Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 19 (всего у книги 39 страниц)
В начале 2003 г. Гордон Браун отчасти с подсказки Гаса Макдональда стал всерьез размышлять о будущем приоритетных целей. Они неизменно служили источником политических разногласий: одни политики стремились всячески их опорочить, а другие беспокоились за их выполнение. Наиболее дискредитирующая критика сводилась к тому, что осуществление приоритетов породило большое количество бюрократии, от которой стонали директоры школ, руководители служб здравоохранения и шефы полиции.
Эту тему в разговоре со мной затронул Макдональд, полагавший, что пришло время все взвесить загодя, до бюджетной сметы 2004 г., определиться, сколько приоритетных задач должно быть у правительства, и решить, как объяснить общественности успех или неудачи в какой-либо из областей. Как следует расценивать согласие со всеми предложенными целями? Является оно положительным результатом или же свидетельством индифферентности? С моей точки зрения, которую я и высказал Макдональду, министерства должны уметь сочетать в своей работе осуществление амбициозных замыслов с рутинными целями. Кроме того, амбициозных вызовов не должно быть слишком много. Применительно к некоторым сферам, полагал я, нам нужны не столько задачи, сколько прозрачность в их освещении. Иными словами, общественность вполне удовлетворит регулярная публикация открытых и объективных данных по ряду параметров, а не постановка некоей отдаленной цели. Незадолго до этого я прочел книгу мэра Нью-Йорка Рудольфа Джулиани, где он ратовал не за количество целей, которые считал политически рискованными, а за прозрачность в работе по их достижению. Он упорно публиковал все данные по преступности с указанием каждого полицейского участка и такой же подход применял к статистике по тюрьмам и государственным услугам.
Браун поднял эту тему в январе 2003 г., во время подготовки к серьезному выступлению перед Фондом социального рынка (Social Market Foundation)[123]123
Независимая исследовательская организация. – Примеч. пер.
[Закрыть], которое предстояло в следующем месяце. Большую часть речи предполагалось посвятить тому, где и когда должны преобладать рыночные отношения. Но была еще часть, в которой был заинтересован лично я, и касалась она будущего приоритетных задач. Мы с Ником Макферсоном из Казначейства снабдили Брауна серией сводок по этой теме. Я был уверен, что, несмотря на страшную занятость, Блэр в курсе происходящего. И мы приступили к формированию серьезной политической позиции относительно будущего целей.
Во-первых, были предусмотрены общенациональные приоритеты, которых станет меньше по количеству, но они придадут всему политическому курсу амбициозность и целенаправленность. Во-вторых, должна была быть серия индикаторов, публикуемых открыто. Учреждения на местах уже сами будут выбирать, по каким индикаторам публиковать дополнительную статистику. Таким образом, при заключении сделки по учреждению траста для Государственной службы здравоохранения или на постройку школы придется считаться с мнением на местах, и это будет способствовать достижению прозрачности. Теория, проиллюстрированная книгой Джулиани, сводилась к тому, что избранный подход не предусматривал только командно-административных отношений и в то же время не был чисто рыночным механизмом, но при этом служил достижению приоритетных целей. За правительством же сохранялась возможность и ему вменялось в обязанность вмешиваться в случаях неэффективной работы. Это было крайне важно, потому что командно-контрольный метод в ряде ситуаций оказывался действенным, в других случаях подходили квазииндикаторы, но были и ситуации, где не помогало ничего (в связи с этим сразу же приходят на ум полицейская работа, уголовное судопроизводство и дорожные пробки). Аналогичным образом там, где квазииндикаторные модели отрицались в принципе, обеспечение прозрачности служило приемлемой альтернативой. В том же году, но позже, по просьбе канцлера Казначейства мы с Макферсоном послали в Нью-Йорк (и Балтимор) небольшую команду, чтобы посмотреть, как подход Джулиани работал на практике. Таким образом, Браун подготовился к расходной смете на 2004 г., где было сокращено число приоритетных задач и часть финансовых средств делегировалась на места[124]124
Максимально наглядно преимущества от анализа, проведенного в 2003 г., сказались в более радикальной и творческой форме на структуре задач, рассматриваемых в 2006 г. для включения в комплексный бюджет на 2007 г. – Примеч. автора.
[Закрыть].
Вскоре после произнесенной Брауном речи мы с Макферсоном отчитывались по теме приоритетов перед парламентским Комитетом по государственному управлению. Комитетом руководил остроумный и деятельный член парламента Тони Райт. Подготовились мы хорошо. Когда-то я прочел замечательную книгу Роберта Райха о том, как Клинтон готовился в своем кабинете к слушаниям в сенате. Персонал Министерства труда, который за этот случай назвали убийственным комитетом, в качестве репетиции гонял его по всем самым каверзным вопросам. Они все время подкидывали ему очень трудные вопросы, которые только приходили на ум, а он отвечал, и, как полагал, неплохо. И вдруг один из старейших сотрудников министерства поднял руку и заявил, что все это совершенно никуда не годится. Когда Райх спросил, почему, тот ответил, что смысл выступления в сенате – демонстрация смирения, а не правильные ответы на вопросы[125]125
Трудно превзойти полученный Райхом совет о том, как пережить слушания: «Им интересно, как вы отреагируете… Уважительно, добродушно. Если они вредничают, не делайте этого в ответ. Если они источают сарказм, воздержитесь от него. Никогда не злитесь. Никогда не теряйте спокойствия. Никогда не идите у них на поводу» [Reich, 1997, p. 39]. Все действительно очень просто. – Примеч. автора.
[Закрыть]. Я попросил персонал устроить для нас с Макферсоном подобный убийственный комитет, не только потому, что я, как всегда, одержимо хотел максимально хорошо подготовиться, но еще и потому, что некоторым стажерам, пришедшим из консультаций, не мешало бы поднатореть в парламентских процедурах. Наши сотрудники постарались, Макферсон и я так хорошо прошли испытание и настолько были готовы продемонстрировать собственное смирение, что когда мы действительно предстали перед комитетом, то чувствовали себя раскованнее, чем на репетициях.
Райт сразу начал с сообщений прессы о том, что будто бы нашу Группу переподчиняют Казначейству. Правда заключалась в том, что наши сотрудники действительно перебирались в здание Казначейства, но наш статус не менялся. Пресса же, разумеется, увидела в этом только то, что и могла увидеть: нашу Группу при Блэре просто поглотил Браун, что было прогнозируемо, но являлось вопиющей неправдой. Я убедил Райта, что данное перемещение всего лишь свидетельствует о крепких деловых отношениях и хорошем взаимодействии между Секретариатом Кабинета министров и Казначейством.
Однако большая часть дискуссии была сосредоточена вокруг приоритетов. Нас все время донимали вопросами, хороши стоящие задачи или плохи. Я категорически отрицал приписанную мне в январе корреспондентом «Independent» фразу о том, что «правительство ни разу не выбрало плохую цель», и взглянул на журналиста Эндрю Грайса, который проводил то интервью. Он улыбался, словно уличая меня во лжи. Затем в ответ на возникшие вопросы Макферсон решительно высказался на тему амбициозности и правильности целей[126]126
См.: Public Administration Select Committee. Minutes of Evidence. 27 February 2003. HC 482-i. – Примеч. автора.
[Закрыть]:
Не могу не согласиться с большинством солидарных с вами представителей от бизнеса в том, что если бы при существующей системе нам удавалось реализовать любую цель, вернее всего следовало бы заподозрить Казначейство в недостаточно хорошем выполнении своих обязанностей. Тогда необходимо кое-что подтянуть в системе… Производит огромное впечатление тот факт, что в отношении ряда задач, удачно намеченных, в целом был достигнут ощутимый прогресс, и министерства лишь чуть-чуть не дотянули до их полного осуществления. Так произошло с только что упомянутыми Майклом вопросами грамотности и знанием математики.
У Макферсона также допытывались, почему к февралю ряд ведомств все еще не подготовил бюджетных смет на осень. И здесь ему не изменило его тонкое чувство юмора, и он сказал: «Что ж, я с удовольствием отвечу на этот интересный вопрос, когда осень подойдет к концу».
Через несколько недель мы перебрались в роскошное, великолепно отделанное здание Казначейства и начали наслаждаться свободной планировкой здешних помещений, отличным кофе, приятным обществом сотрудников Макферсона, а еще и настольным теннисом, когда узнали о столе на цокольном этаже. И там мне удалось дать некоторым из моих самых молодых сотрудников важные уроки в области подлинного искусства пиара.
Железные дорогиВ октябре 2000 г. в Хэтфилде (Хартфордшир) произошла железнодорожная катастрофа, после которой всю отрасль лихорадило. Этот несчастный случай вскрыл некоторые основательные недостатки в структуре приватизированной части отрасли, и показатели деятельности сектора стали стремительно снижаться. Согласно пророку Исайи, веровать значит видеть невидимое глазу. По какой-то причине в период полномочий парламента, работавшего в 2001–2005 гг., я неуклонно верил, что рано или поздно (несмотря на объективную реальность) мы все же увидим серьезные улучшения. После катастрофы положение в отрасли стало ужасным, но я продолжал надеяться, что поезда будут приходить по расписанию, правда, не знал, как это может произойти. И вскоре прочел интереснейшую книгу одного из бывших губернаторов Нью-Мехико, который сказал, что какие бы подходы и приемы ни пробовало любое правительство, оно всегда терпело поражение на железной дороге. И лишь однажды, в ноябре 2003 г., моя вера мне изменила, в душе воцарилось отчаяние, и я внезапно понял, что премьер-министр все это время был совершенно прав: пытаясь добиться успеха на железнодорожном транспорте, я буквально бьюсь лбом о каменную стену. Никакое пристальное внимание с моей стороны не может спасти положение. А еще хуже то, что впервые за четыре года работы я проявил слабость и выказал свое отчаяние перед сотрудниками. Вот, казалось мне, проблема, у которой просто в принципе нет решения. Обычно неутомимая Люси Чадуик, единственная из всей Группы пытавшаяся вспахать «железнодорожную целину», выглядела безутешной. Вскоре она передала все свои таблицы мне. Однако самое темное время суток бывает перед рассветом, и каждый месяц после того злополучного мрачного ноября ситуация потихоньку улучшалась.
Центральной мерой парламента была замена компании Railtrack железнодорожным перевозчиком – компанией Network Rail. Это произошло осенью 2001 г. Лично для Стивена Байерса этот вопрос оказался непростым еще и из-за причастности к этому его советника по особым делам – Джо Мур, но он поступил, как подобает настоящему политику, и принял в парламенте очень непростое и нелегкое решение. Затем он принял еще одно – очень умное и целесообразное – решение и назначил молодого, но талантливого Ричарда Боукера из компании Virgin Rail на пост руководителя Стратегического управления по железнодорожному транспорту (Strategic Rail Authority – SRA). Но ни одно из этих мудрых политических решений не помогло ему пережить зимний кризис 2001–2002 гг. Тем январем[127]127
Практически каждый год с января в стране начинается правительственный кризис. Понемногу приходящие в себя от рождественского похмелья журналисты бывают в это время агрессивны как никогда. В это время правительству бывает трудно угадать, на какую отрасль они нацелят свои перья в наступившем году. Например, в 2007 г. они всей сворой набросились на Министерство внутренних дел, вцепившись в положение в тюрьмах. – Примеч. автора.
[Закрыть] из-за снежных заносов и отвратительной погоды, а также из-за серии забастовок в компании South West Trains в средствах массовой информации поднялась метафорическая снежная буря. И тот факт, что опаздывал каждый четвертый поезд, лишь подлил масло в и без того разгорающийся костер кризисного недовольства. Ужасно неудачно, что Байерс как раз в то время, именно в разгар всех этих бурных событий, несколько дней отдыхал в Индии. Из отпуска он вернулся с золотисто-бронзовым загаром, а в это время постоянно показывали, как опаздывающие пассажиры пригородных поездов мерзнут на заснеженных платформах. Приезд дался Байерсу нелегко. К тому времени пресса уже решила, что с него с первого «снимут скальп» в парламенте в качестве показательного наказания. Разочарование общественности состоянием железных дорог, обвинения по поводу Мур и ответные обвинения со стороны Мартина Сиксмита, руководителя пресс-службы Байерса, в конце концов настолько разозлили средства массовой информации, что Байерса свалили[128]128
В своем дневнике Аластэр Кэмпбелл записал 27 мая 2002 г., в понедельник: «Он [Байерс] спросил, как я думаю, не стоило ли ему уйти раньше. Я сказал, что, возможно, стоило. Но я, как и он, не хотел, чтобы эти уроды добились-таки моей головы». Полгаю, что, уничтожив репутацию Байерса, журналисты поступили бесчеловечно. – Примеч. автора.
[Закрыть].
Пришедший ему на смену в июне 2002 г. Аластэр Дарлинг, который привел с собой в качестве постоянного заместителя министра Рейчел Ломакс, разумно решил не привлекать к себе особого внимания. В министерстве транспортом и экологией занимались разные департаменты, и он сосредоточился на главном. А когда его вызывали к прессе, он вел себя с ними так же, как Майк Атертон с острыми подачами боулеров Вест-Индской команды крикета. Оставаясь на заднем плане, он построил ведомство на том фундаменте, которое заложил Байерс. А наша Группа старалась установить плодотворные контакты с официальными лицами из Министерства транспорта. Не стоит говорить, что они были весьма ранимы после тех выволочек, которые им пришлось пережить. Одновременно мы пытались связаться напрямую с Боукером и Стратегическим управлением по железнодорожному транспорту. Для начала Боукер хотел от нас отгородиться. Он инстинктивно стремился держаться в стороне от политического хаоса и налаживать доверительные отношения с компаниями – железнодорожными операторами. Правда, в конце концов, он все же согласился с моей аргументацией и, воспользовавшись лексикой, принятой, по-моему, в частном бизнесе, заявил, что воспринимает
Группу как представителя правительства, своего основного акционера. После этого мы приступили к совместной работе по созданию структуры, с помощью которой можно было бы координировать работу примерно двадцати частных железнодорожных компаний-перевозчиков. Приведенные Боукером данные показывали, что примерно в половине случаев опоздания поездов были связаны с Network Rail, владевшей железнодорожными путями, а вторая половина нарушений графика движения поездов была уже на совести железнодорожных операторов. Если бы у Боукера были ежемесячные сводки, доказывающие их вину, и он мог поощрять их желание перенимать друг у друга передовой опыт, то ситуация улучшалась бы, пусть и медленно. В 2004 г. Дарлинг представил планы пересмотра управления железными дорогами, упразднения Стратегического управления по железнодорожному транспорту (которое, хотя и способствовало повышению эффективности работы дорог, с точки зрения Министерства транспорта и Казначейства, недостаточно эффективно управляло их расходами), а также усиления влияния Network Rail. Эта компания вернула старые повседневные процедуры управления железными дорогами. Эти начинания заложили основы, благодаря которым после 2005 г. ситуация стала постепенно улучшаться, но локомотивов реформ, способных обеспечить стабильную работу железных дорог с ноября 2003 г., еще не было.
На железных дорогах, как и в других секторах экономики, улучшения работы и повышения эффективности управления удавалось добиваться не в результате одного большого усилия, а при многочисленных малых усилиях. Примером тому может служить воздействие на людей, управлявших железными дорогами. В феврале 2003 г. я письменно докладывал Блэру:
На прошлой неделе я встречался с Ричардом Боукером, чтобы подчеркнуть, насколько важно, чтобы отрасль в целом в будущем году стремилась к хотя бы бесконечно малому повышению эффективности… У нас состоялся откровенный обмен мнениями, и он согласился, что общая эффективность отрасли за год должна повыситься хотя бы на 2–3 %.
Возможно, это эфемерная надежда, но в то время не было вообще никакого улучшения. И только это желание позволило Боукеру убедить ведущих железнодорожных перевозчиков в том, что необходимо учредить совместные c Network Rail центры контроля и управления, особенно на наиболее напряженных и загруженных участках и перегонах. Это способствовало бы оперативному реагированию совместными усилиями на различные нештатные ситуации, которые случались частенько. Невероятно, но факт: лишь в 2004 г., то есть спустя почти 174 года после отправления первого пассажирского поезда, удалось добиться того, чтобы свисток дежурного по станции раздавался ровно за минуту до отправления состава! Это давало пассажирам возможность быстро занять свои места, и поезд тут же отправлялся. Более того, начиная с 2003 г. нам все-таки стали отвечать на очень простой вопрос: «Как же так получается, что каждый год осень приходит неожиданно и застает вас врасплох?» А данные – совершенно объективные – показывали, что все довольно просто: мокрые вялые листья на рельсах действительно серьезно замедляли движение составов, ведь колея становится скользкой, и машинисты вынуждены снижать скорость тепловозов. Совершенно непростительно, что до 2003 г. никому и в голову не пришло провести соответствующее планирование и заняться такой проблемой, как уборка мокрых осенних листьев с рельсов.
Поворотной точкой стала страшная ночь 18 октября 2002 г., когда во время сильнейшего урагана землю по всей стране укрыло многотонной мокрой листвой, и на следующий день движение на железных дорогах было парализовано. Кто-то даже сказал, что в ту самую ночь опало до 40 % всей листвы. Но откуда им знать? И уже накануне следующей осени, перелистав страницы книги реформирования Государственной службы здравоохранения, в Министерстве транспорта стали так же основательно готовиться к осени, как в системе здравоохранения готовились к зиме. Эффективность повысилась. К осени 2004 г. железнодорожники также стали готовиться заранее, с учетом прошлого горького опыта. Описывая эти скромные успехи членам Кабинета министров летом 2003 г., я несколько перефразировал известное выражение и был уверен, что министры из лейбористов непременно его узнают: «Я хотел было назвать этот прогресс фабианским, но решил этого не делать, потому что, хотя он и произошел постепенно, он все же отнюдь не неизбежен».
В этом странном мире несуразицы множились и множились. Например, нам постоянно твердили о том, что внедрение нового подвижного состава обязательно приведет к снижению эффективности работы. И на наше недоумение по поводу столь противоречивой взаимозависимости нам обычно отвечали: «Зубки режутся» – новое, мол, всегда болезненно. И только когда нам на фактическом материале удалось показать, что аналогичные нововведения на железных дорогах за рубежом не дают такого странного эффекта, чиновники взялись за дело. Подрядчика вызвали в министерство и сообщили ему: то, что раньше считалось нормой, теперь совершенно неприемлемо. И очень быстро эффективность нового подвижного состава повысилась, продемонстрировав одну из главных слабостей правительства: услуги, которые предоставляют сторонние частные компании, обычно плохо контролируются. Этот недостаток часто приводят в качестве довода против аутсорсинга, а на самом деле это довод в пользу более четкого управления этим процессом.
В 2004 г. при тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами мы провели два обзора бюджетов по приоритетным статьям: в первую очередь – по железным дорогам, и уже к концу года компании-операторы и Network Rail договорились, на сколько именно процентов каждый из них сократит свою долю в общем времени опозданий. На ежемесячном совещании под руководством министра – сначала Кима Хауэллса, а затем Тони Макналти – со всех строго спрашивали за нарушение графика, и понемногу дело стало улучшаться.
Незадолго до своего ухода из Группы я получил сообщение от Деборы Хенан, которая, в свою очередь, узнала об этом от Люси Чадуик: намеченная цель, состоявшая в том, чтобы к марту 2008 г. 85 % поездов ходили точно по расписанию, была выполнена даже раньше срока. Конечно, 15 % составов продолжали опаздывать, но ведь всего четыре года назад их было 25 %. И поскольку каждый процент – это миллион железнодорожных путешествий, совершенных своевременно, был достигнут серьезный прогресс. Однако, чтобы сравниться с подобной метроному регулярностью движения поездов на Транссибирской железнодорожной магистрали, нам еще предстояла огромная работа.
Грамотность и математика в школахВ 2001–2005 гг. Группа успешно работала совместно с Министерством образования, чтобы добиться повышения успеваемости при получении Общего свидетельства о среднем образовании. В этом большую помощь оказал Саймон Дэй, наш коллега по Группе. Он не только подготовил почву для ускорения прогресса, но и благодаря своим упорству и строгости способствовал распространению индикатора 5 + А*– С на тестирование по английскому и математике[129]129
Важнейший показатель работы школ: сколько учеников получают удовлетворительную и более высокую оценку на выпускных экзаменах (на получение Общего свидетельства о среднем образовании). – Примеч. автора.
[Закрыть]. Однако, как явствует из главы 1 этой книги, ни одно из предвыборных обещаний так не было близко моему сердцу, как повышение грамотности и улучшение знания математики в начальной школе. Проведенное во время второго срока пребывания «новых лейбористов» у власти международное сравнительное исследование подтвердило результаты наших тестов: отныне успеваемость по грамотности в Великобритании была одной из образцовых, хотя все, кто был непосредственно занят этой политикой изнутри, отлично знали, как ситуация еще далека от совершенства. А еще через два года проведенное международное сравнительное исследование выявило, что повышение успеваемости по математике идет в Великобритании более быстрыми темпами, чем в других странах. И все же слишком много детей переходили из начальной школы в общеобразовательную с большими пробелами в знаниях по основным предметам.
В любом случае, как уже упоминалось в главе 1, прогресс в 2001 г. замедлился, и успеваемость и эффективность застыли на месте. На следующий, 2002 г. правительством было намечено, что 80 % школьников в возрасте 11 лет достигнут уровня А в знании английского языка (другими словами, смогут бегло читать и писать по-английски), а аналогичный показатель успеваемости по математике должен был достичь 75 %. Но когда успеваемость перестала улучшаться, создалась ситуация, при которой Эстелл Моррис вынуждена была подать в отставку. И хотя главными причинами ее ухода были экзаменационный кризис и непрекращающиеся разногласия с Управлением по профессиональной квалификации и учебной программе (Qualification and Curriculum Authority – QCA), все же самой острой проблемой оставалась успеваемость в начальной школе. Отставка Моррис больно ударила по всем, но тяжелее всех пришлось ей самой. Ее любили повсеместно, куда бы она ни приезжала, ее выступления воспринимались с восторгом – они были такими искренними! – и средствами массовой информации, и на учительских конференциях. При Дэвиде Бланкетте она отлично выполняла функции министра по стандартам образования. К 2002 г. я уже проработал с ней бок о бок пять лет и чувствовал себя отвратительно, когда СМИ камня на камне не оставили ни от ее карьеры, ни от репутации. Они откусывали от нее по кусочку, лишая уверенности в себе.
И хотя до сентября результаты ключевых тестов второй стадии были еще не известны, все мы уже с июля знали, что нас ждет провал. Лично я был просто опустошен, чувствовал свою огромную вину и ответственность больше, чем кто-либо другой. Тогда я обратился к Моррис и сказал ей, что самым правильным будет, если не она подаст в отставку, а уволят меня. С таким же точно предложением я обратился и к Блэру, но оба оставили мои заявления без внимания. Мне оставался единственный выход: делать все, что могу, для повышения успеваемости в начальной школе, одновременно увеличивая влияние Группы. Проблема заключалась в том, что система, которая великолепно функционировала в 1997–2000 гг., потеряла эффективность на всех уровнях. Моррис была очень расстроена и смущена, высокопоставленные чиновники ее министерства думали о своих делах, а после моего ухода из Министерства образования там больше некому было бессонными ночами неустанно размышлять о том, какой же ценой процент успеваемости будет достигнут в следующий раз. Более того, влияние возглавляемого Крисом Вудхедом Бюро по стандартам в области образования, ключевого рычага нашей стратегии, после его ухода с этого поста осенью 2000 г. ослабло. А с учетом того, что общий уровень знаний и успеваемости значительно повысился по сравнению с исходным, стало гораздо труднее добиваться заметных результатов.
Хорошей новостью было то, что министром по стандартам школьного образования стал Дэвид Милибанд, который при нашей поддержке постарался проанализировать проблему. Но даже при наличии такого, безусловно, талантливого министра, который находился как раз на своем месте, само Министерство образования в 2002–2003 гг. было сильно обременено труднейшими задачами, а существующую систему было крайне сложно перепрофилировать на грамотность и знание математики. В кратчайшие сроки экзаменационный кризис нужно было преодолеть. И вдруг весной 2003 г., когда Чарлз Кларк еще только осваивался в новой должности, разразился гигантский скандал по поводу платы за обучение. Начался странный финансовый кризис, поразивший меньшинство школ, которые потребовали от правительства возвращения старых порядков и отступления на год назад, хотя реальное увеличение расходов на школьное образование составило 6 %. (Это был классический пример малоформатного кризиса: формулы финансирования были изменены, а директоры школ, которые годами жаловались на недостаточное финансирование и ограниченные гранты, теперь оплакивали исчезновение последних.)
К этим стратегически важным отвлекающим от осуществления приоритетных целей обстоятельствам добавились изменения в самих национальных стратегиях грамотности и знания математики. При Моррис решили объединить их в одну приоритетную стратегию, что в целом было вполне разумно, поскольку обе стратегии предназначались для одних и тех же директоров и преподавателей школ. Но изменение названия влекло за собой и изменение приоритетности. С тех пор как Елизавета I определила обязанности мировых судей[130]130
Институт мировых судей возник в Англии в начале XIV в. Все законы в Англии проводились в жизнь местными властями, но под надзором мировых судей, которые служили государству, но от него не зависели, так как эту должность занимали только обеспеченные люди, которые не получали плату за судейскую деятельность. Мировые судьи стали самыми влиятельными людьми Англии и пользовались большим доверием населения, чем чиновники. – Примеч. пер.
[Закрыть], появилась вполне объяснимая тенденция обременять особо выдающихся и преуспевающих общественных деятелей дополнительными нагрузками. Так произошло и со школой. Если раньше и руководители, и рядовой персонал сосредоточивались на грамотности и знании математики, то теперь оказалось, что они отвечают еще и за дисциплину, и за другие предметы, включенные в учебную программу, в том числе за интенсивное применение информационных технологий. Из узких специалистов, интересующихся исключительно показателями результатов экзаменов и их улучшением, они превратились в тех, кто отвечает за все подряд. Особенно заметно это стало летом 2003 г., когда правительство опубликовало новый документ, где разъяснялись изменения методики преподавания в начальной школе, называвшейся теперь «Excellence and Enjoyment» («Умение и удовольствие»). Применительно к грамотности и знаниям математики такое расширение акцентируемых навыков было шагом назад. Моя Группа в определенной мере способствовала сохранению стабильности показателей на протяжении 2003 г. Осенью 2002 г. по просьбе Дэвида Милибанда мы провели обзорный анализ ведомственного подхода и оценили его как разумный. Обычную профессиональную компетентность мы приняли за способность к проведению радикальных реформ. И когда в 2003 г., то есть уже третий год подряд, не удалось добиться никакого улучшения показателей, Милибанд потребовал провести всесторонний анализ данных и предложил осуществить серьезные перемены. Считалось, что хорошим подспорьем для неблагополучных школ является энергичная поддержка независимых экспертов. Эту программу расширили. Кроме того, Милибанд предложил, чтобы 1000 директоров преуспевающих начальных школ сыграли роль наставников для остальных 4000 менее успешных коллег. Все это получило название «Consultant Leaders’ Programme» («Программа лидеров-консультантов»). Преуспевающих руководителей для выполнения этой задачи должны были готовить в Национальном колледже управления школой (National College for School Leadership – NCSL). Это была великолепная идея с реальным потенциалом повысить успеваемость выше уровня плато.
В январе 2004 г. Министерство образования и наша Группа приступили к совместному обзору последствий этих нововведений. Мы решили сосредоточиться на работе 10 не слишком эффективных местных органов образования. Посещения школ и беседы с их директорами в одном из районов было достаточно, чтобы забить тревогу: ни грамотность, ни знание математики приоритетами там не являлись. Чиновники из Министерства образования уверяли и нас, и министров, что увиденное не было типичным. Но после посещения еще одного района наша тревога усугубилась. Неужели и это нетипично? Конечно, одна ласточка весны не делает, но две? Мы созвали большой совет из руководителей местных органов образования на Даунинг-стрит, 10, высказали нашу озабоченность и предложили действовать[131]131
Заседание происходило в бывшем кабинете Маргарет Тэтчер в ее бытность премьер-министром. Несомненно, что именно здесь взору руководителя страны были явлены новая учебная программа и тексты национальных экзаменов. – Примеч. автора.
[Закрыть]. Руководители территориальных отделов образования подтвердили наши опасения: дело в том, что при профессиональной подготовке директоров школ для «Программы лидеров-консультантов» Национальный колледж управления школой недостаточно внимания уделял вопросам грамотности и знания математики. И действительно, стоило хотя бы раз прочесть материалы, предназначенные для этой программы, которую задумывали для повышения результативности единых национальных экзаменов, как сразу складывалось впечатление, что на нее сильнейшее влияние оказали демагоги, коих всегда немало в органах образования, и они улучили удобный момент. У нас даже были данные о том, что некоторые педагоги, прошедшие курс такого обучения, считали ошибочным внимание к грамотности и знанию математики. Моя вера в Национальный колледж была сильно поколеблена, а также пошатнулась уверенность в способностях тех ведомственных специалистов, которые должны были тщательно проверять учебные программы еще до их внедрения.
По чистой случайности сложилось так, что в начале февраля 2004 г. мне предстояло выступить на конференции в Бирмингеме, куда должны были приехать почти все преподаватели и 1000 руководителей районных отделов образования. Приложив при подготовке немало усилий, чтобы не касаться вопросов политики в области образования, теперь я решил отказаться от первоначального намерения и произнес такую обстоятельную речь, с какой ни разу не выступал в парламенте. Предвосхищая риск сильнейших разногласий, я решил написать полный текст выступления, а не ограничиваться тезисами, как делал всегда, и прочитал этот текст накануне вечером в присутствии одного из официальных и критически настроенных сотрудников Министерства образования. Возможностей для маневра я ему практически не оставил, построив свою речь на пропаганде официальной политики и на том, что сам подверг сомнению ее реализацию.
А начал я с принципов нравственного характера, объясняющих, почему грамотность и владение математикой так много значат [Barber, 2004]:
Откуда именно этот акцент? Потому что… мы все, здесь собравшиеся, хотим пойти дальше пустых разговоров о равенстве, которыми многие тешились в ХХ веке. Мы хотим добиться равенства! Любое другое решение только усугубит нищету, которая так и будет передаваться из поколения в поколение, как это – до отвращения предсказуемо – и происходило в XX веке.
Затем, продемонстрировав, что в течение последних 50 лет стандарты начального образования оставались неизменными и лишь в конце 1990-х поднялись, я сразу приступил к суровой критической оценке той программы обучения, в которой непосредственно участвовала вся многочисленная аудитория. Никто не старался обеспечить знание английского языка и математики; никто не думал о преподавании этих предметов ни с точки зрения близкого результата, ни с точки зрения долгосрочной перспективы. Кроме того, я раскритиковал нечеткость представлений о методике преподавания. А ведь возможность для совершенствования методов обучения существовала в каждом классе. Подчеркнув важность использования правильных методик обучения в классе, я повторил мантру, столь распространенную в педагогических кругах, согласно которой неизбежен конфликт между точностью исполнения стандартов и творческим подходом к преподаванию:
