Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 21 (всего у книги 39 страниц)
В этом нам помогла еще одна инновация, предложенная Блэром. Во время перестановок в кабинете, которые проводились летом 2003 г., Гас Макдональд ушел в отставку с поста канцлера герцогства Ланкастерского[140]140
Канцлер герцогства Ланкастерского – первоначально представитель короны по управлению поместьями, составляющими личную собственность английского королевского дома и находящимися главным образом в графстве Ланкашир; в настоящее время является одним из высших должностных лиц страны, входит в состав кабинета, но не имеет министерского портфеля; должность представляет собой синекуру, предоставляемую лицу, которое почему-либо не может или не желает принять на себя другую должность. – Примеч. пер.
[Закрыть]. За два года нашего знакомства он стал для нас источником поддержки и доброго совета. На наших регулярных совещаниях по понедельникам после обсуждения событий в мире спорта мы переходили к вопросам о состоянии правительства и о задачах Группы. Он всегда, особенно в начале нашей работы, указывал мне на подводные камни микрополитики, таящиеся в центральном аппарате государственного управления, и помогал обходить их. Блэр заменил Макдональда на Дугласа Александера, но четко указал при этом, что наша Группа находится за пределами сферы его полномочий. Теперь мы практически работали прямо и исключительно на Блэра. Результатом, как я указывал своим сотрудникам (особенно тем, кто не имел опыта работы в правительстве), стало то, что, если мы оказывались лучше какого-либо министерства, нам не приходилось тратить время на помощь его руководителю. Равным образом обычно у нас не было необходимости отвечать на парламентские запросы и прессе. Нам не нужно было также работать с письмами или звонками от представителей общественности и не приходилось постоянно иметь дело с лицами, действующими по поручению различных кругов, которые поднимали шум по поводу практически всех вопросов, которыми мы занимались. Вместо этого мы всегда настоятельно рекомендовали им обратиться в соответствующие департаменты. В отличие от большинства других механизмов государственной машины, мы могли ежедневно и ежечасно посвящать все свое внимание нашим основным задачам. Это была привилегия, но это же возлагало на нас обязанность быть чрезвычайно эффективными.
Таким образом, к октябрю 2003 г. наша радикальная реорганизация завершилась, и мы были готовы к битве за результат, которая продолжалась не только до конца лета 2004 г., но и происходила до выборов, состоявшихся в мае 2005 г. Сначала не все шло гладко, но очень скоро и мы, и департаменты оценили преимущества нового положения дел.
Перед нами неизменно ставился вопрос о реформе государственной службы в целом. Возможности государственной службы добиваться тех результатов, которые от нее ожидались, были ограничены (и это показано в предшествующих главах данной книги). Один из связанных с этим серьезных вопросов касался наших задач: состояли ли они исключительно в том, чтобы обеспечить достижение поставленных целей, или включали создание таких условий, при которых департаменты правительства сами могли бы в дальнейшем обеспечивать безусловную реализацию задач? Честно говоря, оглядываясь назад, я полагаю, что за четыре года мы так и не разрешили эту проблему. Нашей первостепенной задачей было обеспечить выполнение намеченных целей; реформа департаментов нам в обязанность не вменялась, но мы должны были упрочить способности правительства обеспечивать достижение приоритетов, что предполагало игнорирование части департаментов и анализ деятельности всех организаций, не обязательно входящих в структуру государственной службы, но являющихся звеньями цепочки, с помощью которой исполнение поставленных задач доводится до результата. Тем не менее мы тратили немало времени и сил на контакты с сотрудниками Уайтхолла и их обучение, на формирование доказательной базы, благодаря предоставлению которой Блэру укрепилась, пусть и с запозданием, его решимость реформировать государственную службу.
Начиная с 2003 г. уже велась широкая общественная дискуссия о реформе государственной службы. Ее инициаторами стали внимательные наблюдатели, такие как Эд Стро, с которым я неоднократно беседовал по этому вопросу. После одной такой беседы он прислал мне замечательную книгу Нормана Диксона «On the Psychology of Military Incompetence» («О психологии некомпетентности военных»), написанную в 1970-е гг., и сказал: «Ответ [на вопрос о реформе государственной службы. – М. Б.], несомненно, скрывается где-то здесь». Я прочел книгу и написал ему, что он был прав. Ответ находился на страницах 152–153, где список проявлений некомпетентности военных за последние два столетия выглядел как совершенно актуальный комментарий к характеристике современной государственной службы. Приведенный в книге список включал, например, «масштабные неоправданные потери человеческих ресурсов», «закоренелый консерватизм», «тенденцию игнорировать или отвергать неудобоваримую информацию» и «упорное выполнение задания, невзирая на доказательства ее бессмысленности» [Dixon, 1976, p. 152–153].
Тогда, осенью 2003 г., мы провели еще одну конференцию для 300 чиновников государственной службы из разных подразделений правительства, на которой подробно обсуждали проблемы, подобные тем, о которых писал Диксон. Годом ранее на такой же конференции выступали и Блэр, и Гордон Браун. На этот раз главными ораторами были Блэр и Дэвид Бланкетт, который выступил с обезоруживающе откровенной критикой государственной службы, упомянув, например, слишком частую смену сотрудников в секретариатах министров: «Раньше я думал, что секретариаты министров предназначены для помощи им в работе, но теперь понял, что они представляют собой курсы подготовки кадров». В завершение конференции, желая убедить собравшихся в том, что наша Группа действительно готова сделать все, чтобы помочь им добиться результатов, я босиком прошел два метра по битому стеклу. Низко опущенный микрофон передал хруст осколков у меня под ногами. У меня не было ни единого пореза; бурная и продолжительная овация была мне наградой, и, несомненно, этот момент моего умопомешательства надолго запомнился чиновникам британского правительства, память о нем сохранится даже тогда, когда они забудут о самой науке достижения результатов.
Но конференции, как бы они ни воодушевляли всех, не меняют культуру организации, тем более такой большой, аморфной и традиционной, как государственная служба. Той осенью, следуя настоятельным рекомендациям советника по стратегическим вопросам Джона Берта и опираясь на помощь Эндрю Тернбулла, Блэр взял реформу государственной службы под свой личный контроль. Как это обычно происходит, персональное внимание и участие премьер-министра сделало эти жизненно важные преобразования безотлагательными и радикальными. Блэр явно сожалел о том, что не занялся этим раньше. Как-то в разговоре именно на эту тему он задумчиво сказал мне: «В некоторых отношениях у меня такое чувство, что мой второй срок на самом деле первый». Оптимизм и надежда наверстать упущенное время заставили его свести воедино все свои соображения относительно реформы гражданской службы и изложить их в выступлении в лондонском районе Доклэндс, состоявшемся в феврале 2004 г. Мероприятие было посвящено 150-летию предложений Норткота и Тревельяна[141]141
Предложения по созданию системы государственной службы Великобритании, содержащиеся в докладе Норткота (Northcote) и Тревельяна (Trevelyan), представленном парламенту в 1854 г. Сэр Генри Стаффорд Норткот (1818–1887) занимал в то время пост премьер-министра, а сэр Чарлз Эдвард Тревельян (1806–1886) использовал в докладе свой опыт работы в Ост-Индской компании. В их докладе обосновывалась необходимость создания гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств кандидатов; рекомендовалось упразднить систему патроната, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами под наблюдением центральной экзаменационной комиссии; предлагалось разделить всех служащих на два класса – административный и технический; замещать вакантные должности предполагалось кандидатами из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. – Примем. пер.
[Закрыть], заложивших основы работы государственной службы. Блэр позвонил мне накануне, в предшествующую выступлению субботу, и спросил, не напишу ли я ему речь, включив в нее его собственные заметки. Как я мог отказаться?
Сидя дома в ожидании материалов из канцелярии премьер-министра, я занялся тем, к чему был готов как историк, и прочел основные главы биографии Гладстона[142]142
Гладстон (Gladstone) Уильям (1809–1898) – английский государственный деятель и писатель. Четыре раза был премьер-министром Великобритании. – Примеч. пер.
[Закрыть], чтобы разобраться в реформах Норткота – Тревельяна и их историческом контексте. Потом, пользуясь черновиком Блэра и заметками, подготовленными другими людьми, я написал свой вариант текста. Блэр позвонил снова в воскресенье вечером и спросил, воспользовался ли я тем текстом, который написал он сам. Я ответил, достаточно беспардонно, что включил в новый вариант примерно третью часть его текста. Достаточно строгим (для него) тоном он сказал мне: «Когда я сам пишу часть речи, я рассчитываю, что она будет инкорпорирована вся, без изменений». На следующее утро он восстановил полностью свой первоначальный текст и несколько доработал всю речь. Подготовка выступления вынуждает уточнять не только слова, но и политические принципы, и я с удовольствием участвовал в дискуссиях с Тернбуллом и премьер-министром, связанных с этой работой.
В своем выступлении Блэр отметил основные качества гражданской службы, в том числе беспристрастность и неподкупность ее сотрудников. Он также отдал должное уровню сотрудников, признавая, что, в отличие от компаний, они не могут выбирать себе клиентов, а вынуждены иметь дело со всеми, невзирая ни на какие трудности. Тем не менее он привел сильные аргументы в пользу ее реформирования: «Мир изменился, и государственная служба должна измениться вместе с ним». Необходимо, утверждал он, добиться свободного стиля управления, правительства, которое способно помочь каждому, что особенно важно теперь, в эпоху всевозрастающих ожиданий. Поэтому главной задачей становился «переход от политики рекомендаций к политике свершений… результативности принятых решений… готовности идти на риск». Он подчеркнул важный момент, на который тогда не обратили особого внимания, сказав по поводу эпидемии ящура следующее: «Неприятная истина состоит в том, что решающим для преодоления ее [эпидемии. – М. Б.] последствий фактором оказалось участие военных. Почему? Потому что они не принимали ответ “нет”, они рассматривали правила не как цель, а как средство ее достижения».
В речи Блэра содержался ряд предложений по формированию небольшого центра стратегии государственного управления, который будет заниматься общими проблемами правительства и каждым департаментом, повышением квалификации управленцев и специалистов, привлечением людей из бизнеса и некоммерческих организаций, ускоренным карьерным ростом лучших сотрудников. Срок пребывания в должности для высокопоставленных чиновников следовало ограничить четырьмя годами и открыть, таким образом, другим возможность для продвижения и для совершенствования лидерских и управленческих навыков, а также умения обеспечивать достижение результатов. При последовательном проведении в жизнь это стало бы новаторской программой.
Несмотря на то что наша Группа не смогла в достаточной мере повысить качество работы департаментов, поддержка программы, описанной в речи Блэра, по крайней мере, поставила этот вопрос на повестку дня. По мере воплощения плана Блэра в жизнь готовилась почва для более радикальных реформ, которые уже осуществлял Гас О’Доннелл, сменивший Тернбулла на посту секретаря кабинета в 2005 г. Наряду с ускорением темпа реализации этой программы О’Доннелл расширил полномочия нашей Группы. Он поручил ей осуществлять ревизию функциональных возможностей департаментов, разрешив, наконец, спор, который мы вели в течение всего срока работы парламента, в 2001–2005 гг., о том, является ли это одной из наших основных задач. Такие ревизии могли стать действенным инструментом преобразования государственной службы, подобного которому не удалось найти предшественникам О’Доннелла.
СтратегииПараллельно с работой по осуществлению реформы гражданской службы Блэр предложил всем основным департаментам подготовить стратегию развития на пять лет. Такие программы должны были не только продемонстрировать планы правительства по дальнейшему осуществлению реформ после завершения второго срока пребывания у власти, но и подготовить информацию для трехлетней программы государственных расходов 2004 г. и прояснить те цели, для достижения которых, собственно, и проводилась реформа государственной службы, департаментов и подразделений правительства, обеспечивающих оказание государственных услуг[143]143
См. главу 9 и комментарии в ней относительно недостаточной связи между стратегическими пятилетними планами и трехлетними программами государственных расходов. – Примем. автора.
[Закрыть]. В ряде выступлений Блэр представил свое видение государственной службы: в результате реформ она должна была повысить уровень по всем показателям работы, увеличить способность более оперативно реагировать на запросы потребителей и предоставлять услуги, соответствующие стандартам коммерческого сектора, более индивидуализированные и отражающие интересы потребителя, а не производителя. Премьер-министр доказывал, что, помимо существенного роста финансирования, необходимы конкуренция, предполагающая участие новых поставщиков услуг из частного и некоммерческого секторов, и предоставление большей свободы действия на местах – директорам школ, начальникам полицейских участков, руководителям государственных медицинских учреждений и врачам. Блэр был решительно настроен на радикальное сокращение бюрократических процедур и проволочек, которые представляют собой политическую ахиллесову пяту и, как он выражался, «убивают» тех, кто обращен лицом к переменам. Я был приверженцем такой программы, и данные, имеющиеся у нашей Группы, все в большей степени свидетельствовали в ее пользу. Мы уже могли убедиться в том, что возможность выбора, которую получили больные в Лондоне, неизменно пользуется популярностью и способствует сокращению сроков ожидания медицинской помощи. Применение новой системы по всей стране оказало огромное влияние на результаты работы медицинских учреждений. Равным образом новые организации, предоставляющие услуги (независимые медицинские центры), привнесли в здравоохранение конкуренцию. То же произошло в других секторах сферы услуг, где аналогичную роль сыграли частные тюрьмы и частные образовательные учреждения. Одновременно в сфере образования появились данные о том, что успеваемость в специальных школах, которые активно развивались в рамках программы, проводимой Чарлзом Кларком, намного превышает средние показатели.
Тем не менее в 2003–2004 гг. моя работа в значительной мере заключалась в установлении тех рисков, которые угрожали успешной реализации программы реформ. Очевидным был риск потери ориентиров в 2005 г., когда ключевые политические деятели и чиновники гражданской службы должны были сосредоточиться на разработке программы для нового парламента. Жесткий график работы, связанный с подведением итогов, с ежемесячными совещаниями, отчетами о реализации реформ и выделением приоритетов устоял, но напряженность, вызванная не только реформами, но и отчетом Хаттона об обстоятельствах смерти Дэвида Келли и последствиях иракской войны, нарастала. Теперь нам было труднее привлечь внимание Блэра, чем прежде. Зачастую предложения о подведении итогов исходили от политического управления, и мы всегда были рады откликнуться на них, особенно если заодно можно было обсудить и повседневные вопросы.
Но были и более фундаментальные риски. Хотя никто не спорил по поводу избытка бюрократии и необходимости ее ограничения, не всегда было согласие относительно того, как это сделать. Например, одним из популярных способов добиться сокращения бюрократических процедур было предполагаемое ограничение проверок сферы государственных услуг, но я знал, что проверки на самом деле – один из наиболее действенных рычагов для достижения перемен, и доказывал, что их следует не ограничивать, а делать более целенаправленными. Равным образом практически повсеместно распространилось мнение, что целевые гранты (их предоставляли школам, местным органам власти и больницам для решения конкретных задач) создавали почву для бюрократических проволочек, поэтому они были вредны. Соглашаясь с тем, что такие гранты были слишком многочисленны и реализовывались неудовлетворительно, я настаивал на том, что в некоторых случаях – при правильной реализации – они также были действенным рычагом. Короче говоря, меня беспокоило, как бы борьба с бюрократией ненароком не подорвала нашу способность добиваться результатов; на одном из совещаний в политическом управлении я напомнил, что, хотя министры и старались делегировать ответственность, но к ответу за результат и СМИ, и общественность призовут все же именно их. «Не спрашивай, на ком лежит ответственность, она лежит на тебе», – повторял я вслед за Джоном Данном и Гарри Трумэном.
Программа реформ всей системы государственной службы и ее обеспечение утяжелили ношу Группы. Наша прежняя деятельность была направлена только на конкретные результаты. Стратегические задачи хотя и ставились для пользы дела, но были необязательны; важнее всего были четкое определение того, что считать успешным результатом, и некий способ установить, достигнут он или нет. К нам обращались с просьбой о проведении выступлений такие разные по своим задачам организации, как Министерство иностранных дел, Центр правительственной связи (Government Communications Headquarters – GCHQ) и Метеорологическая служба (Meteorological Office), и все они утверждали, что признают огромную пользу нашей методики достижения результатов. Но реформа всей системы (изменение структур, стимулов и отношений в такой большой системе, как здравоохранение или школьное образование) представляла собой задачу совершенно иного характера. Помимо прогресса по конкретным направлениям, Блэра все больше интересовало, предпринимаются ли в правильной последовательности и с должной четкостью шаги по реформированию, даже если их результаты могли принести плоды лишь в отдаленном будущем. Например, привлечение новых поставщиков для школ и создание, таким образом, конкуренции должно было принести пользу в перспективе, но не могло повлиять на результаты тестирования и экзаменов в текущем или следующем году. Наша команда по реформе в сфере здравоохранения во главе с очень хорошо знающим дело Адрианом Мастерсом, которого я называл единственным истинным профессором в нашей Группе, приступила к изучению вопроса о методах контроля за ходом реформ. Летом 2003 г. по предложению Казначейства мы провели оценку возможности финансирования и обеспечения увеличения выбора для всех государственных услуг в этой области. Такой шаг, с нашей точки зрения, был необходим, но главное значение проделанной теперь работы состояло в том, что мы впервые приступили к анализу возможности добиться выполнения задачи еще до того, как было принято решение о ее постановке, с тем чтобы определить потенциальные риски и предложить способы управления ими. Мы также понемногу приближались к разработке способов оценки прогресса в области системной реформы.
Наконец, центральное место в политических дебатах руководства заняли вопросы стратегии, по которым периодически возникали противоречия между отдельными лицами и департаментами. Блэр, разумеется, действовал в первую очередь через отдел стратегического планирования и политическое управление, а мы оставались в стороне. Тем не менее, как члены команды премьер-министра, мы иногда прикладывали серьезные усилия, чтобы не нарушились рабочие отношения. Мне лично сложнее всего было с образованием: будучи специалистом и имея ряд публикаций в данной области, я был знаком с точкой зрения профессионалов, не всегда совпадавшей с тем, что хотел Чарлз Кларк.
Осенью 2003 г. я отчасти уже готов был погрузиться в дискуссию о пятилетней стратегии развития образования, но понимал, что это серьезно отвлечет меня от главной задачи по обеспечению реализации реформ в целом. Поэтому иногда высказывал свое мнение на встречах у премьер-министра на Даунинг-стрит или в его загородной резиденции, но в остальном предоставлял партию первой скрипки всегда чрезвычайно компетентному Эндрю Адонису. Как и с прочими стратегическими программами, риски в сфере образования были вызваны возможностью того, что многочисленные сложности похоронят под собой главные ориентиры. Я полагал, что в сфере образования необходимо действовать по трем направлениям: снова и еще более четко сосредоточиться на повышении качества услуг, особенно для социально незащищенных слоев; предоставить полную свободу рыночным отношениям, не растрачивая при этом капиталы, наработанные в государственном секторе; сформулировать четкие стандарты «прав и обязанностей», касающиеся дисциплины и поведения. Этого же хотел и Блэр, но из департаментов приходили невнятные стратегии с многочисленными оговорками. Безусловно, иногда для оговорок имеются серьезные основания, но часто они являются всего лишь результатом внутреннего консерватизма системы или недостатком решимости, страхом перед риском. Однажды Блэр сказал мне: «Мне всегда хотелось, но никогда не удавалось сделать это: почувствовать на заседании кабинета необходимость сдерживать чей-то энтузиазм»[144]144
Это замечание удивительным образом перекликается с утверждением Маргарет Тэтчер: «Мне часто приходилось выступать единственным оппонентом процедур и мнений всего правительства в целом» (цит. по: [Jenkins, 2006, p. 54]). Возможно, дело в самой сущности должности премьер-министра. – Примеч. автора.
[Закрыть].
В основном мне удавалось избежать соблазна полностью уйти в увлекательные споры о стратегии, хотя реорганизация Группы высвободила часть моего времени. Главным вкладом с моей стороны стало то, что мне удалось предотвратить ситуацию, когда споры о будущей стратегии и уделяемое им внимание отвлекли бы правительство от работы по обеспечению реализации текущей программы. Что касается в целом Группы, то наше участие в решении этих проблем лишь предстояло; реформы сначала нужно было принять, а нам надлежало контролировать их реализацию и решать проблемы по мере их возникновения. Между тем пока, в 2003–2004 гг., четкость нашей структуры, высокая эффективность методов и неординарность команды способствовали неустанной битве за результат.
