Текст книги "История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III"

Автор книги: Андрей Зубов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 49 (всего у книги 65 страниц)

Историческая справка

В мае 2000 г. сводный отряд СОБР, заместителем начальника которого был назначен подполковник Саратовского УВД Александр Слюсарев со своим боевым товарищем майором Дмитрием Слепневым, проявив личное мужество и высокий профессионализм, захватили главаря одной из чеченских группировок, который незадолго до этого получил крупную сумму денег для проведения терактов. Офицерам удалось ликвидировать два крупных склада с оружием и боеприпасами и обезвредить банду террористов. Офицеры были награждены орденами Мужества.

1 марта 2003 г. в городе Аргуне группа под руководством подполковника Александра Кирьянчука выехала на подмогу отряду МВД, вступившему в бой с отрядом боевиков, численностью до 25 человек. Не доезжая до места боя, автоколонна попала в засаду. Подполковник Кирьянчук, выскочив из машины, прямо с дороги открыл огонь по противнику. Разрывом гранаты его тяжело ранило, но, несмотря на боль и большую потерю крови, он продолжал вести огонь и руководить действиями подчиненных. В это время капитан Дмитрий Новоселов, увидев, что командир ранен, бросился к нему на помощь. Услышав характерный звук летящей гранаты, мужественный офицер без раздумий накрыл своим телом командира. Граната ударила Дмитрия в бронежилет, и он, будучи смертельно раненным, скончался, не приходя в сознание. Командира вытащил из огня майор Дмитрий Глазунов, сам получивший в это время осколочное ранение. Совместными действиями бойцов СОБР и внутренних войск отряд боевиков был уничтожен. За доблесть и мужество, проявленные в этом деле, подполковник Кирьянчук и майор Глазунов были награждены орденами Мужества, а капитан Новоселов был посмертно удостоен звания Героя России.

Не оставили сепаратисты и попыток деморализовать российское общество с помощью масштабных террористических акций за пределами Чечни. Самыми крупными из них стали: взрыв в московском метро в феврале 2004 г.; нападение на МВД, районные управления внутренних дел и погранотряд в Ингушетии (июнь 2004 г.); одновременный взрыв двух пассажирских самолетов террористками-смертницами в августе 2004 г.; атака на столицу Кабардино-Балкарии Нальчик в октябре 2005 г. с обстрелом аэропорта и силовых ведомств, захватом заложников и уличными боями. Но наиболее жестокими и циничными акциями чеченских террористов стал захват в октябре 2002 г. более 800 заложников в театральном центре на Дубровке в Москве во время представления мюзикла «Норд-Ост» и около 1300 заложников, в большинстве – детей – во время празднования Дня знаний 1 сентября 2004 г. в школе № 1 города Беслана в Северной Осетии. Обе эти акции, получившие мировой резонанс, повлекли гибель многих сотен ни в чем не повинных людей, в том числе детей. Действия органов правопорядка по освобождению заложников подверглись резкой критике. Многих жертв, несомненно, можно было избежать.

Лидерам террористов в течение долгого времени удавалось скрываться от правоохранительных органов. Тем не менее, практически все известные фигуры чеченского «сопротивления» к середине 2006 г. были уничтожены: в 2005 г. – А. Масхадов, в 2006-м – Ш. Басаев.

В марте 2003 г. в Чечне был проведен референдум, около 80 % участников которого проголосовало за принятие новой конституции. За рубежом итоги референдума и последующих голосований в Чечне не признают, считая, что продолжающаяся партизанская война и массовые нарушения прав человека не давали возможности организовать справедливые выборы и не допустить фальсификации волеизъявления избирателей.

В новой Конституции было установлено, что Чечня является частью Российской Федерации. В соответствии с ней в октябре 2003 г. А. Кадыров был избран на пост президента, получив 82 % голосов. Правительством Чечни при А. Кадырове руководили российские чиновники, назначавшиеся Москвой. Однако 9 мая 2004 г. во время празднования Дня Победы Кадыров был убит взрывом фугаса, заложенного под трибуну, на которой находилось руководство республики. Через несколько месяцев на его место был избран Алу Алханов, занимавший ранее пост министра внутренних дел. В ноябре 2005 г. состоялись первые после провозглашенного окончания боевых действий парламентские выборы, завершившиеся победой «Единой России».

Но рычаги реальной власти все больше забирал в свои руки младший сын А. Кадырова Рамзан, ставший после гибели отца первым вице-премьером, а потом и премьером. Он еще со времен независимой Ичкерии был помощником и главой охраны отца, а после его избрания президентом стал всемогущим начальником Службы безопасности, состоявшей преимущественно из лично преданных ему бывших боевиков и наводившей страх на всю республику. Фигура Р. Кадырова воплощала проводившуюся федеральными властями политику «чеченизации» конфликта – курс на формирование силовых структур и органов управления, состоящих из самих чеченцев, и постепенный вывод из республики частей армии и внутренних войск, за исключением дислоцированных на постоянной основе.

Отряды Р. Кадырова, постепенно интегрированные в систему Министерства внутренних дел, каленым железом наводили в республике «конституционный порядок». Кадырова-младшего неоднократно обвиняли в причастности к захвату заложников, похищениям людей и пыткам, в расправах без суда и следствия, организации покушений на личных врагов в российских городах. По словам А. Алханова, с 2000 г. в Чечне пропали без вести 1898 человек.

Противостояние лояльного Москве А. Алханова до поры создавало формальный противовес безграничной власти импульсивного Кадырова. Однако Кадыров ждал своего 30-летия, исполнившегося в октябре 2006 г., после чего он мог, согласно конституции, занять пост президента. В начале 2007 г. президент Путин принял добровольную отставку А. Алханова и назначил Р. Кадырова президентом Чеченской республики.

Новый руководитель Чечни, декларируя личную лояльность президенту Путину, снял свое требование подписать договор о разделении полномочий с федеральным центром, предполагающий экономические и политические преференции. Он взял себе роль объединителя республики, пекущегося о ее скорейшем восстановлении. Действительно, на средства федерального центра в Чечне, и особенно в Грозном, было начато большое строительство. В 2006 г. Чечня получила от федерального центра по всем программам 28 млрд руб. Были восстановлены энергосистема, ряд предприятий, железная дорога, Грозненский аэропорт, заново отстроены центральные улицы, школы, детские сады, больницы. Восстановленными объявлены города Аргун и Гудермес.

Тем не менее к началу 2007 г. положение в Чечне оставалось сложным. Около 60 % трудоспособного населения республики не имело работы. Особенно остро стояла проблема трудоустройства тысяч бывших боевиков. Федеральные власти объявили в 2006 г. амнистию тем из них, кто не был замешан в террористических акциях и других преступлениях и добровольно сдаст оружие. Однако большого успеха эта акция не имела: по официальным данным, ей воспользовалось около 600 человек. В республике по-прежнему действовали группы боевиков, причем в оценке их численности между разными официальными источниками имеются большие разногласия. Хотя число террористических акций и похищений людей в Чечне и на Северном Кавказе в целом к 2007–2008 гг. существенно уменьшилось, они далеко не прекратились.

Более того, в последние годы отмечалось расползание террористической опасности по соседним республикам. В деятельности радикальных исламских общин и организации терактов все чаще участвовали представители разных кавказских народов. Печальную известность получил, например, так называемый карачаевский джамаат. Вовлечению молодежи в преступные группировки способствовали бедность и безработица, коррупция, неограниченная власть чиновников, формирование бюрократии и правоохранительных органов по кланово-племенному принципу. Под предлогом борьбы с терроризмом милиция и прокуратура были вовлечены в конфликты между кланами. При задержании террористов, скрывающихся в обычных домах и квартирах, правоохранительные органы не всегда использовали проверенные данные и в любом случае привлекают многократно превосходящие силы, применяя массированный огонь и тяжелое оружие, что не раз приводило к жертвам среди мирных жителей и наносило большой ущерб имуществу. Но все-таки в 2006–2007 гг. наметились признаки некоторого улучшения социальной обстановки в регионе.

6.1.14. Местное самоуправление в послесоветской России

Местное самоуправление – связующее звено между гражданским обществом и государством. Социум складывается из множества территориальных общностей людей или территориальных коллективов разного уровня. Они объединены общими интересами, связанными с совместной жизнью и деятельностью в пределах поселения или территории с законодательно зафиксированными границами – административно-территориальной единице. Деятельность региональных и местных органов власти обычно ориентирована на удовлетворение базовых, самых насущных потребностей граждан – в услугах жилищно-коммунального хозяйства, образовании и здравоохранении и т. п. Демократические представительные начала местного самоуправления противостоят бюрократической субординации, вмешательству государства, централизации. От степени осознания территориальными коллективами своих интересов, самоорганизации и самостоятельности в решении местных вопросов прямо зависят характер и судьбы демократии.

Тоталитарные режимы видели в проявлениях местного патриотизма, отличиях во взглядах людей от места к месту угрозу и стремились превратить местные органы власти в подконтрольные центральному государству придатки, поставленные от него в полную административную и финансовую зависимость. Не стал исключением и коммунистический режим СССР. Поэтому в постсоветской России было необходимо кардинально перестроить на современных демократических основах всю систему региональных и местных органов самоуправления снизу доверху.

Пробудить в гражданах инициативу, веру в возможность самим распоряжаться местными делами, улучшая свою жизнь и среду обитания, – трудная и долговременная задача. Деятельность органов местного самоуправления представляет собой обширную область права. Законодательство о местном самоуправлении – важный фактор развития гражданского общества. Создание его нормативно-правовой базы не завершено и по сей день. Первый базовый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят только в 1995 г. Он установил общие принципы деятельности муниципальных образований и закрепил автономность местного самоуправления, провозгласил гарантии экономической независимости федеральной, региональной и местной власти на основе самостоятельности бюджетов всех уровней. Закон основывался на принципах Европейской хартии местного самоуправления – делегировании полномочий в каждой области наиболее компетентному в ней уровню власти, в каждом случае максимально низкому. Это позволяет лучше увязать интересы налогоплательщиков и тех, кто использует налоговые поступления, учесть специфику интересов граждан, многообразие природных и социально-экономических условий, что особенно существенно в столь обширной стране, как Россия. Кроме того, расходы на государственное управление меньше, если его субъект находится ближе к объекту.

Ключевой вопрос реформы местного самоуправления, без которого невозможна его эффективная деятельность – создание собственной доходной базы каждого уровня. Эту задачу поставили перед собой авторы получившего широкую известность федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого в октябре 2003 г. Этот закон разграничил полномочия между уровнями власти и впервые закрепил за каждым из них налоги и другие доходы. Были внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, устанавливающие принципы межбюджетных отношений – перераспределения доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Перераспределять доходы между территориями необходимо потому, что налоговая база формируется в процессе территориального разделения труда, размещения различных сфер деятельности и специализации населенных мест и распределена между ними крайне неравномерно. Например, величина налога на недвижимое имущество зависит от характера землепользования. Налоговые поступления от промышленных и торговых зон в два-три раза превышают расходы охватывающих их муниципалитетов.

Широко варьируют по территории и потребности в бюджетных расходах на душу населения. Однако граждане страны, независимо от места жительства, имеют равное право на определенный набор социальных гарантий. Необходимо, в частности, обеспечить молодежи равные стартовые возможности для начала карьеры. Расходы на обучение одного учащегося средней школы в принципе должны быть примерно одинаковыми в крупном городе и сельской местности, на Камчатке и в Петербурге. Кроме того, в России немало труднодоступных территорий с суровыми природными условиями, где социальные услуги по объективным причинам обходятся дороже. На обеспечение так называемой территориальной справедливости и направлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетные трансферты).

Вместе с тем, муниципальные власти должны быть заинтересованы в более эффективном использовании принадлежащей им собственности, расширении налоговой базы, рациональном использовании бюджетных денег и в особенности трансфертов от вышестоящих властей. Ведь через региональные и местные бюджеты проходят огромные средства (в постоянно растущем консолидированном бюджете России доля федеральных доходов составляла в 2006 г. около 57 %, плюс доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов – еще около 15 %). Существует мнение, что некоторая степень неравенства в бюджетной обеспеченности, отражающая разную эффективность хозяйства территорий, неизбежна и необходима в качестве стимула для местных властей. Наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях.

Структура и деятельность местного самоуправления зависят от административно-территориального деления. Его дробность определяет возможности контактов между гражданами и избранными ими органами власти. Границы между муниципальными образованиями могут в разной мере учитывать рубежи между сельской местностью и городами, обычно имеющими более широкую налоговую базу.

Насколько 131-й закон способствовал решению всех этих трудных задач? Прежде всего, очевидно, что законодатели руководствовались так называемой социально ориентированной кооперативной моделью межбюджетных отношений, принятой, например, в Германии. Эта модель лучше позволяет обеспечить более или менее равные условия жизни в стране. Для кооперативной модели характерен значительный масштаб поддержки нижестоящих бюджетов, что также, по-видимому, неизбежно в сегодняшней России. Авторы закона пытались учесть разнообразие социально-экономических условий и в особенности сравнительно редкую сеть населенных пунктов, использовать зарубежный опыт.

Действующий закон предусматривает новые формы муниципальных образований: поселение (городское или сельское) – муниципальный район, объединяющий городские и сельские поселения (или городской округ – отдельное образование, не входящее в муниципальный район) – внутригородская территория (для городов федерального значения, Москвы и Петербурга). Соответственно, бюджетная система включает четыре уровня: федеральный, региональный, местный и уровень поселения. Раньше в ней было лишь три первых уровня.

В результате реформы резко (примерно с 12 тыс. до 24 тыс.) увеличилось число низовых муниципальных образований, созданных на базе небольшого поселения или группы близких поселений. Формирование местного самоуправления в малых населенных пунктах, с одной стороны, приближает органы местного самоуправления к гражданам, способствует прямой демократии (во многих новообразованных волостях вопросы можно решать сельским сходом). Увеличение до 56 тыс. числа депутатов муниципальных собраний может ускорить становление гражданского общества.

С другой стороны, столь значительное увеличение числа низовых муниципальных образований вызывает рост армии муниципальных служащих на 500 тыс. и, следовательно, влечет значительные затраты. К тому же большинство из новых служащих не имеет опыта работы в муниципалитете и нуждается в обучении. В обезлюдевших местностях для такой работы часто просто не хватает образованных кадров.

Вряд ли есть надежда, что мелкие муниципалитеты будут располагать сколько-нибудь существенными источниками собственных доходов. Это ставит их в сильную зависимость от вышестоящих уровней власти и требует развития межмуниципального сотрудничества, для которого пока нет юридической базы. Создание большого числа мелких низовых муниципальных образований в России противоречит тенденциям к их слиянию или, по крайней мере, объединению в прочные союзы в других демократических странах. Там чрезмерную численность малых, обезлюдевших и экономически слабых муниципальных образований считают одной из основных проблем местного самоуправления.

Острые дискуссии и даже судебные разбирательства вызвало разграничение городских и сельских муниципальных образований. От этого зависит исполнение определенных полномочий и владение соответствующим перечнем имущества. Вопрос о статусе и границах муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ, поэтому их руководство получило дополнительные рычаги давления на мэров.

Объединение города, не получившего статуса городского округа, с окружающими сельскими территориями, имеет не только юридическое и символическое значение, но и обязывает власти дотировать сельские поселения. Идея разработчиков реформы как раз и заключалась в наделении городов ответственностью за поддержку и развитие слабых населенных пунктов. После первого этапа реформы 16 % российских городов, в том числе и некоторые крупные, бывшие ранее городами областного подчинения, перешли в разряд городских поселений в составе муниципальных районов и потеряли часть своих полномочий и имущества. Перед угрозой не получить статус городского округа оказались даже 36 центров субъектов РФ – крупных городов, являвшихся одновременно и центрами сельских районов. Нередко на территории этих пригородных районов просто не было достаточно крупного и экономически состоятельного поселения, способного стать центром муниципального образования. Если крупный город еще может поделиться частью своих доходов с сельскими районами и способствовать росту их благосостояния, то для небольших городов потеря самостоятельности явственно ведет к упадку.

Острые споры вызвало распределение компетенций и налоговых доходов между разными уровнями власти. Ныне к компетенции местного самоуправления отнесено образование, затраты на которое составляют около 40 % расходов муниципальных бюджетов, здравоохранение (в среднем 20 % расходов), обеспечение граждан услугами жилищно-коммунального хозяйства (15 %), социальная защита, культурное обслуживание и ряд других. Для выполнения этих функций местное самоуправление должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, ибо несбалансированность бюджетов вызывает снижение качества предоставляемых гражданам услуг, углубляет неравенство между территориями.

Законодатели приняли меры к устранению этой проблемы. Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, финансируются за счет субвенций из федерального и региональных бюджетов. В федеральном бюджете и бюджетах субъектов созданы специальные фонды компенсаций. Региональные и местные власти могут получать из федерального центра безвозмездные перечисления.

Тем не менее, закон подвергся серьезной критике за резкое несоответствие переданных местному самоуправлению полномочий их финансовому обеспечению, особенно в сельских поселениях, низкую степень самостоятельности региональных и местных властей, невозможность для них использовать налоговое стимулирование инвестиций.

Дело в том, что самые существенные и легче собираемые налоги поступают в доход Федерации, тогда как местным бюджетам достались незначительные и трудно взыскиваемые налоги. Им полностью отошли земельный налог, налог на имущество физических лиц, малый бизнес и некоторые малодоходные налоги. Между бюджетами разных уровней делится часть федеральных налогов. Весь федеральный налог на доходы физических лиц поступает в консолидированные региональные бюджеты, причем 70 % от него зачисляется собственно в региональные бюджеты, 20 % – в бюджеты муниципальных районов (в бюджеты городских округов – 30 %), 10 % – поселений. Отчисления от федерального налога наиболее значимы для местных бюджетов, образуя до половины их доходов.

Такое распределение налоговых доходов продиктовано вполне рациональными соображениями. Местные бюджеты получили наиболее равномерно распределенные по территории источники доходов (доходы физических лиц) и с четкой территориальной привязкой (имущество, земля), а также налоги, в наибольшей степени зависящие от экономической политики местных властей (с малого бизнеса). Федеральный бюджет пополняется за счет налогов на использование неравномерно распределенных природных ресурсов, с неопределенной территорией происхождения (на добавленную стоимость), таможенных пошлин, регулирующих функционирование всей национальной экономики. В новом законе о местном самоуправлении учтен и зарубежный опыт: поступления местных бюджетов от земельного налога и налога на имущество физических лиц – главные в странах с давними демократическими традициями.

Однако в российских условиях эти налоги составляют не более 8–9 % доходов местных бюджетов. Это объясняется тем, что законом установлен добровольный порядок регистрации прав собственности на землю, а налогом облагается только то имущество, которое прошло государственную регистрацию. Соответствующие государственные органы слабо оснащены и к ней не подготовлены. Переход на кадастровую оценку участков земли начался недавно. Регистрация прав собственности представляет собой длительную, дорогостоящую и крайне обременительную для граждан процедуру. Фактически права собственности регистрируются только для совершения сделок. В бедных сельских районах недвижимость – основа налоговой базы, но как раз там она регистрируется редко.

В итоге на федеральные налоги приходится около 90 % всех налоговых поступлений. Снижение региональными властями доли отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджет «богатого» города-донора по сравнению с бедными сельскими муниципальными образованиями зачастую делает его дотационным. Получается, что городской округ – локомотив развития всего региона – лишается стимулов к развитию. Впрочем, противоречие между экономической эффективностью распределения средств или инвестиций между территориями и территориальной справедливостью давно известно и носит универсальный характер.

Очевидно, что решение лежит где-то посередине. Однако в последние годы доля налогов, зачисляемых в бюджеты городов и других муниципальных образований, неуклонно снижается. После 2001 г. они не получают, как раньше, доли доходов от НДС и налогов с продаж и прибыли юридических лиц. Новый закон о местном самоуправлении фактически снизил долю местных бюджетов в налоге на доходы физических лиц с 70 % до 30 %. Хотя власти региона имеют право ее увеличить, на практике они пользуются этим правом весьма редко.

Подвергается критике нынешний порядок, при котором юридические лица платят налоги по месту регистрации, а не деятельности. В этом – один из источников благосостояния Москвы, в которой зарегистрированы крупнейшие российские компании, занимающиеся, например, добычей нефти и газа совсем в других регионах. Для многих стран мира, в том числе и России, типично также противоречие между практикой взимания налогов с физических лиц по месту работы, и интересами «спальных» районов и поселений, муниципалитеты которых оказывают своим жителям основные социальные услуги.

В результате первого этапа реформы местного самоуправления в 2006 г. более 90 % муниципальных образований стали дотационными. В местных бюджетах собственные доходы составили около 30 % (в том числе 10 % – неналоговые), а 60 % приходилось на различные дотации, субвенции и субсидии. При этом внешняя финансовая поддержка многих муниципальных образований и даже целых регионов достигает 80–90 %. Так, на трансферты из федерального центра приходилось в среднем 74 % бюджета северокавказских республик. У региональных и местных властей мало стимулов экономии бюджетных средств, совершенствования своей бюджетной политики, поиска и создания собственных источников доходов – проще добиться помощи от вышестоящих бюджетов.

Нынешние межбюджетные трансферты слишком велики, сложны по структуре (почти 20 видов), не прозрачны. Для обоснованного перераспределения налоговых поступлений между муниципальными образованиями нужны формализованные методики расчета, основывающиеся на социально-экономических показателях и учитывающие такие объективные факторы, как удаленное географическое положение, суровые природные условия, горный характер местности и др. Необходимость формальных расчетов давно признана, но общепринятых методик так и не создано, отчасти в силу объективной трудности этой задачи. Пока не разработаны также минимальные социальные нормативы объема и качества услуг, предоставляемых местными властями, а следовательно, и нормативы расходов на их оказание. Их отсутствие порождает конфликты, не позволяет обосновать принципы территориальной справедливости и сделать прозрачными механизмы перераспределения бюджетных средств.

Следует заметить, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление существует в очень усеченном виде – оно напрямую зависит от региональной администрации, не имеет собственных доходов.

Недостатки и трудности реализации нового закона о местном самоуправлении вызвали волну протеста в регионах. Хотя в некоторых субъектах РФ в порядке пилотного проекта принципы закона были реализованы еще до его предполагавшегося вступления в силу 1 января 2006 г., к этому оказались готовы только 46 регионов. В преддверии избирательного цикла 2007–2008 гг. правительство стремилось избежать конфликтов с регионами. Поэтому были приняты дополнительные законы о переходном периоде. Решено продлить реформу на три года – до 2009 г. В течение этого срока оставшиеся регионы должны переходить к исполнению 131-го закона постепенно или единовременно. Можно предположить, что законодательство о местном самоуправлении будет и впредь меняться и активно расширяться.