Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 31 (всего у книги 39 страниц)
Отношения Блэра и Брауна были таковы, что эту часть истории следует переписать. Нет ничего необычного в том, что время от времени между премьер-министром и канцлером возникает напряженность (вспомним Маргарет Тэтчер и Найджела Лоусона или Джона Мейджора и Нормана Ламонта). Пара Блэр – Браун уникальна тем, что их отношения сохранялись столь долгое время (сравните: Гарольд Макмиллан за семь лет сменил четырех министров финансов, а Тэтчер – трех за 11 лет); на протяжении всего этого периода, в противовес совершенно справедливой картине, нарисованной Хольтом в отношении их предшественников, не утрачивалась их взаимозависимость, а их совместные достижения отличались масштабностью. Таким образом, речь идет об истинном образце диалектического единства противоположностей, которое вызвало огромный положительный эффект и не было свободно от периодических неувязок. Так или иначе, но полномочия премьер-министра из-за этого, безусловно, ограничивались. По мере убывания власти Блэра в течение его третьего срока эти ограничения неизбежно росли.
Следовательно, находившийся под прессом всевозрастающих задач, под пристальным вниманием прессы, общественности и парламента, под гнетом некоторых дополнительных, самостоятельно созданных ограничений, Блэр нес намного более тяжкий груз, чем любой из его коллег по Кабинету министров. Как это ни парадоксально, при этом он один в кабинете не располагал департаментом или министерством, с которыми можно было бы разделить такую ношу. Вместо этого у премьера были аппарат с достаточно невнятным набором обязанностей и подразделения Секретариата Кабинета министров. Находясь у власти почти 10 лет, Блэр, конечно, должен отчасти и сам нести ответственность за такое положение дел, как и все те, кто был секретарями кабинета. По моему собственному опыту, описанному в этой книге, одинаково опасно погрязнуть как в бесконечном процессе – «всегда держать руку на пульсе», так и в болоте невнятной организации дел в секретариате кабинета. При этом организация самого аппарата премьер-министра отнюдь не отличается строгим порядком, хотя его членами являются, безусловно, крайне талантливые и преданные премьеру люди, работать с которыми одно удовольствие. Один бывший коллега сравнил их со знаменитыми суперзвездами в футбольном клубе Real Madrid: представьте, сказал он, что все они вышли на поле одновременно.
Блэру от этого только лучше, поскольку таков был его стиль работы. Премьер в основном сам писал текст своих выступлений, но очень любил пользоваться различными мнениями членов своей команды, что и описал блестяще Питер Хайман в книге «1 out 10» («1 из 10») (см.: [Hyman, 2005, ch. 1]). Вырабатывая политику, Блэр тоже любил выслушать различные точки зрения, и, хотя каждый из нас надеялся, что он согласится именно с ним, никто не позволял себе недружелюбия или высокомерия в отношении оппонентов. Воспользовавшись словами Тома Питерса, можно сказать, что хаос был Блэру только впрок. Питерс утверждает, что, возможно, так и следует руководить в наше время. Интересно, как бы отнесся к такому руководству Клемент Эттли, который и сам не брезговал тем, чтобы столкнуть мнения других, сохраняя при этом молчание, и никогда не призывал к порядку. Он говорил: «Важнейшее свойство премьер-министра – быть хорошим председателем и уметь заставить работать всех остальных» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 159]). По словам Питера Хеннесси, Эттли наряду с Гладстоном и Пилом, «возможно, обладал самым логичным умом из всех тех, кто занимал пост премьер-министра» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 161]).
Блэр не позволял документам залеживаться на своем столе, всегда много работал, редко или вообще никогда не поддавался панике, выполнял все обязанности, которые накладывал на него его пост; работать с ним было одно удовольствие, но никто, включая самого Блэра, не назвал бы его ни хорошим председателем, ни человеком с логическим мышлением. Можно поддаться соблазну и воспользоваться высказыванием Питерса по поводу хаоса для оправдания того, как была организована работа центрального правительства при Блэре, но на самом деле это не оправдание. Есть также соблазн возложить всю вину на Блэра, но это несправедливо. Если премьер-министр, обладающий выдающимися талантами, не склонен к организованной административной работе, тогда, по крайней мере, отчасти его окружение обязано взять такую работу на себя. Мы могли и должны были работать с большей эффективностью. И на мне тоже часть ответственности; возможно, вместо того чтобы сосредоточиться исключительно на работе своей Группы и ее результатах, мне вместе с секретарем аппарата кабинета следовало посвятить больше сил и времени организации работы. Так или иначе, преемник Блэра заслуживает лучшего. Ниже мы рассмотрим, что можно было сделать, но прежде, чтобы избежать обвинений в поддержке выборной диктатуры, хотелось бы кратко проанализировать вопрос о пределах полномочий премьер-министра.
Границы полномочий премьер-министраДолжность премьер-министра налагает на ее обладателя множество обязанностей – чем дальше, тем больше, но, для того чтобы их хорошо исполнять, нужны полномочия, и это ключевой момент, хотя я не считаю необходимым дать премьер-министру неограниченную власть. Отнюдь. Сейчас стало модным говорить не о дерегулировании, а о более качественном регулировании, вот и моя аргументация призывает не к неограниченной власти, а к качественному ее ограничению.
Обратимся к историческим фактам. Из истории нашей страны вовсе не следует, что государственное управление было лучше, менеджмент в сфере государственных услуг отличался большей эффективностью, а реформы проводились лучше в те периоды, когда правительство выступало в качестве руководящей силы, а премьер-министр оставался «первым среди равных». Обозрев деятельность последних четырех премьер-министров, трудно доказать, что Джеймс Каллаган и Джон Мейджор, отводившие значительную роль кабинету, оставили после себя более значительное наследие, чем Маргарет Тэтчер и Блэр. На самом деле все обстоит прямо наоборот. Школьная реформа конца 1980-х гг., например, явила собой решительный поворот в послевоенной истории образования, и проходила она под пристальным личным вниманием Маргарет Тэтчер. На самом деле Дункан Грехам, первый председатель Национального совета по учебным программам (National Curriculum Council), клянется, что проект приказа о программе по английскому языку вернулся к нему с Даунинг-стрит измазанный мармеладом Тэтчер. Более того, наиболее серьезная погрешность в реализации реформы образования – перегрузка национальных учебных программ – произошла по вине Министерства образования и вопреки настоятельным требованиям премьер-министра, что показывает: в этом случае более широкие полномочия премьера могли бы пойти на пользу делу.
Равным образом, какие бы проблемы ни возникали при реализации, реформы Блэра в области здравоохранения были намного более радикальны и эффективны, чем все, что делали в этой области три его непосредственных предшественника, да и в области образования тоже, несмотря на эффективные меры, принятые Тэтчер в конце ее пребывания у власти. Каллаган, который был полон решимости стать премьером – реформатором образования, потерпел неудачу и был сломлен грузом проблем, отвлекающими факторами и своей бессмысленной зависимостью от неэффективно работавших министров образования, какими были Фред Мулли и Ширли Уильямс. Маловразумительное наследство в сфере государственных услуг оставил и Мейджор, хотя его «Citizen’s Chapter» («Хартия граждан»)[199]199
Инициатива Джона Мейджора (1991), в то время премьер-министра Великобритании, по реформированию государственных услуг на основе совершенствования их отчетности перед обществом, доступности гражданам, увеличения прозрачности деятельности государственных органов и чиновников. – Примеч. пер.
[Закрыть] до сих пор не оценена по достоинству. Если и существует некая закономерность, то она указывает на то, что реформы государственных услуг оказываются тем лучше, чем больше полномочий у премьер-министра. Блестящим доказательством этому служит пример Клемента Эттли, и не только потому, что он был исключительным руководителем и национальным лидером; не стоит забывать о том, что он имел за плечами опыт работы заместителем премьера и занимался внутренней политикой при Уинстоне Черчилле, в период формирования антигитлеровской коалиции. Правда, исторический опыт свидетельствует, что деятельность последних премьер-министров, обладавших наибольшей властью (Тэтчер и Блэр), не была лишена сдерживающих факторов. В конце концов, именно кабинет Тэтчер и парламентская фракция консерваторов свергли ее в ходе «чисто английского» переворота, как назвал его журналист компании BBC Джон Коул. Члены кабинета Блэра и парламентская фракция могли бы при желании в любой момент сделать то же самое[200]200
В редакционной статье газеты «Times» от 8 сентября 2006 г., в конце той безумно тяжелой недели, когда Блэра вынудили назвать дату своего ухода, отмечалось: «Сколько было разговоров об “опрезидентивании” политической жизни в Британии и о том, как Блэр оттеснил на задний план правительство и палату представителей. А вот эта неделя как раз показала, насколько все это оказалось наносным на практике… Премьер-министру необходимо сохранять за собой поддержку членов парламента. Британия не стала страной с перманентной выборной диктатурой». – Примеч. автора.
[Закрыть]. Можно по-разному объяснить тот факт, что партия не отвергла Блэра. Его мастерское владение искусством политической стратегии и исключительные успехи на выборах сыграли здесь, бесспорно, роль ключевых факторов. Еще одно объяснение (настолько очевидное, что его вообще упускают из виду) состоит в том, что члены кабинета в значительной мере были согласны с тем направлением, в котором он вел страну; в кабинете Блэра не было таких политических расколов, как, например, при Гарольде Уилсоне по поводу профсоюзов, при Каллагане по поводу государственных расходов и при Тэтчер и Мейджоре по поводу Европы.
Еще одна, реже отмечаемая (но в некоторых отношениях даже более глубокая) причина состоит в том, что почти все время правления Блэра его кабинет состоял из людей, чьи убеждения сформировались в 1980-х гг., в период поиска новой сути Лейбористской партии. (Мой скромный вклад в этот процесс описан в главе 1.) Дэвид Бланкетт, Тесса Джоуэлл, Пол Боатенг, Джек Строу, Чарлз Кларк и, конечно, Блэр и Гордон Браун впитали в себя в период того противоборства понимание как необходимости соотнесения политики со здравым смыслом британцев, с одной стороны, так и двойной опасности расколов и конфликтов – с другой. Поэтому, придя к власти, они понимали цену политического триумфа Блэра и Брауна, и им было глубоко чуждо стремление раскачивать лодку. В течение самого неудачного десятилетия в истории лейбористов они научились дисциплине, которая, за исключением случаев с отставками Робина Кука и Клэр Шорт по вопросу об Ираке, лишь изредка давала трещину, и то в вопросах лидерства, а не идеологии партии.
Так или иначе, ограничение деятельности премьер-министра – во власти кабинета, и кабинет постоянно использует это подспудное преимущество. При подготовке любых предложений всегда принимаются во внимание их шансы на «прохождение» через кабинет, поэтому неудивительно, что предложения, которые, в конце концов, рассматриваются кабинетом, часто им принимаются. Это вовсе не обязательно является показателем слабости кабинета; дело здесь в том, что его возможная реакция уже была учтена при подготовке к заседанию.
Примеров тому немало, и к одному из них я сам имел отношение. Речь о введении трехлетнего финансирования школ, решение о котором Блэр хотел принять в 2003 г. Я уже в течение многих лет призывал к чему-то подобному, поэтому торопил его, но не мог скрыть того факта, что при этом могли возникнуть угрозы другим элементам государственного управления, особенно на уровне местных органов власти. Опасаясь слишком сильного сопротивления в кабинете, Блэр решил отложить эту меру… до следующего года, когда, он полагал (и, как показали события, полагал правильно), сумеет ее провести без особых конфликтов. Его решение не зависело от сути меры – Блэр одинаково ее поддерживал и в 2003 г., и в 2004 г. Дело было в соотношении возможностей премьер-министра и влияния кабинета: каков тот политический капитал, которым можно пожертвовать ради осуществления реформы? Проще говоря, те, кто опасается роста влияния премьер-министра, нередко недооценивают тот факт, что кабинет имеет собственное, часто подспудное, влияние. И это как раз правильно. Кстати, данный пример иллюстрирует зависимость от ряда обстоятельств влияния премьера, которое то растет, то уменьшается из месяца в месяц, и от недели к неделе. Летом 2003 г. Блэр больше обычного зависел от своих коллег по кабинету; год спустя, накануне выборов и ввиду его личных достижений в отношении пятилетних стратегических планов, он был значительно сильнее и ощущал себя таковым.
Конечно, кабинет как коллективный орган не является единственной сдерживающей силой для премьера; иногда в такой роли выступают отдельные государственные секретари и министры. Как отметил в 1960-х гг. Джордж Джонс, при желании их влияние на свои департаменты и министерства огромно. Многие решения могут приниматься и принимаются министрами вообще без согласования с премьером. Более того, государственным секретарям также подвластен контроль над информационными потоками, направляющимися на Даунинг-стрит, и над доступом сотрудников премьера к тем, кто работает в их департаментах. Некоторые министры (примером мог бы послужить Чарлз Кларк) придерживались традиционных взглядов на то, как должно работать правительство: премьер-министр, считали они, должен назначать сильных государственных секретарей и предоставлять им свободу действий. Понятно, что подобные министры не тратили время на молодых активистов с Даунинг-стрит. Моя Группа (и я вместе с ней) потратила немало времени и сил на то, чтобы изменить подобные позиции и добиться создания более прочных отношений. Обычно нам это удавалось, но все равно даже и тогда приходилось выслушивать жалобы со стороны аппарата премьера и секретариата кабинета на вмешательство в их дела. По моему опыту стремление министров кабинета действовать независимо и самостоятельно – не лучший путь к достижению результата, не говоря уже о том, что он не способствует согласованности работы правительства. Добавьте к этому трения между аппаратом премьера и Казначейством, и возникает реальный риск настоящей неразберихи. Я никогда не понимал тех чиновников системы образования, которые жаловались на вмешательство премьер-министра в положение дел в Министерстве образования. Премьер-министр, делающий образование центральным вопросом политических дебатов, занимающий четкую позицию по этому предмету и обеспечивающий самое масштабное увеличение финансирования системы образования, имеет полное право на активное участие в формировании политики в области образования и даже на определение ее направлений. Если в этих условиях министр соответствующего ведомства пытается действовать в одиночку, это может сдерживать влияние премьера, но неизбежно создаст неразбериху, а подчас вызовет и личные противоречия. В конце концов, премьер, скорее всего, разрешит подобную проблему, воспользовавшись своим правом назначения министров в период перестановок в кабинете, но вот государственным секретарям известно, что такие возможности бывают нечасто, а некоторые из этих чиновников имеют настолько большой политический вес, что снять их не так-то просто.
С моей точки зрения, наибольших успехов добивались те государственные секретари, которые внимательно относились к выстраиванию отношений с Блэром и Брауном и тем самым добивались права на существенную автономию, продемонстрировав компетентность, профессиональную интуицию и способность разделять вопросы на те, которые требуют, и те, которые не требуют согласования. Они также понимали, что входят в команду правительства, и, являясь руководителями своих департаментов, признавали, что не только премьер-министр и канцлер, но и другие имеют законное право на то, чтобы интересоваться политикой в их области. В целом же влияние премьер-министра в политической сфере сдерживается наилучшим образом, когда кабинет действует как единый коллектив, а его членов отличает корпоративное мышление. И, наоборот, подход, который можно определить как «я сам все знаю», обеспечивает только самое примитивное сдерживание и слишком часто плохо кончается.
На официальном административном уровне также можно добиться лучшей системы сдерживания. Теоретически система государственной службы должна его обеспечивать, указывая на последствия различных политических решений и при необходимости выражая мнения, которые являются хотя и непопулярными, но верными, то есть говорить правду властям предержащим. Однако слишком часто сдерживание возникает отнюдь не в результате подобных действий, а по совсем иным причинам – из-за боязни идти на риск, преувеличения возможных трудностей, отказа верить, что, если политик выражает некое мнение, он действительно так и думает, из-за попыток затормозить или свернуть реализацию решений и, наконец, что немаловажно, просто из-за некомпетентности.
Возможно, это прозвучит излишне жестко, но доказательств тому немало. Я говорю не о свободе от политической предвзятости государственных чиновников, но об их четком понимании дела, о готовности пойти на риск и о компетентности. Проблема эта не нова. Ричард Кроссман в своих дневниках критически отзывается о том, что, по его мнению, протоколы заседаний кабинета, которые вели государственные чиновники, лишь избирательно отражали официальную точку зрения на принимаемые решения. Еще менее сдержанно он писал о влиянии, оказываемом высшими государственными чиновниками не просто на отдельных лиц, а на всю систему, которая должна служить проводником «официальной точки зрения» (см.: [Crossman, 1979, p. 9]). Кроссман иронически относился к подозрительности премьер-министров, однако он делает вывод о том, что, если министр не пользуется поддержкой премьера или иного коллеги, имеющего очень значительное влияние, «он имеет абсолютно нулевые шансы на преодоление официальной позиции». Хотя делать любые заключения, основываясь на выводах Кроссмана, следует лишь с учетом относительно скромных результатов его собственной деятельности на министерском посту, все же его точка зрения заслуживает внимания.
На своем уровне мне тоже довелось столкнуться с подобными проблемами. Например, летом 1997 г. я разъяснил чиновникам, что в разрабатываемый тогда законопроект о школьной системе должны быть заложены полномочия на право вмешательства в деятельность местных органов образования, если они плохо работают. У меня не было сомнений в том, что Министерство образования и премьер-министр тоже так считают. Более того, как раз незадолго до этого была подготовлена Белая книга, в которой было выражено такое намерение. Но проект закона раз за разом возвращался ко мне с многочисленными ограничительными положениями и оговорками в этой части, и с каждым разом становилось понятнее, что его готовили люди, не верившие в необходимость таких полномочий. В конце концов, было созвано совещание руководства министерства, где важность данных полномочий была разъяснена в терминах, не оставлявших места сомнениям. Я сохранил у себя копию протокола этого совещания. Спустя год, когда эти полномочия уже были закреплены в виде указов правительства, мне пришлось отвечать за их первое применение в Хэкни и Айлингтоне. И даже тогда меня предостерегали, ссылаясь на законодательство, по поводу их применения: мне говорили, что возможны серьезные затруднения и судебные разбирательства. Я достал протокол годичной давности из своих архивов и сказал, что намерение было выражено совершенно четко, и мы будем действовать так, как собирались. Оказалось, что, хотя в суд никто не обратился с этим вопросом, правовые основы действительно были слабее, чем следовало, и без моего личного вмешательства на всех этапах прохождения решений они так и остались бы нереализованными.
Еще один пример времен моей работы в Министерстве образования иллюстрирует ту энергию, с которой министерства и департаменты стремятся защитить так называемую официальную позицию. В сентябре 1997 г. я обратил внимание слушателей в одном из своих выступлений на то, что после введения в 1988 г. экзаменов на аттестат об окончании средней школы для детей 16 лет экзаменационные требования в течение определенного периода несколько снижались, пока правительство Мейджора не приняло меры к их ужесточению. Оказалось, что я стал первым представителем Министерства образования, признавшим этот факт, и это получило отражение в прессе, которая запестрила «шапками» наподобие «Чиновник признал, что экзамены стали легче» («Daily Telegraph» от 17 сентября 1997 г.). В последующие дни на меня оказывалось огромное давление, причем не со стороны руководителей министерства, а рядовыми чиновниками, которые требовали, чтобы я либо опроверг эти заявления прессы, либо отказался от своих слов. Я не стал делать ни того, ни другого. Даже невзирая на то, что меня поддержали руководители министерства, его сотрудники продолжали давить на меня и пытались убедить руководство опровергнуть мои слова. Ведь именно они в течение 10 лет до этого стояли на том, что не было данных о снижении экзаменационных требований. А теперь даже написали проект письма, которое мне надлежало подписать и направить в «Daily Telegraph». И в этом я им отказал. В конце концов, единый фронт против меня нарушил один из сотрудников, работавший в министерстве еще при введении этих экзаменов. Он остановил меня и со слабой улыбкой сказал: «Пожалуй, не так уж и вредно изредка говорить правду». После чего рассказал мне, что ради успешного введения этих экзаменов в первые годы снижение требований не просто имело место, но активно поощрялось. Другими словами, официальная позиция, в поддержке которой вновь избранное правительство было не заинтересовано, все это время не соответствовала истине. Я был рад, что не поддался давлению.
Я привел два относительно малозначимых примера того, как можно пользоваться «официальной позицией» для ограничения власти премьер-министра. Так каким же образом это сдерживание способствует совершенствованию процедур принятия решения и государственного управления, да и вообще какую пользу оно приносит? И можно ли считать использование такого рода сдержек более демократической процедурой, чем предоставление вновь избранному правительству права четко и последовательно проводить в жизнь свою политику? Как оказалось, вмешиваться в дела местных органов образования было очень непросто. Более благоприятные законы облегчили бы дело, но все равно пришлось бы нелегко. И тем не менее последствия такого вмешательства, согласно документам, подготовленным Национальным финансово-ревизионным управлением, да и не только им, были существенными и положительными. Интересно, что после того как в 2001 г. мы с Дэвидом Бланкеттом и Майклом Бичардом ушли из Министерства образования, официальная позиция вновь возобладала и этими полномочиями больше никто ни разу не воспользовался.
Ясно, что такой метод работы государственной службы, несомненно, может считаться средством сдерживания, но, бесспорно, даже те, кто больше всего озабочен влиянием премьер-министра, вряд ли думают, что это хорошее средство, тем более оптимальное. Безусловно, система государственной службы намного более эффективно бы ограничивала влияние премьер-министра и продуктивнее осуществляла взаимодействие с ним, если бы имела репутацию совершенного средства исполнения решений, умела думать по-новому и использовала в качестве основы своей деятельности очень качественные базы данных. Проще говоря, чем больше доверие, испытываемое политиками по отношению к компетентности государственной службы, тем более эффективным средством сдерживания она может стать, если в этом действительно возникнет необходимость.
Итак, аргументация, представленная в настоящем разделе, состоит в том, что более ясное, четкое и эффективное определение роли премьер-министра будет способствовать усилению его полномочий настолько, насколько это необходимо для успешного осуществления его обязанностей, которые неуклонно становятся все более нелегкими. Наилучшим же средством ограничения власти премьер-министра является слаженно работающий Кабинет министров, все члены которого придерживаются корпоративных правил поведения, а также система государственной службы, компетентная настолько, что, если она сочтет необходимым выступить в качестве силы сдерживания в отношении премьер-министра, тот (он или она) отнесется к ее рекомендациям со всяческим уважением.
Иными словами, цель должна состоять в том, чтобы в интересах повышения эффективности государственного управления в начале XXI века добиться упрочения полномочий премьер-министра, но также и уточнения факторов, которые должны сдерживать власть того, кто занимает этот пост.
