Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"
Автор книги: Майкл Барбер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 30 (всего у книги 39 страниц)
Известный спор
Беспокойство по поводу политических методов Георга III вызвало принятие палатой общин 6 апреля 1780 г. знаменитой резолюции Даннинга. В ней, в частности, говорилось: «Влияние короны уже возросло, продолжает расти и должно быть уменьшено». Спустя 200 лет на свет была извлечена та же логика, приглажена и применена к влиянию уже не монарха, а премьер-министра. Обсуждение темы возобновилось в 1960 г., после назначения члена палаты лордов графа Хьюма министром иностранных дел. Тогда профессор Макс Белофф заявил: «Если учесть прочие изменения в кабинете и в свете трансформации полномочий премьер-министра в последние десятилетия, вполне возможно, что мы стоим перед новым этапом эволюции британского правительства от кабинетной системы к фактически президентской» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]).
Кто знает, что сказал бы Белофф, если бы он знал то, что известно Питеру Хеннесси, наиболее информированному и самому интересному комментатору по вопросам современной политики, который и открыл нам глаза на то, как годом ранее Гарольд Макмиллан рассматривал и, в конечном счете, отверг (хотя и неохотно) идею о создании департамента премьер-министра (позже мы вернемся к этому).
Клемент Эттли, который к тому времени ушел в отставку, не согласился с версией Белоффа: «Существенным принципом нашей британской системы является коллективная ответственность» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]). Другими словами, кабинет действует как коллективный орган и является силой, ограничивающей полномочия премьер-министра. Джон Макинтош, автор самого лучшего научного анализа британской системы государственного управления, попытался в 1962 г. ответить на этот вопрос в классическом английском прагматическом духе: «Страна управляется премьер-министром, который руководит, контролирует и следит за работой определенных министров… Нет одного точного термина, который описывал бы такую форму управления». Другими словами, в отсутствие формального письменного текста Конституции Великобритании роль премьер-министра и его или ее отношений с кабинетом постоянно, на протяжении всей британской истории, являлась предметом текущих договоренностей, и так будет и в дальнейшем. «Премьер-министр является центром пирамиды, и его поддерживает и от него зависит череда расходящихся и увеличивающихся в размере колец: министры кабинета; комитеты кабинета; министры, которые не являются членами кабинета; департаменты правительства» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).
Но это всего лишь описание системы, а не полный ответ на вопрос о том, кто контролирует власть, поскольку на этот вопрос ответа не существует. Власть зависит от конкретных лиц, которые и составляют «концентрические кольца» конкретного исторического периода с его особыми условиями. И это даже не ответ на вопрос об усилении власти премьер-министра, то есть относительно превалирующей тенденции в тот момент, когда Макинтош писал свои работы.
Другие комментаторы тоже остерегались ярких формулировок и категорических утверждений. Ричард Кроссман, ставший министром в кабинете Гарольда Уилсона, очень четко выразил свое представление о происходившем в то время. «В послевоенную эпоху, – написал он, – произошла окончательная трансформация системы правительства из кабинетной в премьерскую». Уилсон в своей книге не всегда соглашается с Кроссманом, по крайней мере, это следует из его оценки дневников Кроссмана[185]185
Уилсон сравнивает дневники Кроссмана с дневниками Гарольда Макмиллана, и сравнение это явно не в пользу Кроссмана: «Макмиллан намного менее субъективен и намного более точен» [Wilson, 1977, p. 321]. – Примеч. автора.
[Закрыть], но в вопросе о власти, похоже, он придерживался того же мнения: «Рычаги власти всегда находятся на Даунинг-стрит» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 54]).
Джордж Джонс в том же, что и Уилсон, году (1965) был настроен более скептически. Он заметил, что отдельные государственные секретари обладают огромной властью в своих департаментах: «Разумеется, премьер-министр является главенствующей фигурой в кабинете, и его мнение – самое весомое. Но он не настолько всесилен, как многие сейчас утверждают… Премьер-министр, способный увлечь за собой коллег, может приобрести огромную власть, но он силен лишь настолько, насколько они ему это позволяют» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).
Всего лишь 10 лет спустя Тони Бенн[186]186
Бенн (Benn) Тони (р. 1925) – видный деятель Лейбористской партии, автор законопроекта об отмене монархии в Великобритании. – Примеч. пер.
[Закрыть], занимаясь самооправданием и объясняя неудачи лейбористов в 1974–1979 гг., твердо становится на сторону Кроссмана, но в характерной для себя манере говорить обо всем издалека: «Теперешняя централизация власти в одних руках слишком велика и доходит до создания единовластия прямо в рамках нашей парламентской демократии. [следует] вновь обратиться к решению вопроса о перераспределении власти в пользу общественности, парламента и партий» [Benn, 1981, p. 18].
Эти дебаты, происходившие больше чем за целое поколение до нас, задали тон дальнейшей политической дискуссии. Хеннесси пролил свет на этот вопрос своим замечательно точным определением роли и полномочий премьер-министра и (вслед за Майклом Фоли) объяснил «растяжимость (stretching) роли премьера», но это проясняет, а не меняет основной смысл дискуссии. Для меня важно то, что ныне эта дискуссия ведется, с одной стороны, теми, кто считает, что власть премьер-министра увеличивается (и особенно укрепилась при Тэтчер и Блэре), и это является серьезной проблемой, а с другой стороны, теми, кто утверждает, что кабинетная система государственного управления жива и здорова (как доказал известный эпизод с отстранением Маргарет Тэтчер в 1990 г.[187]187
Маргарет Тэтчер в 1990 г. была вынуждена объявить о своей отставке с поста премьер-министра и лидера Консервативной партии под давлением членов Кабинета министров и партийной верхушки. – Примеч. пер.
[Закрыть]), поэтому никакой проблемы нет. Важно отметить: обе стороны в этой дискуссии разделяют, хотя и не признавая этого, мнение о том, что любое усиление премьера предосудительно и является проблемой. Но что, если противоборствующие стороны в пылу дискуссии упускают самое главное? С учетом «растяжимости» роли премьер-министра и разительных изменений в нашей жизни в послевоенную эпоху, которые ускорились с 1960-х гг., не является ли настоящей проблемой не столько усиление власти, сколько ее недостаток у премьер-министра? Что, если проблема состоит не в силе, а в слабости премьера?
Мой собственный опыт показывает, что это второе предположение, по крайней мере, заслуживает внимания. И прежде чем перейти к несомненно важному вопросу о сдерживании полномочий премьер-министра, я хочу представить доказательства своего мнения о недостаточности полномочий премьер-министра, которые с учетом задач, стоящих перед правительством в XXI веке, следует увеличить, по крайней мере, в том, что относится к реформированию сферы государственных услуг. Этому и посвящена данная книга.
Изменчивость роли премьер-министра
Отправной точкой моих аргументов является тезис об изменчивости природы роли премьер-министра. Всевозрастающие требования к этой должности означают, что задача тех, кто занимает этот пост, становится все более трудновыполнимой. С этой точки зрения создание Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг не было причудой Тони Блэра, а явилось реакцией института власти на вызовы времени. А раз так, то логично предположить, что в будущем (если не произойдут институциональные изменения) власть премьер-министра ослабнет, а не усилится. Доказательства этого, охватывающие значительный отрезок времени, слишком обширны, чтобы можно было привести здесь все, но тем не менее напомню о нескольких сюжетах, которые подтверждают данную точку зрения.
• В октябре 1793 г., когда Британия вела войну с Францией, премьер-министру Уильяму Питту случилось писать своему коллеге Уильяму Гренвилю: «Можете, не сомневаясь, направлять мне столько дел, сколько Вам будет угодно… поскольку сейчас мне нечего делать» (цит. по: [Hague, 2004, p. 341]). Даже принимая во внимание неутолимую жажду деятельности Питта, трудно представить, чтобы кто-либо из его преемников, работающих в XXI веке, написал нечто подобное. (Питт-младший нашел время для дуэли в Путни-Хит[188]188
Уильям Питт стрелялся с членом палаты общин Джорджем Таэрнингом, оскорбившим его в ходе дебатов о военных налогах. Дуэль, состоявшаяся в пригороде Лондона Путни-Хит, закончилась бескровно. – Примеч. пер.
[Закрыть] 27 мая 1798 г., и это только подтверждает мой тезис.)
• В ту же эпоху на другом берегу Атлантического океана Джону Адамсу, второму президенту США, пришлось самому перевозить президентские документы и архивы из тогдашней резиденции в Филадельфии в только что построенный Белый дом в новой столице – Вашингтоне. Вся документация президентов США как раз поместилась в семи коробках (примерно такой же объем документов выходит в наше время из-под пера премьер-министра Великобритании и его аппарата за неделю).
• Уильям Гладстон в 1869 г., в период трехнедельного пребывания (но не отпуска) в своем загородном доме, писал в дневнике: «Шесть часов занимался книгами, переставлял их с места на место: по-моему, самый лучший отдых для головы, который у меня был с прошлого декабря» (цит. по: [Jenkins, 1995, p. 298]). Гладстон был великим премьер-министром с неукротимой жаждой деятельности, но в наше время избранный им способ отдыха представляется старомодной причудой.
• Вскоре после падения Франции старший персональный секретарь другого великого премьер-министра военного времени, Уинстона Черчилля, пишет в дневнике 7 июня 1940 г.: «Делать было почти нечего, и я просидел большую часть дня в саду, в тени деревьев, за чтением сборника военных рассказов» [Colville, 1985, p. 122]. Не могу припомнить, чтобы за все четыре года моего пребывания на Даунинг-стрит я когда-либо заставал Джереми Хейвуда или Айвана Роджерса за подобным занятием.
• Питер Хеннесси пишет о том, как Эттли, ставший премьер-министром сразу после Второй мировой войны, считал свою нагрузку «тяжелой, но не невыносимой», и описывает, как в один прекрасный день ему пришлось самому приготовить себе чай, потому что посыльный «возможно, был занят» [Hennessy, 2000, p. 161].
А теперь сравним эти свидетельства с замечанием, содержащимся в мемуарах Маргарет Тэтчер (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 96]):
У премьер-министра длинный рабочий день. Я ничего не имела против. Работа премьер-министра настолько требовательна, что сон начинает казаться роскошью. Во всяком случае, за многие годы я приучила себя обходиться четырьмя часами сна в сутки. Мой секретариат тоже обычно работал до 11 ночи.
Или прислушаемся к Джеймсу Каллагану, сказавшему как-то, что переутомление мешало ему в конце срока выполнять свои обязанности: «Я действительно все понимал – до последних месяцев, когда я так уставал, что забывался сном»[189]189
Неопубликованное интервью, данное автору этой книги (сентябрь 1996 г.). – Примеч. автора.
[Закрыть]. Поворотной точкой, вероятнее всего, стал тот период, когда премьер-министром был Уилсон. Тогда, в конце 1950-х гг., очевидно, произошел взрывообразный рост активности премьер-министра [Hennessy, 2000, p. 95].
Несомненно, в современной Великобритании пост премьер-министра налагает на его обладателя колоссальные требования. Я помню, как сидел однажды в кабинете у Блэра, зашла его секретарша и ненавязчиво напомнила, что его следующая встреча уже должна была начаться. В тот раз Блэр устало взглянул на нее и решил узнать, как выглядит остаток дня. «А что у меня потом?» – спросил он. Секретарша ответила. «А что у меня потом?» – снова спросил Блэр, но уже с заметным раздражением. Секретарша ответила. Он повторил свой вопрос семь или восемь раз, а она перечисляла длинную череду запланированных мероприятий, которые заканчивались поздно вечером. Чуть переиначив то, что сказал Элберт Хаббард[190]190
Хаббард (Hubbard) Элберт (1859–1915) – американский бизнесмен, писатель и автор известных афоризмов. – Примеч. пер.
[Закрыть] о жизни вообще, можно утверждать, что работа премьер-министра иногда оказывается «просто дурной бесконечностью».
Загруженность премьер-министра объясняется отчасти отсутствием четкого конституционного определения этой роли, что приводит к тому, что границы ответственности обозначены неточно, а отчасти – природой современного мира.
Растет не только количество обязанностей премьера, но и скорость принятия решений. Вот один пример такого ускорения (о котором нечасто упоминают): работая над одной из своих книг, я решил проверить, как отреагировал Национальный союз учителей на доклад Хэдоу[191]191
Хэдоу (Hadow) Уильям (1859–1937) – учитель, профессор, специалист в области системы образования, автор известного доклада «The Education of the Adolescent» («Об образовании подростков», 1926). – Примеч. пер.
[Закрыть] – один из основополагающих документов по политике в области образования в период между Первой и Второй мировыми войнами. В библиотеке НСУ на мой запрос мне ответили через несколько дней: Союз вообще никак не отреагировал на предложения Хэдоу. Я поразился: самая крупная в то время организация, объединяющая учителей, ничего не сказала по поводу самого важного доклада эпохи? И попросил библиотекаря проверить еще раз. Она ответила мне через день: НСУ действительно все же отреагировал на доклад, опубликованный в 1926 г., но… в 1928 г. Двухлетние консультации 80 лет назад были нормой. (Кстати, понадобилось 45 лет, чтобы окончательно провести в жизнь основное положение Хэдоу об отказе от элементарных школ для учеников любого возраста.) Этот неторопливый стиль работы разительно отличается от современного мира, и это демонстрирует лишь одна удивительная цифра: ежедневно в карты Военно-геодезического управления Великобритании вносятся 5000 изменений.
Хеннесси приводит список многочисленных функций премьер-министра, разбив их по нескольким категориям:
• конституционные вопросы и методы государственного управления;
• назначения на государственные должности;
• работа с парламентом и Кабинетом министров;
• организационные вопросы и эффективность государственной деятельности;
• бюджетные вопросы и экономические решения, затрагивающие рынок;
• вопросы внешних связей страны и обороны.
Историк признает, что благодаря компетентности Гордона Брауна нагрузка на Блэра в предпоследней из названных областей была несколько сокращена, но зато она увеличилась во всех остальных. Можно даже не углубляться в детали. Хеннесси отмечает, что, кроме всего прочего, в качестве партийного лидера премьер-министр отвечает за разработку политики и политических стратегий. Тэтчер считала себя стражем стратегии, что, несомненно, повторил бы и Блэр, а Джон Мейджор мог бы пожалеть, что ему это не удалось. На самом деле как для Тэтчер, так и для Блэра стратегические способности стали источником мастерства на политической сцене. Конечно, политические задачи премьер-министра шире, чем выработка стратегии; к ним относится руководство партией и коллегами (иногда требующее крайней деликатности), не говоря уже о сборе средств для партии. И все это требует времени и сил.
Сюда необходимо добавить неумолимые, растущие требования, которые Аластэр Кэмпбелл называет «24-часовая карусель прессы». СМИ не дают покоя всем министрам, и это давление нарастает и спадает подобно волнам, поэтому для многих задача состоит даже в том, чтобы вызвать интерес прессы, а не отбиться от нее. Но давление на премьер-министра не ослабевает никогда. Человек, занимающий этот пост, должен иметь свою точку зрения по любому вопросу, каждое его высказывание обсасывается СМИ на предмет соответствия всему сказанному им ранее. Это придирчивое копание в мелочах журналисты не прекращают никогда. Когда-то, в начале избирательной кампании 1951 г., свои интервью по телевидению Клемент Эттли мог проводить следующим образом [Hennessy, 2000, p. 170]:
В о п р о с: Какие вопросы станут главными для лейбористов?
Э т т л и: Ну, это мы вскоре обнародуем.
В о п р о с: Каковы Ваши ближайшие планы, мистер Эттли?
Э т т л и: Мои ближайшие планы – пойти, как только я уйду отсюда, на заседание комитета, посвященное как раз этому вопросу.
В о п р о с: Не хотели бы Вы сказать что-нибудь еще относительно предстоящих выборов?
Э т т л и: Нет.
Ненасытный аппетит средств массовой информации, подстегиваемый техническим прогрессом, конкуренцией и глобализацией, представляет собой колоссальную проблему. Их едкая, часто циничная и деструктивная манера, которая, например, подорвала уверенность в себе Джона Мейджора, также является постоянно действующим фактором. До определенной степени это справедливо всегда и везде, но есть веские основания считать (и не только на основании замечаний иностранных гостей, особенно политиков), что британские средства массовой информации отличаются особой недоброжелательностью. Некоторые утверждают, что подход Блэра (нередко называемый провальным) к работе со средствами массовой информации (особенно в начале срока) породил многие из дальнейших проблем. Этот аргумент справедлив постольку, поскольку ошибки действительно были допущены, но не следует игнорировать общую тенденцию, которая существовала и до, и после того периода. Ошибка команды Блэра заключалась в том, что члены команды верили в свое умение работать со средствами массовой информации и полагали, что это поможет им подавить вышеописанную тенденцию. Поняв, что это невозможно, они стали решать проблемы отношений с современными средствами массовой информации, создавая новые прецеденты, которым придется следовать премьер-министрам и в будущем, и в обиход вошли ежемесячные пресс-конференции, регулярные выступления в комитете по связям, «брифинги в вестибюле»[192]192
Брифинги пресс-секретаря премьер-министра, которые проходят ежедневно в период работы парламента; получили свое название потому, что они проходят в вестибюле (англ. lobby) палаты общин британского парламента. – Примеч. пер.
[Закрыть], живая трансляция выступлений Блэра с объяснениями своей политики в телевизионной программе «Newsnight» и в других передачах, которые иногда нельзя было смотреть без боли, но они неизменно демонстрировали мужество Блэра. Можно не соглашаться с тем, что такое решение было правильным, но нет никаких сомнений в тяжести этого бремени. Благодаря блестящим способностям Блэра к общению с журналистами такие мероприятия не казались чем-то из ряда вон выходящим, но, если подумать, некоторые из предшественников Блэра могли бы и не выдержать беспощадности этого нового мира.
К тому же вокруг премьер-министра неизбежен барьер безопасности, необходимость которого диктуется современными требованиями, и он неминуемо изолирует его от обычной повседневной жизни. Даже после начала Второй мировой войны Невилл Чемберлен, будучи премьер-министром, каждое утро выходил на свою обычную прогулку в парк Сент-Джеймс, общался там с гуляющей публикой и спокойно возвращался в резиденцию на Даунинг-стрит. Теперь ничего подобного невозможно, и растущая угроза международного терроризма сделает меры безопасности в отношении премьер-министра еще более жесткими. Поэтому приходится специально выделять время и планировать встречи, позволяющие узнать, что же происходит в реальном мире. Это необходимо для принятия правильных решений, поэтому Блэр выделял очень много времени на посещение школ, больниц и компаний. Но в наше время каждый такой визит требует тщательной подготовки. В деятельности премьер-министра не осталось ни одного спонтанного момента.
Фактически планирование собственного времени и управление им – вот то, к чему сводится деятельность премьера. На чем следует сфокусироваться премьер-министру, учитывая огромное количество его обязательств и ограниченное время в сутках? Какие встречи и мероприятия проводить, а от каких отказаться? Как найти время для частной жизни? Значительная часть недель, месяцев, лет в жизни современного премьер-министра расписана еще до того, как он оказывается перед необходимостью ответить на эти вопросы. Я точно знаю это, поскольку был в самом центре событий, наблюдая, как ответственные за график Блэра пытаются втиснуть в него мои ежемесячные получасовые встречи с премьером с глазу на глаз и пару десятков совещаний по ходу реформ. В сумме время, о котором я просил, составляло чуть больше 30 часов из более чем 8800 часов в год, которыми располагал Блэр. И все же, несмотря на то что премьер сам хотел участвовать в этих встречах и совещаниях, и даже при моих отличных рабочих отношениях с его героическими помощниками, запланировать их было чрезвычайно трудно. Множество людей претендуют на время премьер-министра[193]193
Стареющий Черчилль писал о роли премьер-министра в конце своего пребывания на этом посту: «Надо помнить, что должность премьер-министра не делает из него диктатора, особенно в мирное время. Меня окружают голодные глаза» (цит. по: [Hennessy, 2006, p. 271]). – Примеч. автора.
[Закрыть].
Многие обязанности нельзя переложить на других. К ним относятся обязательные еженедельные встречи, например, аудиенция у королевы, ответы премьер-министра на вопросы в парламенте, к которым каждую среду необходимо тщательно готовиться. Таковы ежемесячные мероприятия, например пресс-конференции, и важные мероприятия в парламенте, например тронная речь королевы[194]194
Традиционное выступление королевы в день открытия ежегодной сессии парламента, посвященное законодательной деятельности в предстоящем году; готовится премьер-министром. – Примеч. пер.
[Закрыть] или выступления в комитете по связям. Есть еще официальные мероприятия, например церемония открытия парламента, и целый ряд международных встреч на высшем уровне, например в Европейском союзе или в «большой восьмерке», а также двусторонние встречи с другими главами государств в своей стране или за рубежом. Такие встречи требуют подготовки, предварительных совещаний, телефонных бесед с европейскими коллегами, а также с коллегами по кабинету, чье мнение необходимо знать. Мы еще даже не упомянули о реформе сферы государственных услуг, о необходимости вникнуть в сложнейшие проблемы медицинского обслуживания, понять, как органы государственного управления должны соотноситься с профессиональными службами, как проходит планирование расходов и бюджета и т. д. Последствиями всего этого и является то, что зачастую премьер-министру приходится принимать решения в условиях нехватки времени или на основе кратких письменных материалов, которые неизменно заканчиваются вопросом: «Вы согласны?»
Речь не о сочувствии к тем, кто занимает должность премьер-министра. Как заметил Джеймс Каллаган, которому его премьерство далось отнюдь не легко, «стать премьером – это ни в коем случае не несчастье… это предел желаний» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 170]). Но вопрос заключается в том, насколько эффективным является государственное управление, насколько успешно используется власть для того, чтобы добиться необходимых результатов? Безусловно, премьер-министр обладает большой властью, но сама природа этой должности в сегодняшней Великобритании создает все большие затруднения для ее эффективного исполнения.
Следует также отметить, что со времени известных дебатов о природе полномочий премьер-министра, которые велись в 1960-х гг., подспудно возникли новые жесточайшие ограничения, заметно повлиявшие на эту роль. Остановлюсь лишь на трех из них:
• возрастающая в последние два десятилетия роль контроля за деятельностью правительства и парламента со стороны судебной системы, что часто налагает ограничения на работу премьер-министров (в случае с Блэром – на его преобразование системы предоставления убежища, реформирование иммиграционной политики и сферы безопасности);
• развитие влиятельных международных организаций, например, Европейского союза и в меньшей степени Всемирной торговой организации, не говоря уже о международных рынках капитала, которые, как об этом лучше всех знает Норман Ламонт[195]195
Ламонт (Lamont) Норман (р. 1942) – британский государственный деятель, канцлер в правительстве консерваторов в период резкого падения фунта стерлинга в сентябре 1992 г. Ушел в отставку в мае 1993 г. – Примеч. пер.
[Закрыть], могут создать и погубить карьеру и правительство быстрее, чем (перефразируя старую тибетскую идиому) успеет остыть чашка чая на Даунинг-стрит. Таким образом, сдвиг от государства-нации ХХ века к государству-рынку XXI века, описанный в авторитетнейшем труде по современной истории Филипа Боббитта «The Shield of Achilles» («Меч Ахиллеса»), привел к конкретным изменениям в полномочиях премьер-министра;
• вступление в силу Закона о свободе информации (Freedom of Information Act)[196]196
Этот закон обеспечивает всем гражданам Великобритании право доступа к находящейся в ведении государственных органов информации, если ее раскрытие не наносит ущерб интересам государства. – Примеч. пер.
[Закрыть]. Возможно, проблемы, создаваемые им для политиков, при обсуждении различных вариантов действий и для конфиденциальности идут на пользу демократии, но безусловно и то, что он сильно осложняет работу премьер-министра. Еще до того новый вариант этого закона был принят в 2005 г., отчет Батлера, подробно описывающий движение документов по электронной почте в окружении премьера, стал провозвестником грядущих перемен. По мере приближения даты вступления в силу Закона о свободе информации я, как человек, никогда не забывающий о мелочах, настоятельно рекомендовал своим сотрудникам не пользоваться электронной почтой, если можно лично обсудить что-либо, и обеспечил для них специальный тренинг по вопросу о том, какие электронные документы следует сохранять, а какие удалять. Безусловно, по мере распространения действия Закона о свободе информации внутренние механизмы работы аппарата премьер-министра будут освещаться публично больше, чем когда бы то ни было, причем практически в режиме реального времени, что наложит еще большие ограничения на полномочия премьера.
Я не выступаю здесь ни за, ни против какого-либо из данных факторов, но лишь отмечаю их последствия для полномочий премьер-министра. Суммируя все вышеизложенное, можно констатировать, что на глазах у нашего поколения ряд глубинных процессов одновременно концентрирует внимание общества на способности премьер-министра обеспечивать исполнение данных им обещаний и подрывает его полномочия по их осуществлению.
Ограничители Блэра
Что касается именно Блэра, то на него действовали и другие ограничительные факторы, свойственные лично ему или созданные им самим. Главный из них вытекает из того обстоятельства, что до того, как стать премьер-министром, Блэр никогда не занимал должность руководителя департамента правительства или хотя бы его заместителя. Он также не имел опыта руководства крупной организацией, не относящейся к правительству, который был, например, у Дэвида Янга, одного из самых любимых Маргарет Тэтчер членов ее кабинета, или у Алана Джонсона из правительства Блэра. Разумеется, Блэр успешно провел реформу политической партии, но это не то же самое, что руководство компанией, местным органом власти или профсоюзом. Поэтому, став премьер-министром, он вынужден был очень многому учиться, чтобы узнать, как осуществляется работа организаций, особенно если речь идет об огромной бюрократической системе. Он всегда имел склонность к преобразованиям: принять закон, изменить систему, подавить недовольство рядовых членов парламентской фракции, погасить конфликт. Эта черта в каком-то смысле является его сильной стороной, поскольку означает, что он берется за решение трудных проблем, считая, что его воля и феноменальные способности убеждать других позволят ему добиться практически чего угодно[197]197
Мне заметна эта черта Блэра, поскольку я сам страдаю подобным. Бывало, сотрудница моего секретариата Линдси Оливер сердито говаривала: «Почему вы так уверены, что все вам подчинятся?» – Примеч. автора.
[Закрыть]. Связанный с этим свойством оптимизм оправдывал себя гораздо чаще, чем признают критики. Не без этого было подписано Соглашение Страстной пятницы, проведена реформа высшего образования и осуществлено многое другое. Но иногда лидерские качества не срабатывали, и Блэр чувствовал себя одиноким и преданным своими коллегами и системой в целом; в такие моменты более глубокое понимание организации и мотивации ее участников могло бы привести к более удачному решению. В результате стиль работы Блэра не всегда позволял ему максимально использовать собственное влияние. Жалуясь на то, что его министры и чиновники редко приходят к нему с предложениями более радикальными, чем его собственные, он должен был понимать, что таково отчасти следствие его собственного уникального стиля руководства, когда он порой призывал к радикальному решению, а сам отступал, если его собственное исключительное политическое чутье подсказывало, что это необходимо[198]198
Дуглас Херд признает, что Теду Хиту во время его премьерства было «необходимо, чтобы у людей из его окружения все время возникали новые, оригинальные мысли, но он не мог добиться этого от своего аппарата» [Davis, 2007, p. 149]. Если такие разные люди, как Хит и Блэр, которых в истории разделяют 30 лет, нуждались в одном и том же, проблема, вероятно, кроется в самом институте. – Примеч. автора.
[Закрыть].
Свойствен только Блэру и еще один фактор, ограничивающий полномочия премьера: его отношения с канцлером Гордоном Брауном. В каком-то смысле успех как реформы партии, так и правительства «новых лейбористов» стал их совместным достижением. Вместе Блэр и Браун достигли намного большего, чем каждый из них смог бы сделать поодиночке. Как писал Джим Ноти в книге «The Rivals» («Соперники»), «ни одна пара политиков в нашей современной истории не обладала совместно такой огромной властью» [Naughtie, 2001, p. xiii]. Но мы здесь ведем речь только о роли премьер-министра, и, несомненно, согласившись передать такие полномочия канцлеру, Блэр ограничил собственное влияние. Браун был мастером бюджетного процесса и управления экономикой. Бюджетное планирование походило на карточную игру (скорее на канасту, чем на покер), в которой у Казначейства были все козыри – и фактор времени, и доступ к информации, поскольку важнейшие политические стратегические решения, особенно в отношении здравоохранения, принимались в режиме непрерывных политических торгов. Вопреки многочисленным комментариям прессы, в значительной части случаев Блэр и Браун играли на одном поле, где царило полное согласие, но немногие противоречия между ними по достаточно узким, но принципиальным вопросам – например, о роли рыночных отношений в системе здравоохранения – расценивались как особенно глубокие. Иногда подобные комментарии являются следствием недостаточной информированности или просто недопонимания, возникающих в процессе движения информации от «секунданта» к «секунданту» и между заинтересованными министерствами и департаментами правительства. Мне это хорошо известно, поскольку в течение шести месяцев по просьбе обоих – премьера и канцлера – я время от времени возглавлял группу, которая рассматривала самые болезненные вопросы здравоохранения и образования. Как-то раз мы устроили совещание с участием всех ведущих сотрудников Министерства здравоохранения, аппарата премьера и Казначейства и относительно легко добились согласия (причем это было намного легче, чем согласовать время этой встречи).
Более того, разговаривая друг с другом, Блэр и Браун, несомненно, чаще всего прекрасно находили общий язык, но протокол во время таких встреч почти никогда не велся, поскольку они ревностно оберегали свои отношения от постороннего вмешательства, и, по мере того как обсуждались подробности их договоренностей, иногда возникал эффект «испорченного телефона». Негативным следствием этого для Блэра как для премьер-министра стала не столько уступка Брауну части полномочий (на самом деле это можно даже рассматривать как выигрыш, поскольку у него высвобождалось время для других дел), и не то, что иногда приходилось тратить много энергии на доводку достигнутых договоренностей, а разночтения и порой просто путаница в важных министерствах и департаментах, которые должны были обеспечивать реализацию тех реформ, которых так добивался Блэр.
Государственным секретарям иногда приходилось выбирать, к какому лагерю прибиться – Брауна или Блэра, или стараться принадлежать сразу обоим. Быть может, им и не пришлось бы делать свой выбор, если бы не те самые противоречия, которые расценивались как глубокие расколы. Государственные служащие реже участвуют в подобных стрессовых ситуациях, зато чаще сталкиваются с путаницей. Им приходится разбираться в сигналах, исходящих не только от министров, которым они подчиняются, но и от тех, с кем они контактируют в группе советников премьер-министра и в Казначействе, а это все равно, что пробираться по минному полю; естественно, заблудиться очень легко, если учесть, что часто им приходится исходить из неполной, полученной из третьих или четвертых рук информации. На самом деле зачастую оказывается, что они вынуждены полагаться на цитаты из анонимных источников, которые появляются в прессе, а они даже в лучшие времена и в самых лучших газетах редко являются надежной основой для принятия политических решений. Как часто кто-нибудь из чиновников объяснял мне, что то или иное невозможно, поскольку мнение либо премьера, либо канцлера иное, а я отлично знал, что это было не так! От такого чиновника хотелось просто отмахнуться на том основании, что он плохо информирован, но приходилось признавать, что именно двоевластие на самом высшем уровне, особенно его практическая реализация, приводило к возникновению проблем. В резком и остроумном обзоре роли Казначейства в послевоенный период Ричард Хольт, анализируя отношения этого ведомства с премьер-министром, приходит к выводу: «Премьер-министр часто обладает влиянием на карьеру и репутацию канцлера; что в меньшей степени справедливо для обратных отношений… Если что-то идет не так, чаще премьер-министр переживает канцлера» [Holt, 2001, p. 254].
