Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"

Автор книги: Майкл Барбер

сообщить о нарушении

Текущая страница: 28 (всего у книги 39 страниц)

Кстати, если бы какому-то будущему правительству вздумалось предложить сократить государственные расходы, ему было бы намного труднее, чем раньше, осуществить это по ряду причин, в том числе и потому, что теперь (в отличие от прошлого и от других стран) средства все больше направляются на передовые рубежи – школам, управлениям по первичному медицинскому обслуживанию, органам управления самого нижнего ранга. Почти все финансирование школ поступает непосредственно в школы, и директор совместно с опекунским советом принимает решение о том, как эти средства расходовать. Равным образом широкие полномочия имеют и управления по первичному медицинскому обслуживанию. Так что любые сокращения немедленно ощутят родители, пациенты, вообще граждане, которые, как можно догадаться, не замедлят выступить с громкими протестами.

Даже если просто согласиться с выводами, которые делает Ридделл, а я считаю их слишком осторожными, нужно признать, что деятельность Блэра имела положительные результаты [Riddell, 2005, p. 197]:

Были несомненные плюсы: экономическая стабильность, низкие процентные ставки и невысокая инфляция, хорошие темпы увеличения числа создаваемых рабочих мест, сокращение бедности детей и пенсионеров, явные свидетельства улучшения системы здравоохранения, менее явные доказательства улучшения школ, быстрый рост детских дошкольных учреждений, в том числе яслей, первые шаги к созданию надежной и долговременной системы финансирования университетов и частичный, не всегда равномерный сдвиг к более плюралистической, менее централизованной системе государственного управления. И несмотря на террористические атаки в июле 2005 г. и опасения по поводу уличной преступности и антиобщественного поведения, Великобритания в целом стала более безопасным местом.

По поводу многого из этого можно делать оговорки, а выводы будут неоднозначными… Например, было бы преждевременно утверждать, что политика по отношению к средней школе успешна, хотя результаты успеваемости и набор новых учителей являются позитивными признаками. Никто не сможет сказать, что транспортная политика – это не более чем сомнительное и незавершенное дело.

Однако, даже судя по этому списку, Блэр добился серьезных успехов. Теперь перейдем к двум нерешенным вопросам.

5. Новые модели?

Самый большой вопросительный знак при оценке наследия Блэра связан с сомнениями в том, окажутся ли новые модели работы важнейших государственных услуг (особенно здравоохранения и образования) эффективными и устойчивыми. Выше уже говорилось о переходе от подхода «сверху вниз», характерного для первого срока пребывания Блэра у власти, когда главной целью было утверждение минимальных стандартов, к более устойчивой, но и более сложной модели, предполагающей делегирование, прозрачность, выбор и квазирынки[169]169
  Под квазирынками понимается такая организация работы в сфере государственных услуг, когда искусственным образом создается конкурентная среда для стимулирования более эффективной деятельности учреждений государственного сектора. – Примеч. пер.


[Закрыть]. Этот переход, который Мэтью Тейлор, один из ключевых политических советников, работавший с Блэром до 2006 г., назвал «революция Коперника», поскольку он перемещал потребителя в центр вселенной государственных услуг, пока не закончен. Примером могут послужить перипетии 2006 г. в системе здравоохранения, которые показывают, насколько трудно довести дело до конца и как при первом признаке появления трудностей те, кто хочет повернуть время вспять и вернуться в уже не отвечающее потребностям прошлое, хватаются за такой шанс. К тому же нужно учитывать, достаточно ли среди высших государственных чиновников людей, способных провести в жизнь столь непростые стратегии. Также очевидно, что по ходу дела совершаются ошибки (как показано в предшествующих главах), и они только усложняют задачу. Наконец, новые планы по-прежнему вызывают возражения политиков в самой Лейбористской партии и среди государственных служащих. По этим причинам реформы пока не стали необратимыми. Станут ли они таковыми? Это зависит от сохранения энергии движения в последующие годы[170]170
  Подробнее о факторах, которые определят это, см. в главе 9. – Примеч. автора.


[Закрыть]. Лично я настроен оптимистически, но Блэр сожалеет о том, что в свой первый срок он не добился прогресса, потерял время и не сразу приступил к реформе государственной службы. И его огорчение понятно.

6. Новое начало?

Данный вопрос связан с предыдущим. Оценка наследия Блэра будет, в конечном счете, определяться тем, что произойдет дальше, как говорят в телевикторине «A Question of Sport» («Вопрос о спорте»). Рассмотрим пример: в период второго срока пребывания у власти Блэр с трудом и с большими политическими жертвами протащил в парламенте свою реформу высшего образования. А теперь университеты говорят, что если бы не те перемены, они бы не выжили. Но что будет, если через некоторое время правительство решит пойти на поводу у студентов и среднего класса и все отменит? Тогда реформа Блэра может показаться лишь отклонением от основной политики или упущенной возможностью (ответ будет зависеть от точки зрения), но, безусловно, не будет расцениваться как первый шаг радикальных преобразований. Поэтому и конечная оценка реформирования сферы государственных услуг, проведенного при Блэре, будет зависеть от продолжения, осуществленного его последователями. Кратко и точно об этом написал Бейджхот в журнале «Economist» 21 мая 2005 г.:

Потребовалось почти целое десятилетие, чтобы стали ощутимы все результаты реформ Маргарет Тэтчер. Господин Блэр потратил некоторое время на раскачку, и поэтому его реформы сферы государственных услуг еще слишком свежи и только набирают энергию движения. Увы, лишь через длительное время после ухода господина Блэра станет ясно, оказалось ли его наследие соразмерным тому, что дала нам леди Тэтчер.

Для всей сферы государственных услуг (даже для образования и здравоохранения, где реформы продвинулись наиболее далеко) замечание Бейджхота совершенно справедливо. Мне представляется, что усилия Блэра уже заняли свое место в истории. Судя по всему, правительство Брауна пойдет по тому же пути и не повернет вспять. Однако должно пройти время, чтобы истинный масштаб наследия Блэра стал понятен.

Общество: вердикт истории

До сих пор мы рассматривали реформы сферы государственных услуг, рассуждая о них в широком плане и как об одном из элементов внутренней политики Блэра, включавшей такие направления, как борьба с детской бедностью. Позволили ли реформы сделать британское общество более справедливым и сплоченным, как обещал Блэр? Многие свидетельства и данные позволяют ответить на этот вопрос положительно, но, дабы меня не обвиняли в необъективности, я предоставлю слово Мэтью Пэррису, одному из самых ярых критиков Блэра, который в конце 2006 г. написал, наконец, про него совершенно новую статью и опубликовал ее в газете «Times» от 23 декабря:

По правде говоря, есть то хорошее, что я должен сказать про этого премьер-министра. И это воистину немало: Великобритания сейчас стала лучше, чем когда он оказался на Даунинг-стрит почти 10 лет назад. Его деятельность на посту премьер-министра наложила отпечаток на страну и позволила ей войти в подлинно новую эру с новой культурой, коренным образом изменившей наше мироощущение.

Нет и тени сомнения, что, уходя, Блэр оставляет страну более счастливой, чем она была, когда он пришел. Терпимость, дружелюбие, юмор, легкость – все то, что отличает его самого, характеризовало и его деятельность на посту премьер-министра и наложило отпечаток на жизнь всей страны.

Связь этой новой Лейбористской партии… с тем, что можно назвать духом времени, оказалась весьма тесной. Тони Блэр, который был на голову выше всего своего окружения, оказался воплощением современности.

Конкретные примеры, то есть то, как это реализовалось в политике, столь же непрочны и малозаметны, сколь бесконечны. Вы ожидаете, что я назову закон о гражданских союзах лиц одного пола и отмену закона о запрете пропаганды гомосексуализма в школах, установление равного возраста сексуального согласия для обоих полов, отмену запрета гомосексуализма в вооруженных силах, но главное значение этой программы отмены запретов, которая, конечно, в значительной мере изменила положение меньшинства, к которому принадлежу и я, в том, что она позволила изменить, хотя и в незначительной мере, убеждения большинства.

Минимальная зарплата – еще одна важная перемена для меньшинства, которая стала знаком несколько более цивилизованных настроений среди большинства (хотя поначалу я и отнесся к этому скептически). Многие из нас теперь тихо радуются, что живут в стране, где беспокоятся и заботятся о людях с очень низкой зарплатой. Внимание к нуждам детей, распространение социальной поддержки абсолютно на все слои общества, продление времени торговли спиртными напитками, новые подходы к тому, как следует квалифицировать марихуану, непрекращающаяся кампания в поддержку религиозной толерантности и многие конкретные действия в этой области, смелость, с которой были открыты двери трудовым мигрантам из Восточной Европы, – все это тоже примеры феномена, называемого теперь «комплекс мер», что, конечно, является ужасным клише, однако оно имеет свой смысл. Мне нравится этот комплекс, мне нравится направление, в котором он ведет нас, мне нравится многоцветное знамя, водруженное на нем.

И вот произошло постепенное, но при этом знаменательное и, надеюсь, необратимое сокращение склонности к высокомерной риторической критике в общественной жизни.

Теперь мы живем в Британии Блэра. Знаю, что это избитая фраза, но ведь наш мир действительно изменился, и эти изменения ассоциируются для всех с господином Блэром. Более того, будучи нашим премьер-министром, он являлся их руководителем и вдохновителем. Конечно, не он сам привел к созданию этих новых настроений, но он уловил их, он подхватил их, а подхватив, утвердил их значимость.

В демократической политической системе не так-то легко вовремя уловить, куда дует ветер перемен, поймать его в свои паруса и направить дух нации в новое русло. Господину Блэру это удалось, и он сделал это с такой легкостью и чуткостью по отношению к настроениям нации, каких я не припомню ни в одном известном мне политике. Результат хорош. И вот наследие, которым мы, по крайней мере, можем гордиться.

Все это – огромные достижения, но два серьезных вопроса остаются пока без ответа. Первый связан с тем, что, несмотря на серьезные свидетельства того, что за последнее десятилетие Британия и особенно Лондон стали более успешным многонациональным сообществом, в этой сфере сохранились глубокие проблемы. Самая насущная из них, и она справедливо привлекает к себе внимание многих с 7 июля 2005 г., касается отношений между исламом и современным британским обществом, а особенно вопроса о воспитании и образовании мальчиков и молодых людей, придерживающихся мусульманской веры. Здесь не место для дискуссии по этой теме, однако непохоже, что на настоящий момент существует связная и последовательная политика в данной области, хотя Рут Келли уже приступила к обсуждению этих вопросов, что очень полезно для дела. В долгосрочном плане еще более серьезным является вопрос о том, смогло ли британское общество приспособиться к изменениям, которые произошли за последнее десятилетие в самых его основах. За это время мы приняли самый большой поток иммигрантов с 1950—1960-х гг., а может быть, и за всю историю, и, хотя экономические выгоды от этого очевидны, долговременные социальные последствия практически никто всерьез не рассматривал. Более того, поскольку в значительной мере иммигранты были нелегальными, правительство во многом предпочитало придерживаться узкого взгляда на проблему. Тем не менее 30 % занятых в Лондоне родились за пределами страны. Как утверждает Тревер Филлипс, председатель Комиссии по вопросам равенства и правам человека (Commission for Equalities and Human Rights), «нам отчаянно нужны иммигранты для пополнения рабочей силы. Но нельзя делать вид, что этот новый мир с многочисленными мигрантами из самых разных мест и беспрецедентными угрозами глобальной безопасности лишен недостатков»[171]171
  Цит. по: Daily Telegraph. 2006. 30 August. – Примеч. автора.


[Закрыть].

Из послевоенной истории мы знаем, что промедление в 1950—1960-е гг. при постановке и решении вопросов, связанных с миграцией, привело к крупным социальным потрясениям в 1970—1980-е гг., с связи с чем сразу приходят на ум Брикстон и Токстет[172]172
  Имеются в виду массовые беспорядки 1981 г. в районах Брикстон (Лондон) и Токстет (Ливерпуль), в которых участвовало главным образом цветное население, страдавшее от безработицы и плохих условий жизни. – Примеч. пер.


[Закрыть]. Если мы хотим избежать подобных отдаленных последствий значительно более неоднородного потока иммигрантов последнего десятилетия, то нам не следует ограничиваться маловразумительной, но характерной для нашего общества комбинацией, состоящей из отказа от жестких мер и воздевания рук к небу. Потому акцент Гордона Брауна и Дэвида Бланкетта на британские ценности столь важен и отнюдь не умозрителен. И потому же столь необходимо обеспечить заметные результаты в области образования, здравоохранения и сокращения преступности, например, и это относится ко всем общественным группам независимо от их этнической принадлежности.

Еще одна глубокая социальная проблема, которая так и не решена, несмотря на многие попытки сделать это, – это крайняя бедность и изолированность некоторых групп людей, особенно в городских трущобах. В определенном отношении эта проблема только обостряется в результате стабильного роста уровня жизни в целом по стране. Мой родной город Ливерпуль сильно изменился, в центре и в районе Старого города появились модные магазины и рестораны. Такие же или даже более радикальные перемены произошли, например, и в других больших городах – в Манчестере, Ньюкасле и Кардифе. Но в каждом из этих городов лишь в нескольких шагах от процветающих районов расположены трущобы, развалины, в которых живут люди, не имеющие выхода из этой «ловушки бедности». Среди них есть и совершенно неблагополучные семьи, для которых государство пока ничего не может сделать.

Сколько бы ни говорили о социальной изоляции, ни расходовали средств и ни принимали мер (заслугой правительства является то, что оно включило этот вопрос в повестку дня), результаты далеки от ожидаемых. В 1998 г. я как-то оказался в школе на юге Лондона, где запускалась программа для детей из социально изолированных семей. Были поставлены достойные цели, отлично пройден первый этап. Но когда основательница программы, Мойра Уоллис, ушла, ее начинания рухнули; дело пошло по тому же пути, что и в остальных школах в этом районе, и его засосало в омут, частью которого были разного рода бюрократические проформы. (С некоторым запозданием за восстановление этой программы взялась Хилари Армстронг, получившая свой пост после перестановок 2006 г., затем работу продолжил Эд Милибанд, сменивший Хилари на этом посту.) Все новые предложения по возрождению неблагополучных районов становились известны по мере их возникновения, а потом исчезали из виду, хотя продолжали получать финансовую поддержку. Я считаю причиной низкой результативности таких проектов нечеткое планирование. Деньги передавались руководителям или партнерам в местных органах власти без предварительной оценки способности рационально их потратить, а система извлечения уроков и распространения на этой основе положительного опыта так и не была создана. Если деньги оказывались в руках людей, умеющих добиваться результатов в области социальных преобразований, они приносили пользу, но чаще этого не происходило. Даже с эффективностью таких популярных программ, как «SureStart» («Уверенный старт»), которая предоставляет моральную и материальную поддержку родителям совсем маленьких детей, есть реальные проблемы, поскольку эти программы рассчитаны на добровольное участие родителей. Некоторые родители активно пользуются этой возможностью, социальные работники довольны, но те, кому действительно она нужна (юные родители или те, кто употребляет наркотики, бедные и обездоленные), редко вступают в программу со своими малышами. Да и чего ради они, совсем неуверенные в себе, без дополнительных уговоров пойдут туда, где встретят специалистов и довольных собой мам? Опять-таки после объективной оценки действия этой программы правительство старается перенацелить ее, сделать более конструктивной, но, чтобы добиться нужных результатов, потребуются упорство и неустанная работа по ее реализации.

Слишком часто программы, предназначенные для помощи самым социально изолированным лицам, базируются только на добрых намерениях и избыточном финансировании, а такая комбинация вряд ли полезна. Результатом стала запятнанная репутация программ правительства Блэра, направленных на достижение социального равенства. Зато есть результаты введения минимальной зарплаты, создания стимулов для труда и налоговых кредитов для тех, кто все-таки выходит на рынок труда. Самым достоверным свидетельством тому является значительное сокращение количества живущих в бедности детей: сейчас в таком положении находится почти на миллион детей меньше, чем 10 лет назад. Бедность среди пенсионеров также серьезно сократилась. Самое важное, как утверждает биограф Блэра Джон Рентул, заключается в том, что «в целом при лейбористах разрыв между богатыми и бедными сократился… По данным Управления национальной статистики, в результате “национальной налоговой политики и налоговых льгот на доходы домовладений в 2005 г.” было достигнуто наиболее равномерное распределение доходов после выплаты налогов с 1987 г.»[173]173
  См.: Independent on Sunday. 2006. 26 November. – Примеч. автора.


[Закрыть]. Кроме того, улучшилось положение с распределением доходов среди населения с наименьшим уровнем благосостояния, где результаты предоставления государственных услуг (программы как повышения успеваемости по чтению, письму и арифметике в сфере образования, так и увеличения возможности выбора и сокращения сроков ожидания в сфере медицинского обслуживания) привели к большему равенству.

Но все еще остается небольшое, но значительное меньшинство, на которое, невзирая на существенный размер расходов, этот прогресс не распространился. Имеются программы для учеников, которых исключили из школ или которые сами бросили их, в том числе для прогульщиков, но часто их реализация оставляет желать лучшего. Более 30 тыс. учеников каждый год заканчивают школу, не получив вообще никакого свидетельства (и даже самой низкой отметки по изобразительному искусству за среднюю школу второй ступени[174]174
  Я отмечаю именно изобразительное искусство не потому, что это самый легкий предмет из всех, а поскольку успехи по нему в наименьшей степени определяются уровнем грамотности; поэтому это всегда был хороший вариант получить положительную оценку для тех, кого школа не смогла научить читать и писать. – Примеч. автора.


[Закрыть]), и оказываются в крайне неравном положении на рынке труда по сравнению даже с выпускниками, например, польского происхождения. Оборачивается это тем, что немалое количество граждан укрываются у себя дома, требуют пособий и смотрят на мир недобро и с некоторым отчаянием. Роберт Пестон вполне справедливо пишет [Peston, 2005, p. 285–286]:

Программа Брауна по перераспределению доходов. не так уж плоха. И направлена она не только на помощь работающим бедным, как может показаться из его выступлений, но и безработным. Практически всем выгодам, которые дают налоговые кредиты, есть соответствие в виде поддержки беднейших безработных.

Но, с другой стороны, самым бедным и обездоленным, похоже, ничего не досталось.

Пестон приводит цифры, используя данные Института финансовых исследований (Institute of Fiscal Studies), подтверждающие это: в то время как доходы 40 % беднейшего населения растут быстрее, чем у остальной части населения, что по сравнению, например, с США является немалым достижением, доходы остальной части бедных даже упали [Peston, 2005, p. 285]. Иначе говоря, в то время как от экономических и финансовых реформ и преобразований в сфере государственных услуг 40 % населения получили пользу, 2–5% населения стали жить еще хуже.

В начале третьего срока правительство снова подает знаки, свидетельствующие о том, что оно еще раз постарается справиться с этими двумя важнейшими проблемами, имеющими как социальную, так и экономическую и моральную природу. Рут Келли снова вступила в дебаты по культурному плюрализму. Джон

Хаттон предложил довольно радикальную реформу предоставления пособий лицам, неспособным работать, которую следовало провести много лет назад. Хилари Армстронг рассматривает возможность решения проблем немногих истинно дисфункциональных семей. С тех пор как Гордон Браун стал премьер-министром, реформы социальной сферы стали развиваться особенно активно, а направить их в ясно обозначенное русло позволил созданный Департамент по делам детей, школы и семьи (Department for Children, Schools and Families – DCSF). Все это вселяет надежды и внушает оптимизм, но думаю, что необходимо рассматривать еще более радикальные решения.

Уроки работы нашей Группы указывают на необходимость радикального ухода от традиционных образцов при решении проблем социальной изоляции. Правительство изыскивает средства для неблагополучных жилых районов, проводя программы возрождения отдельных из них, расходует деньги на те же районы, обеспечивая, например, поддержку школ, испытывающих трудности, и на поддержку отдельных граждан в тех же районах, предоставляя им различные льготы, особенно тем, кто неспособен работать. А что, если все эти средства сложить вместе и поручить их расходование новому компетентному органу на самом низком уровне, даже ниже местных органов власти? Несомненно, тогда можно будет намного дальше продвинуться в решении этих неподъемных задач. Чтобы такая программа оказалась эффективной, нужно усвоить несколько уроков, состоящих в следующем:

 Четкая целевая направленность. Она жизненно необходима, поскольку следует обеспечить, чтобы средства расходовались именно на тех, кому они предназначаются.

 Стимулы. Необходимо создавать стимулы к тому, чтобы людям самим хотелось освободиться от бедности и социальной изоляции, а не вознаграждать тех, кто упивается ими (именно поэтому так важна решимость Хаттона реформировать пособия по нетрудоспособности).

 Альтернативные поставщики. Необходимо привлечь альтернативных поставщиков государственных услуг (лучше из некоммерческого сектора) в те области, где не справляется государство. Талантливые, преданные идеалисты, претворяющие такие программы в жизнь, нужны на самых передовых рубежах преобразований.

 Требовательность. Необходимо требовать, чтобы все, кто занимается подобными программами, собирали информацию, находили примеры передового опыта, распространяли его и впоследствии отвечали за результат.

 Самостоятельность потребителей. Следует предоставлять самостоятельность потребителям, какими бы бедными они ни были, а не просто сдавать их на руки специалистам.

 Проверять, проверять и еще раз проверять. Необходимо постоянно проверять, правильно ли проводятся в жизнь программы.

Как отмечал журнал «Economist» в статье «Breaking the Circle» («Разрывая замкнутый круг»), опубликованной 14 сентября 2006 г., после того как правительство объявило о своей новой политике, предполагающей активное вмешательство в жизнь дисфункциональных семей, «благотворительные организации приветствуют новый акцент на раннее и активное вмешательство… Министры настаивают на том, что такие незащищенные группы нуждаются в любой помощи, которую только можно получить, хотят они того или нет». Истинно так. Все это звучит довольно жестко и в краткосрочной перспективе вряд ли приобретет популярность. Но так всегда бывает при решении проблемы глубочайшего неравенства, поскольку это связано с перемещением больших групп людей (тех, кто получает помощь, и тех, кто ее оказывает) из привычной для них «зоны комфорта».