а вот Блэр тоже в нелегкие времена, безусловно, сделал это. – Примеч. автора.
[Закрыть]. (Иногда имеет смысл видеть стакан наполовину пустым, но это редко признается в качестве заслуги.)
Мой общий вывод (а по указанным здесь причинам на этом этапе любой вывод может считаться лишь предварительным) заключается в том, что, несмотря на недостатки и неточности, достижения Блэра в отношении государственных услуг и общественной жизни велики и рассчитаны надолго. Совместный эффект от новых инвестиций, повышения результативности и радикальных реформ может, если его развивать и в будущем, привести к совершенно новой системе таких же масштаба и долговечности, что и та, которую построил Клемент Эттли в конце 1940-х гг. Не стоит забывать, что в 1951–1952 гг. многие считали Эттли неудачником.
Тони Блэр лично руководил осуществлением поставленных задач, и делал это энергично и достойно: он постоянно пропагандировал свои идеалы, действовал стратегически и учился на сделанных поначалу ошибках, и он всегда находился на переднем крае реформ. Когда многие представители сферы государственных услуг и даже некоторые из его коллег призывали остановиться и закрепить достигнутые результаты, он всегда возражал и требовал срочных и смелых мер. Конечно, Блэр и сам согласится, что можно было достичь намного большего, но масштаб осуществленных перемен превышает то, что воплощалось в прошлом, и этим мы обязаны премьер-министру. Я думаю, что те, кто сейчас списывает Блэра со счетов, обнаружат через 25 лет, что суд истории оказался справедливее, чем они[177]177
Как понятно из этой книги, я лишь предлагаю пари. Но, может быть, кто-то захочет его заключить и готов ждать результата? – Примеч. автора.
[Закрыть]. Посмотрим. Но так или иначе, эпиграф к этой главе неслучаен: очевидно, что Блэр избежал ошибки Билла Клинтона.
Независимо от правильности выводов, сделанных выше, необходимо хотя бы коротко рассмотреть вклад Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. У меня нет сомнений в том, что Группа внесла значительный вклад в достижение высоких результатов и выполнение задач, за которые она отвечала (см. приложение, документ 10). Другие участники событий согласны со мной.
Теперь уже ясно, каким образом наша Группа смогла добиться этого. Вот перечень факторов, способствовавших успеху:
• четкость приоритетов и следование им;
• простые и надежные методики (наука достижения результатов);
• надежные люди на ключевых ответственных позициях как в самой Группе, так и в департаментах правительства и министерствах;
• четкость определения каждого звена в цепочке достижения результата и контроль за исполнением;
• формирование надежных, открытых и честных взаимоотношений с министерствами, департаментами и подразделениями правительства, чтобы как можно раньше заметить и, как правило, снять проблему;
• плодотворное взаимодействие между подразделениями правительства при решении проблем, касающихся нескольких департаментов, таких как борьба с наркотиками и система уголовного правосудия;
• формирование и поддержка стандартных процедур, которые позволяли добиться хороших показателей.
Многое из этого перечня несложно и понятно, но, в конце концов, прогресс человечества зиждется на систематическом претворении в жизнь очевидных истин. В целом, однако, строгий порядок в работе значительно увеличивает шансы достижения результатов. Он предполагает, например, одинаковое понимание терминов; наличие средств достижения цели, которые с гарантией работают независимо от того, в каком департаменте используются; четкие знания, которые применимы к разным областям и которым можно обучить других. Вклад нашей Группы был намного больше, чем просто обеспечение достижения целевых показателей, за что она была ответственна, и это было очень важной задачей. Мы также разработали и претворили в жизнь новый способ построения отношений между центральным аппаратом правительства и департаментами и министерствами. Подспудно это укрепило и отношения между премьер-министром и членами кабинета. Безусловно, наша деятельность позволила премьер-министру и в целом правительству добиваться реализации приоритетных задач намного эффективнее, чем это могло бы быть в иных обстоятельствах. Значение этого вклада для будущего – тема последней главы этой книги, но, прежде чем перейти к ней, необходимо честно написать о возможных негативных результатах работы Группы. Прежде всего, закономерным следствием четкой постановки приоритетов, чего мы добивались, стало привлечение к решению основных вопросов наиболее талантливых людей, например из числа государственных служащих, и иногда – дополнительных средств. Конечно, это и предполагается при работе с первоочередными задачами и в определенном смысле полностью оправданно. И тем не менее следует признать в этом случае наличие и негативных последствий для тех сфер деятельности, которые не входили в число приоритетных. Например, в Министерстве внутренних дел были отличные успехи в достижении результатов, предусмотренных трехлетними планами бюджетных расходов, но, как показали события 2006 г. и анализ текущего состояния и перспектив развития министерства, фундаментальные организационные недостатки сохранились, несмотря на осуществленные цели.
Профессиональные государственные служащие, которые не хотят смириться с планированием своей работы и подотчетностью, а желают сохранить для себя традиционно спокойное существование, любят критиковать Группу за неверно избранные приоритеты. Иногда доходило до абсурдных обвинений, подобных тем, что напечатала газета «Sunday Telegraph» 10 апреля 2005 г. В редакционной статье под заголовком «Targets Can Kill» («Цели-убийцы») они процитировали специалиста, работавшего в больнице Эпсома (графство Суррей), который выступал против существования в отделении скорой помощи дополнительного подразделения для приема в дневные часы больных на случай, если обращений становилось слишком много для обычной смены. «Просто немыслимо принимать пациента с обильной диареей, с ужасным запахом, в открытом помещении, где нет условий для постоянного смыва жидкости». Конечно, немыслимо, согласимся мы все, но авторы «Sunday Telegraph» пытались сделать из этого вывод, оснований для которого просто не существовало. Они писали:
Эта опасная и неприемлемая практика явилась прямым следствием политики Тони Блэра в отношении Государственной службы здравоохранения. Ее попечительское управление в городе Эпсоме всего несколько дней назад было призвано для отчета Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Они должны были объяснить, почему не могут выполнить установленный этой Группой план, согласно которому никто не должен ожидать больше четырех часов приема в отделении скорой помощи. Давление, оказываемое на руководителей, с тем чтобы этот план выполнялся, было и остается беспощадным.
Я признаю себя виновным – практически полностью – по обвинению, сформулированному в последнем предложении процитированного фрагмента статьи. Руководителей больниц приглашали на встречи со мной и другими, давление оказывалось действительно беспощадное, потому что достижение поставленных целей означало соответствие минимальным стандартам, которых вправе ожидать граждане. На самом деле, если спросить большинство пациентов, они скажут, что четырехчасовое ожидание – это все равно слишком долго. Но я отвергаю это обвинение в той части, где утверждается, что выполнение поставленных задач угрожало жизни больных. Во-первых, всегда ясно говорилось, что допускаются исключения, если возникают подобные риски; во-вторых, к тому времени, когда к нам приехали люди из Эпсома, в огромном большинстве больниц по всей стране было доказано, что поставленные задачи можно прекрасно выполнить, если хорошо налажено административное управление. Газеты, вероятно, тратят много усилий на поиски государственных служащих, которые размахивают саваном, чтобы отвлечь внимание от собственной неспособности к организационной работе.
Как бы то ни было, можно отвергать подобную истерию, но нужно признавать, что у самых хороших планов бывают негативные последствия. Например, в 2004–2005 гг. руководители больниц, которые оказались перед выбором: выполнить план или получить дефицит на следующий год, вероятно, склонились бы к первому. Как правило, больницам с хорошим административным управлением нетрудно выполнить плановые задачи, не рискуя создать дефицит, однако в реальной жизни не во всех больницах администраторы достаточно компетентны. Фактически недостатки административного управления – это постоянная угроза реформе системы здравоохранения, и без всеобъемлющей программы по совершенствованию управления эта угроза остается вполне реальной. Смею утверждать, что возникновение дефицита услуг в больницах с плохой администрацией – не такая уж большая плата за совершенствование медицинского обслуживания и сокращение времени ожидания для каждого пациента; но готов согласиться с тем, что таково мое личное мнение.
Еще один отрицательный результат – это то, что цели, сформулированные на национальном уровне, нередко вызывают неразбериху на местном уровне. Если главная, по мнению членов нашей Группы, задача администраторов в сфере здравоохранения заключалась в сокращении времени ожидания, в образовании – в повышении успеваемости, а в полиции – в сокращении краж и преступности в отношении автотранспорта, то стоило ли удивляться тому, что эти три ведомства с трудом идут на сотрудничество, например, ради оказания помощи дисфункциональным семьям? Мне приходилось часто слышать подобные жалобы, иногда они были небезосновательны. В будущем правительству следует внимательнее относиться к формулировке цели (как и сделало Казначейство в бюджетных заданиях, принятых в 2007 г.). Но часто оказывалось, что такой аргумент использовался как оправдание плохой работы или желания повернуть время вспять, к тому времени, когда жизнь государственных служащих была, несомненно, намного спокойнее, а результаты их работы, к сожалению, были намного хуже. Если бы те, кто говорил о противоречивости целей, предлагали практические решения, которые привели бы к более высоким результатам, то их аргументы казались бы более убедительными.
Еще одно возражение касается тех тенденций в политике правительства, которые входили (по крайней мере, отчасти) в противоречие с мнением нашей Группы, но одновременно проводились в жизнь другими структурами и, таким образом, приводили к несовпадениям. Приведу пример, поясняющий эту мысль. В первый срок правления Блэра во многих сферах деятельности выдавались многочисленные целевые гранты. В образовании, где работал и я, их было больше, чем где-либо: гранты на достижение грамотности и умения считать, гранты на учреждение клубов для выполнения домашней работы, гранты для музыкальных занятий и т. д. Похожая картина наблюдалась в сферах здравоохранения и охраны правопорядка. Все пособия, несомненно, шли на достойные цели, но в результате руководители на местах, например, директоры школ, имели дело с большим количеством мелких сумм, за каждую из которых им приходилось отчитываться отдельно. Это был настоящий бюрократический кошмар. В ответ на обоснованную критику с их стороны правительство перегнуло палку в другую сторону и решило вообще не выдавать гранты на конкретные цели. Программы были свернуты, а средства переведены в рамки основного финансирования. Это имело два следствия: (1) изменилось распределение средств, и самым абсурдным результатом стала нехватка денег для небольшого числа школ, хотя в целом объем финансирования увеличился; (2) не все меры, которые правительство находило желательными, а специалисты таковыми не считали, проводились в жизнь (например, это отразилось на дополнительных занятиях по чтению и письму для отстающих детей 11–14 лет). И правительство, таким образом, лишило себя важного инструмента влияния. Тем не менее наша Группа стремилась, действуя через соответствующие министерства и департаменты правительства, добиваться достижения таких целей, как высокий уровень грамотности 14-летних детей.
При этом те самые специалисты, которые жаловались на целевые гранты, теперь пользовались их отменой как предлогом, чтобы перестать делать то, для чего ранее предназначались пособия, хотя те же средства они теперь получали в результате увеличения общей суммы финансирования. Например, в 2006 г. полиция заявила, что уличная преступность снова растет, поскольку отменили целевые средства на борьбу с ней, хотя общее финансирование повысилось значительно больше, чем на сумму старых, отмененных грантов, а численность полицейских достигла рекордного уровня. Вместо того чтобы от излишнего числа грантов переходить к другой крайности и отменять их совсем, правительству следовало использовать их реже и избирательнее и только в ситуации, когда они шли на выполнение особо приоритетной цели, которую специалисты не стали бы осуществлять без дополнительного материального стимулирования. Так или иначе, нашей Группе порой приходилось действовать вопреки подобным тенденциям.
И наконец, еще один негативный аспект работы Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг заключался в том, что мы слишком мало сделали для увеличения возможностей департаментов и министерств. Такая необходимость, несомненно, существовала, чего-то мы смогли добиться, но ясно, что этого было недостаточно. Я всегда говорил своим сотрудникам: если приходится выбирать между обеспечением достижения конкретных результатов и формированием потенциала департаментов и министерств, следует выполнять первую из этих задач. В конце концов, нас было только 40 человек, и наша миссия заключалась в том, чтобы добиться достижения конкретных результатов в интересах граждан. Однако специалисты настаивают на необходимости как улучшения показателей (краткосрочных результатов) деятельности, так и повышения качества работы в целом (возможности добиваться результата в долгосрочном периоде). Наша Группа основное внимание уделяла первой задаче. Мы внесли определенный вклад и в решение второй, но фактически за увеличение возможностей департаментов и министерств отвечали другие структуры, в первую очередь Группа по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров (Corporate Development Group of the Cabinet Office), и я считал (и по-прежнему считаю), что если бы мы отвлеклись на эту задачу, то не добились бы всего того, что мы сделали по осуществлению конкретных целей. Но должен признать, что иногда департаменты и министерства, а значит, и правительство в целом, расплачивались за нашу сосредоточенность на конкретном результате. В 2005 г. Гас О’Доннелл постарался скорректировать это, введя аналитические проверки функциональных возможностей департаментов и министерств. Пока слишком рано говорить о том, решится ли таким образом проблема, но это, безусловно, шаг вперед.
Завершая комментирование нашей деятельности в этой главе и предваряя тему, которая станет главной темой в следующей, хочу отметить, что в 2001 г. моей основной целью было добиться, чтобы Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг выполнила свою задачу, хотя секретариат кабинета в тогдашнем правительстве работал нечетко, а проведенная Блэром в том году реформа, когда было создано много отдельных подразделений, хотя и улучшила положение, но не стала окончательным решением. Работа нашей Группы была весьма действенной, невзирая на нечеткость и слабость секретариата кабинета, подразделением которого она являлась. Конечно, в 2004–2005 гг. был достигнут определенный прогресс в реформировании секретариата кабинета и в целом государственной службы, но он был слишком мал. В конечном счете, ответственность за это должны нести сам Блэр и все те, кто занимал пост секретаря аппарата кабинета. Представьте только, насколько большего мы могли бы достичь, если бы стремление к результативной политике выразилось в четко организованном подходе к преобразованию всей работы и улучшению состояния государственной службы, а также в радикальной реформе государственных услуг! Как мы видели, Блэр достиг очень многого на посту премьер-министра, но, имея административную машину с взаимосогласованными элементами, работающую на максимальных оборотах, он, несомненно, достиг бы намного большего. В 2001–2005 гг. речь об этом шла. И в следующей главе я покажу, как это могло бы выглядеть на практике.
Часть III
Учиться на результатах
Власть – не баланс взаимозачетов… Алхимия правильных связей может превратить простой металл в золото.
Глава 9
Повышение влияния премьер-министра
«Наверное, здесь будет выход, – сказал так Воришке Шутник. – Пока же только неразбериха, и я совершенно поник».
Имитация
Я встретился с премьер-министром Австралии Джоном Говардом в его сиднейском офисе, отделанном темным деревом и увешанном замечательными картинами с австралийскими пейзажами. Сначала мы обсудили крикет; дело было за три года до чуда 2005 г.[179]179
В 2005 г. команда Англии выиграла у Австралии знаменитую серию по крикету матчей. – Примеч. пер.
[Закрыть], и я выразил свое восхищение великолепной австралийской командой[180]180
В январе 2007 г. пришлось, увы, снова восхищаться великолепием австралийской команды. – Примеч. автора.
[Закрыть]. Мы поговорили об иностранных тренерах национальных сборных, в том числе о Дункане Флетчере из Зимбабве, который руководит командой Англии.
– Так, вероятно, устроен мир, – сказал Джон Говард.
– Да, – согласился я, – это еще один пример глобализации.
Потом Говард подробно расспросил меня о реформе образования в Англии, по поводу которой я делал доклад днем ранее. Тогда основной комментарий моих слушателей сводился к следующему: «Ну, вы, британцы, и жесткий народ!..» Поскольку это замечание принадлежало австралийцам, оно воспринималось как комплимент. Но Говард отнесся к содержанию моего доклада как к большому достижению; в конце концов, он и сам был жестким человеком.
Потом мы заговорили о работе Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, о которой ему явно подробно докладывали. Говард внимательно слушал мой рассказ о Группе, о приоритетах и процедурах оценки достигнутого, обо всем. Я пояснил, что моделью нам послужила работа коммерческих компаний по обеспечению достижения важных задач. Премьер-министр Австралии заинтересовался и спросил, как мы преодолевали сопротивление государственных служащих. Я рассказал, как мы выстраивали отношения. Наконец, он задал вопрос, который его больше всего интересовал: действительно ли Тони Блэр присутствует на всех совещаниях по ходу реформы?
Я ответил, что он приходит почти всегда. На этом мое время истекло. Я сел в такси, и водитель объяснил мне успех Говарда на выборах: «Он знает, что мы думаем»[181]181
Череда непрерывных побед Говарда прервалась, когда у него появился достойный соперник – на выборах 2007 г. он проиграл лейбористу Кевину Радду. – Примеч. автора.
[Закрыть].
Не прошло и года, как к нам приехала Дженис Уайкс, работавшая в австралийском правительстве. Говард хотел создать у себя аналог нашей Группы. И он, несмотря на свою принадлежность к противоположной части политического спектра, является большим поклонником Блэра, хотя сам работает иначе; скорее, как Эттли, Каллаган и Мейджор. Говард работает с кабинетом и через кабинет как коллективный орган. Он ставит перед кабинетом вопросы, которые там обсуждаются, часто весьма горячо, после чего принимается решение. Ответственность за реализацию решения несет вновь созданный австралийский аналог Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Вполне естественно, что его назвали Отдел по реализации решений Кабинета министров (Cabinet Implementation Init), но функции у него те же: это механизм обеспечения такого исполнения принятых решений, чтобы их результат оказался заметен гражданам.
Говорят, имитация – самая искренняя форма лести[182]182
«Imitation is the sincerest form of flattery» (англ.). Этот афоризм принадлежит Чарлзу Калебу Колтону (1780–1832), английскому писателю и религиозному деятелю, автору многих известных афоризмов. – Примеч. пер.
[Закрыть]. Если это так, то наша Группа буквально завалена лавиной (искренней) лести. Отдел по реализации решений Кабинета министров Говарда – далеко не единственный случай имитации. После моего выступления в январе 2004 г. перед вновь избранным Кабинетом министров провинции Онтарио ее премьер Далтон Макгинти создал собственный аналог нашей Группы – Отдел по достижению результатов (Results Office). Этот отдел имел возможность контролировать ход реализации предвыборных обещаний, таких как рост грамотности учеников начальных школ и сокращение времени ожидания врачебной помощи в системе здравоохранения. Антонио Вилларайгоса[183]183
Приведу любопытный штрих, характеризующий репутацию Блэра. В одном из моих разговоров с мэром Вилларайгоса он заметил: «У меня вчера случился момент Блэра». Я спросил: «Что такое момент Блэра?» Он ответил: «Это когда вы делаете что-то правильно, и за это вам снимают голову». – Примеч. автора.
[Закрыть], первый мэр Лос-Анджелеса с латиноамериканскими корнями, создал по модели Блэра Группу по контролю показателей деятельности мэрии (Performance Management Unit), чтобы обеспечить исполнение обещаний, данных им жителям своего огромного города. Президент Индонезии Сусило Бамбанг Юдхойоно, тоже следуя примеру Блэра, создал собственную Группу по обеспечению реализации решений (Delivery Unit), которая отвечает за проведение в жизнь его экономических реформ. Следуя примеру не только Блэра, но и австралийского правительства, несколько штатов в Австралии, среди которых Новый Южный Уэльс, Квинсленд и Виктория, тоже создают подобные структуры.
Международные организации, в том числе МВФ, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития, попросили меня выступить у них с рассказом о нашей Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Кроме того, не ослабевает поток тех, кто приезжает в Англию, чтобы на практике ознакомиться с деятельностью Группы. Разумеется, благодаря таким встречам и выступлениям о наших методах узнают и представители не самых демократических правительств. Это поставило меня перед непростым вопросом о нравственных свойствах науки достижения результатов. Соответствует ли она достойным представлениям о нравственности или вообще не обладает подобными свойствами и может послужить как добру, так и злу? Обсуждая этот вопрос с моими сотрудниками, я подчеркивал важность того, что мы строим свои отношения со всеми партнерами на основе полной откровенности и взаимного уважения в интересах нашей главной цели, ради которой мы так напряженно трудимся, – создания лучшего, более справедливого и благоприятного общества. Но я знал, что нашу методику достижения результатов можно в значительной мере поставить на службу не самым благовидным целям, как это нередко происходит со многими технологиями.
Должен отметить, что в Соединенном Королевстве готовы перенимать зарубежный опыт, но с подозрением относятся к внутреннему. Я знаю об этом, поскольку сам совершал подобные ошибки. Однако новые политические лидеры Северной Ирландии изучили опыт работы нашей Группы. Шотландия, решительно прокладывающая собственную дорогу в мир после восстановления национального парламента в 1998 г. (через 291 год), сначала, казалось, противилась тому, чтобы перенять опыт Англии. Но после ознакомительной поездки в Лондон там была создана Группа по разработке и реализации стратегической политики (Strategy and Delivery Unit). Кроме того, парламент Шотландии не только не стремится заставить свою исполнительную власть действовать иначе, чем в Англии, но требует более точно следовать примеру нашей Группы. Приведу замечание Вэнди Александер, члена парламента Шотландии, сделанное, когда я выступал там 17 мая 2005 г.:
Из Вашего выступления следует, что мы в Шотландии можем взять кое-что для себя из опыта Англии по совершенствованию работы сферы государственных услуг. Я надеюсь, что Вы сможете поделиться… информацией, содержащейся в Вашем выступлении. Было бы также полезно, если бы кто-то из Ваших сотрудников смог поработать с нашими советниками и служащими.
Иначе говоря, если в Англии появилось то, что не прочь перенять шотландцы, значит, это дорогого стоит[184]184
Уже после моего ухода из Группы шотландские исполнительные органы попросили провести анализ их функциональных возможностей по новой схеме. – Примеч. автора.
[Закрыть].
Дело, действительно, стоящее, и на то есть ряд причин. Правительства всех стран мира должны в своей деятельности добиваться нужных результатов. Все правительственные бюрократические аппараты с трудом поспевают за быстро меняющимся миром. А добиваться скорых и глубоких перемен, как того требует общественность, и вовсе мало кому удается, если вообще у кого получается. Сэр Ричард Сайкс, ректор Имперского колледжа Лондона (Imperial College London), настаивает (газета «Sunday Telegraph» от 3 сентября 2006 г.):
У нас есть ясная и безотлагательная необходимость выбирать между реформированием сферы государственных услуг, удержанием в разумных пределах правительственных расходов, снижением налогов и, в дальнейшем, неспособностью провести реформы, увеличением затрат, сокращением услуг, новым ростом налогов; между экономическим ростом со всеми его преимуществами и катастрофически низким ростом с его непосильными социальными и экономическими издержками.
Я сомневаюсь в том, что в ближайшем будущем можно будет существенно снизить налоги, но время быстрого роста инвестиций в государственные услуги уже закончилось. Как утверждает Анатоль Калетски, «теперь уже не следует принимать как данность необходимость непрерывного роста налогов и государственных расходов» [Kaletsky, 2007]. Готовность людей платить высокие налоги строго ограничена, более того, любой государственный лидер во всех странах мира (президент, премьер-министр, губернатор, мэр) знает, что именно на его плечах лежит ответственность за накопившиеся ожидания народа. Некоторые политики могут иногда скрываться за чужой спиной или исчезать из поля зрения, иногда достаточно надолго, но лидеры не могут себе это позволить. Они на виду круглые сутки, всегда. В таких условиях инновационные структуры, вроде нашей Группы, с простыми механизмами обеспечения исполнения приоритетных задач, стоящих перед руководителями, и способностью (согласно первым полученным данным) создать необходимые условия для достижения нужных результатов, причем часто достаточно быстро, неизбежно станут весьма привлекательными, поскольку позволят лидерам добиваться большего.
Клоны нашей Группы по мере своего умножения позволят лучше разобраться в наших достижениях и неудачах. Каждую копию нужно будет подгонять и к политической системе страны, и лично к персональным особенностям политического лидера, как это произошло с Отделом по реализации решений Кабинета министров Говарда. Поэтому такие структуры, несомненно, будут существенно различаться как задачами, так и стилем работы, но, я думаю, можно ожидать, что успех такого рода органов будет зиждиться на общих свойствах, среди которых четкость приоритетов, простота методов работы, хорошо поставленные отношения с другими органами и стабильные процедуры. Пока же главный вывод, который могут сделать британские политики из того, как на данный момент работают подобные копии, заключается в том, что Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг или некая подобная ей организация вошла в нашу жизнь всерьез и надолго. Я не думаю, что увижу политика, стремящегося стать премьер-министром нашей страны, который заявит, как это сделал Майкл Говард в 2004 г., что обойдется без нашей Группы. Гордон Браун дал ясно понять, что ему представляются важными наши деятельность и опыт.
Поэтому главная тема этой главы – показать, какую максимальную пользу может извлечь будущий премьер-министр, кто бы им ни стал и какую политическую партию он бы ни представлял, из опыта работы в 2001–2005 гг. нашей Группы в плане и функционирования центрального правительства, и успешного реформирования всей сферы государственных услуг. Иначе говоря, глава посвящена тому, как премьер-министр может максимизировать свою способность трансформировать работу сектора государственных услуг. Но, прежде чем обратиться к этим принципиально важным вопросам, важно более внимательно рассмотреть вопрос о полномочиях собственно премьера, ведь даже эта тема является предметом ожесточенных споров и дискуссий политологов и обозревателей в течение практически всей послевоенной эпохи.
