Текст книги "Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США."

Автор книги: Майкл Паренти

сообщить о нарушении

Текущая страница: 34 (всего у книги 41 страниц)

Секретность, обман и коррупция

Как государственная, так и частная бюрократия имеют сильную склонность к секретности. Чем больше секретности, тем больше у чиновников возможностей делать то, что они хотят, без обязанности нести ответственность за свои действия. Больше всего секретности в государственной бюрократии идет от военных и от грязных операций Центрального разведывательного управления и других специальных служб. Правительство всегда скрывало информацию о принятии им срочных мер по спасению банков, данных о ликвидации токсичных отходов и вредном для здоровья людей влиянии атомных электростанций, а также многих лекарств и пестицидов. Правительство скрыло информацию в отношении а) проблем медицинского характера тридцати тысяч американских солдат и многих тысяч жителей штата Юта, подвергшихся воздействию атомных испытаний в 1950-х годах, b) влияния на жителей США атомной радиации от предприятий по производству атомного оружия и атомных электростанций, с) вредных последствий воздействия на военный персонал дефолиантов, которые использовались в ходе войны во Вьетнаме, d) десятков тысяч военных, подвергшихся воздействию химического оружия в ходе войны в Персидском заливе в 1991 году, и с) секретно проведенных испытаний американского биологического оружия в городских зонах, а также испытаний на воздействие радиации на по меньшей мере восьмистах ничего не подозревающих людях [730]730
  Jay M. Gould and Benjamin A. Goldman, with Kate Millpointer, Deadly Deceit: Low-Level Radiation, High-Level Cover-Up (New York: Four Walls Eight Windows, 1998); Leonard Cole, Clouds of Secrecy: The Army's Germ Warfare Tests over Populated Areas (Totowa, N.J.: Rowman 8c Littlefield, 1988); New York Times, January 1 и 5, 1994, and October 30,1996.


[Закрыть].

Президент Рейган выпустил президентскую директиву, предписывающую двум миллионам правительственных служащих дать обязательство по соблюдению секретности. Он также потребовал от 300 000 федеральных служащих дать согласие на пожизненную цензуру правительства в отношении их публичных печатных трудов и речей. Администрация предпринимала меры по ослаблению Закона о свободе информации путем расширения практики использования грифов секретности на документах, вымарывания в рассекреченных документах все больших объемов информации, введения многих лет отсрочки обнародования материалов и введения чрезвычайно высокой платы за копирование материалов.

В 1995 году президент Клинтон издал исполнительный приказ, имевший целью раскрытие засекреченных в течение длительного времени документов и снижение числа новых документов, подлежащих засекречиванию. Приказ предписывал автоматическое снятие грифа секретности без рассмотрения содержания большинства документов, выпущенных двадцать пять и более лет назад, и снижение до десяти лет периода пребывания нового документа под грифом секретности. Однако крупная лазейка в законодательстве позволяет документам оставаться секретными, если такое решение принято при новом рассмотрении документа. Исполнительная власть тратит, как минимум, $5,6 миллиарда на пересмотр и засекречивание документов, и это без учета такого рода затрат в ЦРУ. Общее количество засекреченных документов неизвестно, хотя называют цифру порядка нескольких миллиардов. По меньшей мере 70% из миллионов документов Второй мировой войны, имеющих отношение к военным преступлениям, все еще, даже по истечении полувека, остаются секретными. Центральное разведывательное управление, Федеральное бюро расследований и Пентагон оказывают противодействие попыткам рассекречивания больших объемов документов, стремясь скрыть свои источники информации и методы работы, что дает основания для вопросов о том, что им так требуется скрывать [731]731
  Washington Post, April 18, 1995; New York Times, June 28, 1996; San Francisco Examiner, June 28, 2000.


[Закрыть].

Секретность порождает неподотчетность и коррупцию. Министерство сельского хозяйства выделило миллиарды долларов по контрактам с фирмами агропромышленного комплекса, которые уличили в мошенничестве при проведении торгов, установлении цен путем монополистического сговора и во введении в заблуждение общественности при реализации правительственных программ. Стаи спекулянтов и инвесторов с шальными деньгами, почти без риска для собственных средств, использовали ипотечные кредиты от Министерства жилищного строительства и городского развития, а также миллионы долларов налоговых кредитов для приобретения собственности и сдачи ее в аренду по расценкам, субсидированным федеральным правительством, что принесло им огромные прибыли. Безвозмездные дотации на жилищное строительство и ипотечное страхование, предназначенные для предоставления доступного по цене жилья для пожилых людей с низкими доходами, пошли на проекты строительства роскошных курортов.

Высшие должностные лица исполнительной власти пользовались бесплатными загородными летними дачами, самолетами частных компаний, шикарными отелями; получали кредиты и займы под низкий процент и искусственно завышенные за счет спонсорства корпораций гонорары за чтение лекций. Кроме того, они имели возможность продавать свои собственные активы по раздутым ценам, а покупать собственность по заниженным ценам.

Президенты нередко защищают своих подчиненных, обвиняемых в неблаговидных поступках, по-видимому, не просто из-за лояльного отношения к ним. Обычно они связаны со своими подчиненными чем-нибудь более прочным, чем личная лояльность, а именно личной заинтересованностью. Подчиненный, резко ушедший из-под контроля, может превратиться в опасный источник разоблачающей информации. Во время истории «Уотергейта» один из помощников президента Никсона, а именно Джон Дин, пытался переметнуться к противной стороне, а затем поведал Конгрессу и всему миру историю заговора. Обычно президентам, замешанным в каких-либо незаконных делах, как, например, президент Никсон в истории «Уотергейта» и президенты Рейган и Буш в операции Иран-контрас, желательно делать все, чтобы поддержать показания своих помощников и других подчиненных, которые стоят между ними и наказанием.

Государственные служащие, ставшие на путь предания огласке неблаговидных дел, подвергают свою карьеру серьезному риску. В федеральной бюрократии, так же как и в большинстве других организаций, включая частные фирмы, полицейские органы, университеты и военных, больше опасаются дискредитации имиджа за счет разоблачения неблаговидных дел, чем самих неблаговидных дел.

Федеральный служащий, который попытался предупредить правительство, что происходит напрасная трата крупных государственных средств на программу иностранной помощи, лишился работы по причине сокращения его должности.

Когда специалист по демографии Бюро переписи США сделала сообщение о том, что война президента Буша против Ирака привела к смерти 158 000 иракских граждан, половина из которых женщины и дети, ей сообщили о том, что ее уволят с работы.

Федеральный атторней был отправлен в отставку за разглашение сведений о том, что ЦРУ пыталось блокировать судебное преследование криминального авторитета.

После того как начальник Управления сбора налогов Налогового управления США предал гласности информацию о том, что его руководство проявляло снисходительность по отношению к богатым и влиятельным налогоплательщикам, его перевели на работу во вспомогательное подразделение, существенно понизили зарплату и возбудили против него уголовное дело «за несанкционированное разглашение информации о налогоплательщиках».

Когда несколько ученых объявили, что действующие в настоящее время нормы радиационной безопасности занижены по меньшей мере в десять раз, Министерство энергетики, ранее входившее в систему атомной промышленности, уволило их, конфисковало их научные информационные материалы и запустило против них кампанию профессиональной дискредитации [732]732
  Myron Peretz Glazer and Penina Migdal Glazer, The Whistleblowers: Exposing Corruption in Government and Industry (New York: Basic, 1991); Scott Winokur, «Top Tax Man's Tale of Demotion», San Francisco Examiner, July 25, 2000; New York Times, May 24, 2000.


[Закрыть].

В 1995 году Министерство энергетики объявило, что оно примет сторону рабочих, которые высказали озабоченность в отношении своей безопасности при работе на предприятиях по производству атомного оружия. Министерство заявило, что оно откажется оплачивать счета за судебные издержки тем подрядчикам, которые станут преследовать в суде рабочих, предавших огласке ситуацию с охраной труда на атомных предприятиях. Но в ходе расследования в Конгрессе выяснилось, что министерство продолжало выплачивать подрядчикам компенсации судебных издержек, даже не зная об этом. Оно, оказывается, не направило уведомления о своем решении юристам компаний-подрядчиков.

Все это не изолированные случаи. Специальная комиссия, созданная в соответствии с Законом о защите информаторов для разбора жалоб, только за четыре месяца после своего создания выявила свыше 1000 такого рода дел, а в течение еще одного года получила 814 жалоб, в которых говорилось о репрессиях, предпринятых против информаторов [733]733
  San Francisco Examiner, August 3, 1998.


[Закрыть]. На предприятиях частного сектора информаторы сталкиваются с преследованиями и потерей работы. Если их один раз уволили, у них остается очень мало возможностей снова найти работу как в частной промышленности, так и в правительственных ведомствах. Вместо того чтобы получить поощрение за свою честность, они получают наказание. Информаторы в рядах Вооруженных сил США обычно подвергаются угрозам и наказаниям, причем некоторых из них направляют в психиатрические лечебницы. В 1993 году американский моряк, служивший на авианосце, не смог более терпеть обычный ежедневный сброс в океан неочищенных отходов и мусора, включая пластмассу, компьютеры и токсические вещества. За предание этих фактов оглашению моряка отдали под военный трибунал, понизили в должности и звании и приговорили к наказанию в военной тюрьме [734]734
  Erik Larsen, «Sailor Court Martialled», On Guard (Citizen Soldier, New York), no. 14, 1993.


[Закрыть].

Белый дом в ряде случаев доказывал, что правительственная информация – это собственность правительства, поэтому те служащие, которые берут и разглашают такую информацию, виновны в хищении. Таким образом, доведение информации о совершенном преступлении само рассматривается в качестве преступления. Политический советник Государственного департамента и дипломатический представитель Белого дома Ричард Нуккио сообщил своему конгрессмену, что один из агентов ЦРУ был связан с двумя убийцами, которых ЦРУ в течение длительного времени тщательно прикрывало. Возникшие после обнародования конгрессменом этой информации энергичные общественные протесты заставили ЦРУ избавиться от почти тысячи информаторов, включая и сотню тех, которые принимали участие в преступлениях за рубежом. Какова же была награда Нуккио? Его объявили неблагонадежным, положили конец его карьере в Государственном департаменте и начали против него уголовное расследование. Заместитель директора ЦРУ Джордж Тенет, который возглавлял кампанию преследования Нуккио, вскоре был назначен президентом Клинтоном директором ЦРУ [735]735
  New York Times, November 16, 1996; and Nation, May 19, 1997.


[Закрыть].

Бюрократическое действие и бездействие

Многие решения бюрократических ведомств, публикуемые ежедневно в Федеральном регистре, имеют такое же значение, как и крупные законодательные акты, и, в отсутствие четких разъяснений со стороны Конгресса, зачастую занимают место законодательства. Так, без какого-либо всенародного обсуждения Комиссия по ценам одобрила повышение тарифов на коммунальные услуги на общую сумму свыше $2 миллиардов. Руководствуясь директивой Белого дома, Управление социального страхования использовало «более строгие критерии оценки» для того, чтобы лишить 265 000 инвалидов государственных пособий. На основании административного распоряжения администрация Рейгана переправила большую часть ассигнований Федерального агентства по управлению страной в чрезвычайных ситуациях, предназначавшихся Конгрессом на оказание помощи при стихийных бедствиях, на реализацию секретной военной программы. А администрация Буша направила миллиарды долларов фонда социального обеспечения на сокрытие бюджетного дефицита и спасение от банкротства ссудо-сберегательной ассоциации.

Политические процессы не заканчиваются принятием законопроекта в Конгрессе, а продолжаются на административном уровне, только в несколько более скрытой форме и с оказанием воздействия на практику правоприменения.

• В период 1980-х и начала 1990-х годов Агентству по охране окружающей среды (ЕРА) не удалось обеспечить проведение в жизнь принятой Конгрессом программы по безопасному удалению вредных для здоровья людей отходов. Проведение в жизнь законодательства по охране окружающей среды было настолько неравномерным и разбросанным по отдельным территориям, что половина водно-болотных угодий страны (которые ценились как ареал обитания диких животных и растений) была утрачена.

Управление открытых горных разработок раздавало разрешения на разработку крупных участков без принятия мер по охране окружающей среды, в результате этого произошли оползни на тысячах миль и загрязнение водных артерий. Более половины владельцев участков, которым были направлены указания об остановке операций, проигнорировали указания. Наложенные штрафы на общую сумму в $200 миллионов так и остались несобранными.

Принятый Конгрессом Закон о чистом воздухе был серьезно ослаблен административным указом, которым Агентство по охране окружающей среды смягчило нормы содержания смога в воздухе более чем на 50%.

Налоговое управление США настолько небрежно занималось регулированием пенсионной системы железнодорожных рабочих, что владельцы предприятия за три года недоплатили в Пенсионный фонд около $73 миллионов.

Имело место небрежное исполнение или неисполнении законодательства о защите потребителей, законов о гражданских правах, о правах профсоюзов на переговоры с целью заключения коллективного договора, законов о защите государственных земель и парков. Большинство такого рода неисполнений законодательства являются результатом не бюрократической инерции, а политическим замыслом лиц, определяющих политический курс, которые с неприязнью относятся к регулирующим программам.

Нередко ведомства не располагают штатом достаточно компетентных сотрудников для того, чтобы выполнять стоящие перед ними объемные задачи. Федеральное правительство имеет только двадцать пять инспекторов для контроля за перевозками опасных отходов по территории всей страны. Агентство по охране окружающей среды может отслеживать только небольшую часть из одной тысячи новых потенциально токсичных химических веществ, которые промышленность сбрасывает ежегодно в окружающую среду. Представители профсоюза сельскохозяйственных рабочих жаловались на то, что для смягчения проблем жилья и охраны труда рабочих необходим контроль за исполнением действующих законов, не говоря уже о введении в действие вновь принятых законов.

В то время как исполнение некоторых законов остается неудовлетворительным, другие законы в процессе правоприменения настолько изменяются, что происходит полное искажение намерений законодателей. Мы уже заметили, как это делалось в отношении Закона о свободе информации. Может быть, окажется достаточно другого примера: подкомитет Палаты представителей Конгресса высказал неудовлетворенность тем, что Совет по защите системы заслуг, созданный Конгрессом для защиты информаторов, работал таким образом, что обеспечивал информаторам меньше защиты, чем раньше. Он требовал от информаторов, чтобы те сами несли обязанность доказывания в суде, причем делал это таким образом, который запрещен законом.

В послании к Конгрессу о положении страны от 1994 года президент Клинтон похвастался своим планом сокращения федеральной бюрократии почти на четверть миллиона служащих. Хотелось бы спросить, каких бюрократов он имел в виду? Высокооплачиваемых агентов по связи с общественностью, которые проталкивают системы вооружений стоимостью в миллиарды долларов и кормятся от щедрот корпораций? Или служащих из Управления социального страхования, которое и без того уже подвергалось сокращениям и деморализовано, однако продолжает обслуживать престарелых и инвалидов? Намереваясь сократить аппарат правительства, Клинтон предложил увеличение военного бюджета с $265 миллиардов до $277 миллиардов.

Те люди, которые доказывают, что дела не идут потому, что такова природа бюрократии, судя по всему, забывают, что только некоторые дела не идут, а другие дела завершаются слишком хорошо. Закон, предоставляющий почти тринадцати миллионам детей право на медицинские осмотры и лечение, имеет такой же правовой статус, как и закон о разработке системы космического оружия под названием «Звездные войны» стоимостью в многие миллиарды долларов. Этот последний закон поддерживает Белый дом, крупные подрядчики промышленности, научно-исследовательские институты, генералитет Пентагона и ключевые члены Конгресса. Во всяком случае, программа «Звездные войны» была намного сложнее технически и организационно. И тем не менее ее реализация полным ходом двигалась вперед, в то время как программа сохранения здоровья детей еле продвигалась. Через несколько лет почти 85% подростков остались без медицинского осмотра, что влечет за собой «осложнения состояния здоровья, отставание в психическом развитии или даже смерть тысяч детей», как сказано в докладе подкомитета Палаты представителей.

И снова большая разница между двумя программами оказалась не бюрократического, а политического характера. Эффективность закона или бюрократической программы зависит от влиятельности и силы групп, которые ее поддерживают. Законы, которые служат интересам мощных клиентов, ожидает благоприятная судьба, в то время как законы, поддерживаемые только теми, у кого нет никакой власти, зачастую обречены на прозябание.

Капиталистическая политэкономия – это место захоронения реформаторских административных органов. Деятельность такого агентства, как Управление по созданию экономических возможностей, которое пытается представлять интересы малоимущих, приглашая их принять участие в городских программах, наталкивается на мощную оппозицию, и в конечном счете оно будет упразднено. Агентство, созданное с целью регламентации промышленности от имени потребителей, рабочих или в интересах защиты окружающей среды, на начальной стадии своей деятельности может очень стремиться к реформам, но через некоторое время его, скорее всего, обуздают.

На ранних этапах своей деятельности, после Первой мировой войны, Федеральная комиссия по торговле (FTC) энергично выступала против крупного бизнеса, но представители промышленности убедили ее президента заменить некоторых членов комиссии на других, которые с большим пониманием относились к бизнесу [736]736
  Edwin Sutherland, White Collar Crime (New York: Holt, Rinehart & Winston, 1949), 232.


[Закрыть]. Спустя шестьдесят лет картина повторяется. Имея в своем штате защитников интересов потребителей, FTC начала активно бороться против практики теневого бизнеса, однако оказалась под огнем критики из Конгресса и из бизнес-сообщества. Вскоре после этого юридические полномочия FTC были сокращены, а ее бюджет урезан. Таким же образом был урезан бюджет Агентства по охране окружающей среды, что резко сократило его и так уже ограниченные возможности оказывать регулирующее влияние. Комиссии по безопасности товаров широкого потребления более чем наполовину сократили штат сотрудников, а затем укомплектовали ее штат консерваторами, у которых не было ни соответствующей квалификации, ни интереса к обеспечению безопасности продукции [737]737
  Michael Pertshuk, Revolt against Regulation (Berkeley: University of California Press, 1982); Washington Post, February 2, 1989.


[Закрыть].

Нередко члены Конгресса требуют выяснить, почему то или иное ведомство докучает избирателям их округа или спонсорам их избирательных кампаний. Администраторы, не желающие неблагоприятной огласки или сокращения ассигнований своим ведомствам, применяют закон в своей деятельности таким образом, чтобы удовлетворить законодателей, которые утверждают их бюджет. Обещание доходной должности в частной фирме, интересам которой руководитель ведомства оказывает предпочтение, может оказать значительное влияние на его суждения и мнения, если он желает, по завершении своей карьеры в государственном ведомстве, продолжить ее на должности в частном секторе. Некоторые административные органы, как, например, Инженерное командование Сухопутных войск США, настолько преуспели в создании себе поддержки среди влиятельных членов Конгресса и их клиентов в крупном бизнесе, что практически вышли из-под контроля со стороны руководителей Министерства обороны и Белого дома. В 1987 году выяснилось, что Инженерное командование незаконно сдает в аренду более трехсот участков для добычи нефти и газа. Оно не собирало большую часть арендной платы за эксплуатацию участков и не смогло отчитаться за те суммы, которые были уже собраны [738]738
  Washington Post, March 27, 1987.


[Закрыть].

Среди тех немногих сил, которые действуют в поддержку государственных нормативных требований, можно назвать группы общественных интересов. Большинство судебных дел против крупных частных фирм, допустивших загрязнение природной среды, было возбуждено по инициативе групп местных жителей, следящих за состоянием экологии тех районов, где они проживают. Управление по охране окружающей среды редко возбуждает такого рода судебные иски и обычно выступает против принятия жесткого законодательства по защите экологии, затрачивая больше усилий на попытки увести компании от ответственности по законодательству, чем заставить их соблюдать его. Экологические группы местных граждан обращаются с исками в суд для того, чтобы вынудить Агентство по охране окружающей среды заниматься тем, что оно должно делать согласно закону. В таких судебных делах управление тратит деньги налогоплательщиков на то, чтобы воспрепятствовать усилиям по проведению законодательства в жизнь. Нередко приходится бороться многие годы, прежде чем управление начнет действовать.