Текст книги "Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США."

Автор книги: Майкл Паренти

сообщить о нарушении

Текущая страница: 29 (всего у книги 41 страниц)

Безопасность, секретность и процедура «ускоренного рассмотрения»

Большинство членов Конгресса очень чувствительны к теме обеспечения национальной безопасности государства и состояния оборонной промышленности. В 1982 году массовое народное движение за двустороннее, контролируемое замораживание ядерных вооружений охватило всю страну, как это редко было в нашей истории, однако законодатели продолжали голосовать за масштабное наращивание этих систем вооружений. В 2000 году свыше 80% общественности США поддержало запрет на испытания ядерного оружия, однако Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия не прошел через Сенат, набрав соотношение голосов «против» 51 к 48 «за». Все 51% голосов «против» были поданы сенаторами-республиканцами. В 1986 году опросы общественного мнения показали, что подавляющее большинство общественности было настроено против оказания помощи никарагуанским наемникам, которые вели войну против Никарагуа с подготовленных США баз на территории Гондураса, и все же Конгресс проголосовал за предоставление помощи наемникам на сумму в $100 миллионов.

Еще более разрушительной оказалась неспособность Конгресса сдерживать структуры национальной безопасности при их попытках нарушить закон, а также его нежелание идти на конфронтацию с ними, когда его ограничения нарушаются военными и разведывательными ведомствами. Так, законодатели приняли решение, что в республике Эль-Сальвадор должно быть не более пятидесяти пяти человек военного персонала США, но это его ограничение было просто проигнорировано. Конгресс постановил, что военная помощь Эль-Сальвадору может быть предоставлена только при условии периодических президентских свидетельств об улучшении состояния прав человека в этой стране. Такое свидетельство было предоставлено при полном пренебрежении к реальному положению дел и почти при отсутствии попыток разобраться в реальной ситуации со стороны Конгресса. Силам наемников в Никарагуа не должно было предоставляться никакой помощи, однако признаки финансирования правых террористов контрас продолжали выявляться даже в период действия самого жесткого запрета Конгресса [661]661
  John С. Berg, «Vietnam, Angola, Lebanon, and Central America: Limited Possibilities for Congressional Control of Military Intervention», материалы годового отчета American Political Science Association, New Orleans, 1985.


[Закрыть]. В 1998 году выяснилось, что Пентагон продолжает оказывать помощь военным подразделениям Индонезии, несмотря на запрет Конгресса, имеющий целью положить конец пыткам и убийствам, совершаемым этими подразделениями. Официальные лица Пентагона утверждали, что помощь была оказана согласно другой программе, а не той, на которую Конгресс наложил запрет. И это «усилило нашу способность оказывать позитивное влияние на положение с правами человека в Индонезии». При этом не было предоставлено никаких доказательств улучшения политики индонезийских военных в области прав человека [662]662
  New York Times, March 17, 1998.


[Закрыть].

Пентагон и различные разведывательные ведомства, включая ЦРУ, Разведывательное управление Министерства обороны (DIA) и Агентство национальной безопасности (NSA) финансируют программы прохождения стажировок, которые дают им возможность внедрять своих сотрудников в штат аппарата Конгресса на годичный период, собирать конфиденциальную информацию и оказывать влияние на тех законодателей, которые в значительной степени полагаются на сотрудников персонала в части консультаций и информации. «Одно лишь присутствие сотрудников разведывательного сообщества с их специфическим мировоззрением способно оказать влияние на членов Конгресса. Оно коренным образом отличается от влияния, которое на них оказывает присутствие сотрудников, например, организаций по борьбе с бедностью или защите окружающей среды» [663]663
  Jeremy Weir Alderson, «Spooks and Brass Work the Hill», CovertAcHon Quarterly, Summer 1997.


[Закрыть]. Почти невозможно воспрепятствовать назначению таких сотрудников в штат Конгресса. Оно производится с единственной целью вести слежку за конкретными членами Сената или Палаты представителей. Когда стажеры военной разведки возвращаются в свое ведомство, они назначаются на работу в отдел по связям с законодательными органами, для того чтобы применять на практике то, что они усвоили во время пребывания на Капитолийском холме в целях оказания дальнейшего влияния на Конгресс, – влияния, выгодного их разведывательному ведомству. Стажировкой в Конгрессе удостаивают также сотрудников частных корпораций, заинтересованных в получении военных контрактов и принятии законодателями других нормативных актов. Среди таких корпораций General Electric, General Dynamics и DuPont, при этом никогда не оговаривается никаких условий в отношении возможного конфликта интересов.

Когда общественное мнение проявляет обеспокоенность, Конгресс обычно реагирует путем принятия законодательных актов, создающих видимость урегулирования проблемы, но им недостает реальной силы для принятия конкретных мер. Так, нам обычно указывают на Закон о регистрации лоббистов, который практически не способен их контролировать, и на Закон о технике безопасности и охране труда, в котором имеются очень слабые положения о реализации возможного принуждения. Законодатели стараются быть внимательными и отзывчивыми при повышении накала общественного мнения и с приближением выборов. Перед выборами в Конгресс 1982 и 1986 годов, контролируемый демократами, даже при наличии угрозы применения президентом Рейганом вето, Конгресс принял ряд важных программ по социальному обеспечению и охране окружающей среды.

Комитеты Конгресса проводят многие заседания за закрытыми дверями, держа общественность в неведении и подробно информируя о сути проблем лишь группы влияния в бизнесе. «Меня особенно возмущает практика их двойных стандартов, – жаловался сотрудник персонала одного из комитетов Сената. Для них – в порядке вещей передать информацию о том, что происходит на заседаниях комитета, представителям автомобильной промышленности или коммунальных служб, но не общественности» [664]664
  Mark Green et al., Who Runs Congress?, 2nd ed. (New York: Bantam, 1972), 56.


[Закрыть]. Секретность покрывает весь процесс законотворчества. Законопроект о снижении налогов на доходы корпораций на сумму в $7,3 миллиарда был (а) подготовлен Постоянным бюджетным комитетом Палаты представителей за три дня секретных заседаний; (Ь) принят палатой после обсуждения в течение одного часа; (с) на заседании присутствовало всего около тридцати членов палаты, которые (d) приняли законопроект без раздельного поименного голосования.

Законодательные акты могут иметь вводящие в заблуждения наименования и скрытое содержание. Законопроект, который поднимал заработную плату на 85 центов, содержал меньше всем известных положений, помогающих транснациональным корпорациям налоговыми льготами и средствами снижения налоговых выплат, кроме того, он напрямую облегчал им снижение дополнительных выплат рабочим и служащим и хищение средств из их пенсионных фондов. Несколькими годами позднее другой законопроект о минимальной заработной плате содержал положение о крупном понижении налогов на богатых при передаче ими недвижимого имущества по наследству [665]665
  «Goodies for the Rich Hidden in Wage Bill», Santa Rosa Press Democrat, October 13, 1996; «GOP Leaders' Tax Breaks for the Rich», Solidarity, May 2000.


[Закрыть].

После энергичных протестов общественности против попыток сокращения программ по защите окружающей среды руководство республиканцев в Конгрессе в 1998 году предприняло более скрытую уловку, введя положения, направленные на сокращение мер защиты экологии, в виде небольших дополнений к важному Закону о бюджетных ассигнованиях и к другим законодательным актам. В этих дополнениях предусматривалось увеличение заготовок леса в редком для США лесу на Аляске с растениями из умеренного климата, что препятствовало восстановлению мест размножения рыбы лососевых пород, а также решение об отмене правительственных образовательных программ по проблеме глобального потепления [666]666
  Sunday Oregonian, July 12, 1998; and New York Times, September 1, 1998.


[Закрыть].

Некоторые наиболее значительные проекты законодательных актов готовятся скрытно. Без публичных слушаний и публичного обсуждения члены избранного круга высокопоставленных правительственных чиновников и служащих корпораций тайно подготовили Североамериканское соглашение о свободе торговли (NAFTA) – законопроект на двух тысячах страниц, за который законодатели проголосовали, в большинстве своем даже не прочитав. В ноябре 1993 года администрация Клинтона провела рекламно-пропагандистскую кампанию в поддержку этого законопроекта и затем представила его в Палату представителей с оговоркой «на ускоренное рассмотрение». Процедура ускоренного рассмотрения предусматривает, чтобы Конгресс принял или отверг законопроект «в целом» без каких-либо дополнений к нему и при этом затратил на обсуждение не более двух дней. В 1997 году объединенная мощь лоббистов крупного бизнеса и невероятной энергии президента столкнулась с резкой активизацией протестов со стороны профсоюзов, сторонников охраны окружающей среды и других групп защиты общественных интересов против попыток ускоренным порядком продавить другое соглашение о свободной торговле, которое дало бы возможность транснациональным корпорациям оказывать еще большее влияние на правительства штатов и муниципалитеты. На этот раз Конгресс отклонил процедуру ускоренного рассмотрения и провалил законопроект, что привело к победе народа и поражению идеи глобализации [667]667
  «Fast Track Backtrack», Nation, December 1, 1997.


[Закрыть].

Законодательный лабиринт

Основатели Конституции намеревались создать такой Конгресс, чтобы сама его структура оказывала консервативное воздействие на деятельность законодателей. Замена членов комитетов Сената по скользящему графику, при котором каждые два года переизбирается треть его состава, имеет целью ослабление любых массовых настроений по радикальному изменению обстановки. Разделение Конгресса на две отдельные палаты делает процесс создания законодательного акта весьма трудным. Оно дает преимущества тем, кто хотел бы не допустить реформ. Типичный путь прохождения законопроекта в Конгрессе выглядит следующим образом: после внесения, например, в Палату представителей, законопроект передается в один из комитетов, где председатель комитета может положить его в долгий ящик или же, быстро ознакомившись с его содержанием, направить в различные подкомитеты для слушаний, где его могут «похоронить». Из подкомитета без внесения изменений или, наоборот, в существенно переработанном виде законопроект могут вернуть обратно в комитет. Затем его направляют в Комитет по регламенту, который также может положить законопроект в долгий ящик, то есть отклонить. Комитет по регламенту может провести переговоры с Постоянным комитетом о переработке некоторых положений законопроекта. Или Палата представителей может проголосовать не менее чем двумя третями голосов за то, чтобы направить законопроект в обход Комитета по регламенту напрямую на слушания в палату. Комитет по регламенту устанавливает время на дебаты по законопроекту, а также указывает те положения, которые подлежат или не подлежат исправлениям и дополнениям. Затем законопроект направляется в Палату представителей, которая может отвергнуть или дополнить решение Комитета по регламенту. Палата представителей объявляет себя комитетом всей палаты [668]668
  Палата представителейобъявляет себя комитетом всей палаты – для обсуждения в этом качестве какого-либо вопроса. (Примеч. пер.)


[Закрыть](что позволяет ей приостановить действие своего регламента, в том числе и требование наличия кворума) для проведения дебатов по законопроекту, внесения в него изменений, его принятия, или отклонения, или же повторного направления в Постоянный комитет для дальнейшего изучения. Если Палата представителей в качестве комитета всей палаты приняла законопроект, тогда она вновь возвращается к своему обычному статусу – Палаты представителей и окончательно решает судьбу законопроекта.

Если Палата представителей принимает законопроект, то он направляется в Сенат, где его или вносят в календарь дебатов и затем проводят по нему голосование или передают на рассмотрение в Постоянный комитет для прохождения заново той же самой процедуры, что и в Палате представителей. В Постоянном комитете законопроект может прекратить свое существование или его могут направить на голосование в комитет Сената. В результате голосования в Сенате законопроект может быть отклонен или принят вариант Палаты представителей, как в первоначальном виде, так и с изменениями и дополнениями. Если Палата представителей отказывается согласиться с поправками и дополнениями Сената, тогда создается Комиссия по согласованию расхождений, в которую входят по несколько старших членов из каждой палаты. Если члены этой комиссии достигают компромисса, законопроект возвращается обратно в обе палаты для окончательного голосования. Законопроект, который не принят обеими палатами до очередных выборов в Конгресс, подлежит после выборов внесению на рассмотрение Конгресса заново и проходит все этапы установленной законом процедуры. Если обе палаты приняли законопроект, они направляют его президенту, который может подписать его, превратив, таким образом, в закон, или наложить на него вето. Президентское вето может быть преодолено двумя третями голосов членов обеих палат, присутствовавших на заседаниях и принявших участие в голосовании. В случае если президент не подписал законопроект в течение десяти дней после принятия его палатами, законопроект автоматически становится законом. Однако если в течение этих десяти дней Конгресс прервет свою работу, тогда считается, что президент наложил на законопроект косвенное вето (карманное вето), при этом законопроект фактически отвергается и не подлежит пересмотру в указанном выше порядке.

Единственный законопроект, который не проходит через этот законодательный лабиринт на пути превращения в закон, – это разрешительный билль, утверждающий определенную программу мероприятий и действий. Однако после этого Конгресс должен путем вышеописанной процедуры принять билль об ассигнованиях для финансирования мероприятий, перечисленных в разрешительном билле. Именно это законодателям иногда трудно сделать.

Принятие законопроекта может намеренно тормозиться использованием различных видов тактики проволочек, например таких, как занимающий много времени созыв кворума членов Сената. Действующие в Сенате правила позволяют небольшой, но исполненной решимости группе сенаторов препятствовать обсуждению и принятию законопроекта путем обструкции, вплоть до его окончательного отклонения, или же добиваться ослабления его содержания путем угрозы обструкции. Право на неограниченные по времени дебаты в Сенате сохранилось с самого раннего этапа его деятельности для обеспечения его исторической функции – ослаблению воли большинства в демократической системе государственного управления. За семьдесят лет до 1950-х годов южные демократы использовали тактику обструкции в Сенате для блокирования 257 законопроектов, внесенных с целью объявления вне закона суда Линча. В настоящее время обструкцию можно прекратить при помощи ходатайства о завершении дебатов, для которого требуется собрать шестьдесят голосов членов Сената, что сделать весьма непросто.

В период 1980 – 1990-х годов республиканцы использовали тактику обструкции чаще, чем демократы. Они подвергали обструкции или угрозе ее применения законопроекты по контролю над вооружениями, по государственному финансированию избирательных кампаний членов Конгресса, установлению пределов частного финансирования избирательных кампаний, легальным медицинским абортам в военных госпиталях, по оказанию военной помощи Эль-Сальвадору при условии соблюдения прав человека в этой стране, по умеренному повышению налогообложения богатых, по обеспечению регистрации в качестве избирателей бедных и безработных, по запрещению постоянного использования штрейкбрехеров вместо бастующих рабочих, а также против законопроекта о программе создания рабочих мест на общую сумму $16,3 миллиарда [669]669
  New York Times, August 9, 1987 и April 8, 1993; Washington Post, June 17, 1987 и August 13, 1991. Например, о том, как демократы использовали пиратов, см. Washington Post, November 16, 1989; New York Times, November 2, 1991.


[Закрыть]. Только в течение 1993 года, первого года деятельности администрации президента Клинтона, республиканцы в Сенате вынудили прекратить обсуждение почти шестидесяти законопроектов. В 1998 году были провалены законопроект о запрещении лоббистских подарков и угощений и законопроект об отмене лазеек в финансировании избирательных кампаний только потому, что не удалось собрать шестьдесят голосов членов Сената для преодоления угрозы обструкции.

Около 80% всех законопроектов не могут пробиться через законодательный лабиринт и стать законами. Но не только благоразумие законодателей оказывает решающее влияние на характер прохождения законопроектов через Сенат, в этом вопросе большое значение имеет классовая принадлежность законодателей. Законопроекты, предусматривающие оказание помощи нуждающимся, продвигаются очень медленно. Так, например, законопроект об ассигновании $100 миллионов на создание летних рабочих мест для безработной молодежи обсуждался в Конгрессе в течение восьми месяцев, при этом были предприняты десятки попыток выхолостить его содержание с помощью многих поправок. Пилотный проект обеспечения школьными завтраками небольшого числа детей из малообеспеченных семей обсуждается уже невероятно долгое время. Однако когда банк Continental Illinois Bank оказался на грани банкротства, решение о предоставлении ему миллиардов долларов помощи было принято без особых обсуждений, буквально к вечеру того же рабочего дня. Сотни миллиардов долларов без промедления выделяются на спасение от краха ссудо-сберегательных ассоциаций. Миллиарды долларов на системы новых вооружений выделяются в течение нескольких дней. Законопроект о Североамериканском соглашении о свободе торговли законодатели протолкнули через Конгресс без поправок за два дня. А внутренние национальные программы, на согласование которых затрачены многие годы борьбы, урезаются на миллиарды долларов за несколько недель. Носители крупных финансовых интересов получают, возможно, не все, что хотят, но их запросы проходят в Конгрессе «по полосе скоростного движения».

Один сенатор-демократ напомнил своим коллегам по партии, что они слишком отзывчивы к запросам денежных магнатов и не очень заботятся о сохранении своего имиджа «партии народа». В своей речи перед сенаторами Рассел Лонг (демократ от штата Луизиана) затронул вопрос об использовании патентных прав на научно-технические достижения, полученные в результате работ по финансируемой государством космической программе стоимостью в $25 миллиардов. Он заявил, что доходы от этих патентных прав необходимо использовать в интересах народа, а не оставлять их частным корпорациям. При этом он заметил: «Многие из этих людей [из корпораций] располагают большим влиянием. Я, как и другие, обращался к некоторым из них с просьбами о пожертвованиях в пользу избирательной кампании моей партии и моей личной кампании… И тем не менее мы, демократы, можем считать себя защитниками общественных интересов до тех пор, пока мы выступаем, как в этом случае, в поддержку использования этих патентных средств в интересах народа» [670]670
  Washington Monthly, April 1972, 18.


[Закрыть]. Здесь сенатор Лонг дал прекрасный пример того, как необходимость сохранять демократический облик партии ведет к деятельности по защите общественных интересов.

Для некоторых членов Конгресса переизбрание на пост составляет главную цель, для других – это единственная цель. В любом случае большинство из них весьма преуспевают в этом деле. Сменяемость членов Конгресса в результате выборных кампаний редко составляет более 15 или 20% .Для этого имеется ряд причин.

Фонд избирательной кампании.По определению государственные должностные лица относятся к той категории людей, которые продемонстрировали свою способность собирать достаточные суммы денег и голосов избирателей в свою поддержку. Оказавшись на своем посту, они получают возможности мобилизовать в свою поддержку дополнительные финансовые средства. Члены Сената собирают средств вдвое больше, чем претенденты на этот пост, а члены Палаты представителей – в три раза больше, чем претенденты [671]671
  Некоторые источники указывают на больший диспаритет: Half of Senate Incumbents Seeking Election Are Financially Unopposed (Washington, D.C.: Common Cause, 1990).


[Закрыть].

Услуги жителям своего избирательного округа.Члены Конгресса добиваются поддержки путем оказания услуг жителям своего округа: например, путем содействия в назначении нуждающимся социальной пенсии или помещения инвалида в госпиталь для ветеранов. Они поддерживают служащих в управлении своего округа, оказывая мелкие услуги простым людям и крупные услуги влиятельным людям, собирая при этом голоса первых для предстоящих выборов и деньги в фонд своей избирательной кампании со вторых.

Приобретение известности и узнаваемости имени.Государственные должностные лица используют свое право бесплатной пересылки почтовой корреспонденции для связи с жителями округа и направления в их адрес информационных бюллетеней и рекламных материалов, в которых сообщается о самоотверженных усилиях данного должностного лица на благо жителей его избирательного округа. Члены выборных органов выпускают пресс-релизы, добиваются появления своих имен в средствах массовой информации родного избирательного округа и получают преимущества на старте избирательной кампании за счет саморекламы и узнаваемости избирателями своего имени.

Доминирование одной партии.Некоторые штаты и избирательные округа по демографическим характеристикам населения склоняются к той или другой партии, и многие округа различными махинациями усиливают влияние одной партии до такой степени, что соперничающей партии становится очень трудно укрепить в них свои позиции.

Досрочный выход на пенсию.Высокая занятость и постоянные задачи сбора средств на политические кампании становятся причиной досрочного выхода членов Конгресса на пенсию. Одни испытывают разочарование в связи с невозможностью добиться крупных изменений, других привлекают доходные должности в частном секторе экономики. Щедрая пенсия является дополнительным стимулом выхода в отставку. Те, кому приходится выдерживать жесткое соперничество на перевыборах и у кого возникают проблемы при сборе средств в фонд избирательной кампании, обычно более склонны покинуть выборную должность, чем те, кто занимает надежные и хорошо оплачиваемые места.