Текст книги "Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США."

Автор книги: Майкл Паренти

сообщить о нарушении

Текущая страница: 33 (всего у книги 41 страниц)

16.
Политэкономия бюрократии

Некоторые люди доказывают, что бюрократия – это социальное зло, свойственное только социализму или другим разновидностям «государства всеобщего благосостояния». На самом деле бюрократию можно обнаружить почти в любой области современного капиталистического общества – в крупных корпорациях, университетах, религиозных кругах, частных организациях, а также в правительстве. Типичная бюрократия – это организация, которая а) систематически мобилизует человеческие усилия и материальные ресурсы на реализацию определенных проектов и целей, b) укомплектована штатом сотрудников со специальной профессиональной подготовкой, с) управляется с помощью структуры, подотчетной какой-то власти [708]708
  См. классические высказывания Макса Вебера (Max Weber) «Bureaucracy», в Hans Gerth and C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press, 1958), 196-244.


[Закрыть]. Бюрократия может быть использована как для управления национальной программой здравоохранения, так и лагеря смерти. Все зависит лишь от политико-экономических условий, в которых она действует.

Мифы и реальность неэффективности

У бюрократии есть определенные негативные свойства, которые, судя по всему, присущи ее природе. Например, потребность в последовательном и поддающемся учету порядке в любой деятельности порождает тенденцию к появлению бюрократии и ограниченной реакции на новые инициативы. Необходимость принятия ответственности за широкую зону управления или область деятельности может породить проблемы координации и отчетности. А средний гражданин видит только непостижимую для него бумажную карусель и мелких чиновников, составляющих основу бюрократии как в частном бизнесе, так и в правительственных учреждениях. Однако бюрократия так или иначе выполняет сложную и важную функцию. «Величайшее достижение высадки человека на Луну, – замечает Дуэйн Локард, – было результатом огромных усилий не только науки, но также и бюрократии» [709]709
  Duane Lockard, The Perverted Priorities of American Politics (New York: Macmillan, 1971), 282.


[Закрыть]. То же самое можно сказать о вьетнамской войне, системе социального обеспечения, сельском хозяйстве, системе автодорог, жилищном строительстве и оборонных программах. В соответствии с широко распространенным мировоззрением корпоративной Америки государственная бюрократия дорого обходится, неэффективна и служит каналом утечки средств, заработанных более производительной частной экономикой. В качестве средства борьбы с этим недостатком обычно предлагают передать большинство государственных программ частным подрядчикам («приватизация») или их полное упразднение. Сторонники свободного рынка настаивают на том, что в частном секторе все работает лучше, поэтому правительство «должно функционировать в большей степени как бизнес». Хотелось бы поинтересоваться, как этого можно достичь? Правительство имеет дело со сложными социальными проблемами, противоречивыми целями и конкурирующими избирательными округами. Подобно какому бизнесу должно действовать правительство? Может быть, подобно тем пятидесяти тысячам фирм, которые ежегодно терпят банкротство? Пли подобно тем успешным корпорациям, которые сами представляют собой гигантские бюрократические структуры и получают щедрые государственные субсидии, обслуживая только тех, у кого достаточно собственных финансовых средств или большой кредит? Может быть, мы хотим, чтобы правительство действовало как частные компании под руководством неизбранных директоров, которые подотчетны только самим себе, нескольким банками и крупным инвесторам? Впрочем, именно это и происходит с международной бюрократией из частного сектора, как, например, Всемирной торговой организацией, которая вся состоит из представителей корпораций, готовых отменить действие законов в своей собственной стране [710]710
  См. дискуссию в отношении Всемирной торговой организации в главе 11.


[Закрыть].

Если мы организуем работу правительства по примеру бизнеса (в любом смысле этого слова), тогда кто будет обеспечивать функционирование дорогостоящих, бесприбыльных государственных служб, которые необходимы для выживания государства и самого бизнеса? Например, кто предоставит сотни миллиардов долларов на строительство дорог и автомагистралей, необходимых для автомобильной промышленности, а также на компенсационные выплаты на переселение тех жителей, чьи дома оказались на пути строительства новых автомагистралей? Можно ли в таких случаях считать правительство обузой автопромышленности или в этом случае все наоборот?

Неэффективность и потери существуют в частном бизнесе так же, как и в государственных администрациях, но информация об этом редко становится достоянием гласности. Редко говорится и о том, что у государственной бюрократии административные издержки, как правило, меньше, чем в частном секторе. Такие издержки государственной программы медицинского обслуживания Medicare составляют менее 3 центов на один доллар затрат, а аналогичные издержки систем частного медицинского страхования доходят до 26 центов на доллар затрат. Должностные лица государственной администрации обычно работают дольше и за меньшую оплату, чем менеджеры частной бюрократии. За последние десятилетия покупательная способность должностных окладов высших федеральных чиновников сократилась (с учетом инфляции), а заработки высших администраторов частных фирм резко выросли [711]711
  Сравнение затрат на административные расходы и производственные издержки в государственном и частном секторах см. John Schwarz, Americas Hidden Success, rev. ed. (New York: Norton, 1988); а также Charles Goodsell, The Case of Bureaucracy, 2nd ed. (Chatham, N.J.: Chatham House, 1985).


[Закрыть].

«Социальное страхование» всегда было наиболее надежной и менее дорогостоящей государственной программой пенсионного обеспечения, чем частные пенсионные программы, что и стало причиной ненависти к ней частного сектора. Социологический центр «Ропер», предложил людям оценить административные издержки программы «Социальное страхование» в процентах от выдаваемого денежного пособия или пенсии. Участники опроса, привыкшие считать, что правительственные программы должны непременно быть неэффективными и дорогостоящими, в среднем назвали цифру 50%. На самом деле административные издержки этой программы составляют всего лишь 1% от объема выплат пособий. Для сравнения можно отметить, что административные издержки частного страхования составляют около 13% от объема ежегодных выплат [712]712
  «Don't Privatize Social Security», Labor Party Press, March 1999; San Francisco Chronicle, August 31, 1992; а также Lisbeth Schorr, Within Our Reach: Breaking the Cycle of Disadvantage (Garden City, N.Y.: Doubleday Anchor, 1988); «Ten Excellent Reasons to Strengthen Social Security and Oppose Privatization», Solidarity, July/August 2000.


[Закрыть]. Аналогичным образом средняя величина административных издержек государственных лечебных учреждений ниже подобных издержек частных учреждений [713]713
  «Health Care Crisis Is Worse», Solidarity, April/May 1997.


[Закрыть].

Руководители частных компаний хотят ликвидировать расходы бюджета на социальные нужды не потому, что они неэффективны, а именно потому, что они зачастую нормально работают. А раз так, то они демонстрируют паразитический характер класса собственников. Так, Conrail [714]714
  Conrail —Consolidated Rail, система государственных железных дорог в США. (Примеч. пер.)


[Закрыть]показала, что принадлежащая государству система железнодорожных перевозок функционирует лучше и с меньшими затратами, чем частные железнодорожные компании, которые она заменила. Поэтому Conrail была «приватизирована» (продана обратно частным инвесторам) по выгодной для покупателей цене.

Сторонники свободного рынка утверждали, что огромные суммы денег, потраченные на «войну против бедности», не уменьшили бедность. На самом деле программа «Добавочные пособия малоимущим», созданная в 1972 году, дополняя более существенные выплаты по государственной программе «Социальное страхование», обеспечивает минимальный ежемесячный доход для пожилых и нетрудоспособных людей. При всех таких затратах со стороны государства бедность среди престарелых с 1972 года должна была снизиться. И она действительно снизилась. Затраты государства оказали свое воздействие. Другие крупные программы по борьбе с бедностью не выполнили своих задач, но они и не были предназначены для повышения чьих-то доходов до нижней границы прожиточного минимума. Другие программы федерального правительства в этом плане имели следующее предназначение.

Без программы оказания помощи многодетным семьям число людей, живущих в нужде и с болезнями, могло бы удвоиться и, таким же образом, возросли бы расходы общества.

В течение одного десятилетия государственные требования в отношении дымовых пожарных датчиков, автомобильных ремней безопасности, дорожных знаков ограничения скорости, учреждений для оказания срочной медицинской помощи и предохранительных устройств в промышленных изделиях широкого потребления способствовали снижению на 21% уровня смертности в результате несчастных случаев. Один доллар, затраченный на профилактические прививки детям, позволяет впоследствии сохранить 10 долларов медицинских расходов.

Федеральные расходы по сокращению неравенства условий при получении образования принесли серьезные успехи в уровне образования учащихся и студентов из семей с низкими доходами, проживающих в старых центральных частях городов, а также в других группах населения с низкими материальными возможностями.

С тех пор как была создана Комиссия по технике безопасности и охране труда при Министерстве труда США, даже при всех присущих ей недостатках, уровень производственной смертности сократился наполовину и удалось сохранить жизни примерно 140 000 рабочих.

С введением талонов на льготную покупку продуктов произошло значительное снижение голодающих и плохо питающихся людей [715]715
  По этим различным примерам см. отчет организации «Математики по исследованию политики научными методами» (Mathematica Policy Research): New York Times, November 1, 1990; отчет National Safety Council, New York Times, October 7, 1990; Susan Mayer and Christopher Jencks, «War on Poverty: No Apologies, Please», New York Times, November 9,1995.


[Закрыть].

Мир бизнеса оказывает противодействие таким программам, поскольку они расширяют государственный сектор и укрепляют альтернативные источники поддержки людей, делая их менее зависимыми от отчаянной конкуренции за получение работы и снижая их готовность работать все упорнее и упорнее за все меньшую оплату. Мероприятия по защите окружающей среды сохраняют человеческие жизни и приносят пользу обществу, однако они могут приводить к сокращению прибылей частных фирм за счет увеличения производственных расходов. Кроме того, они накладывают ограничения на возможности промышленности использовать труд человека и окружающую среду полностью по своему усмотрению. Государственные программы жилищного строительства за период 1940 – 1980 годов резко сократили городскую перенаселенность и в то же время обеспечили ввод в строй жилья, которое создавало конкуренцию частной строительной индустрии. Государственное регулирование квартирной и арендной платы сделало доступными миллионы квартир, позволяя в то же время владельцам сдаваемого жилья получать «умеренные» прибыли, но это регулирование все-таки понизило прибыли домохозяев [716]716
  Schwarz, America's Hidden Success, 59-69; Margery Turner, Rent Control and the Availability of Affordable Housing in the District of Columbia (Washington, D.C.: Urban Institute, 1988); CAP Council report, United Auto Workers, October/November 1996.


[Закрыть].

Эффективность государственных программ хорошо оценивается тогда, когда эти программы подвергаются сокращению или упразднены. Сокращения государственного жилищного строительства и регулирования квартирной и арендной платы повлекли за собой резкий рост бездомности. Закрытие венерических лечебниц способствовало росту числа венерических заболеваний. Бездушные урезания программ государственных социальных пособий и выплат на улучшение питания повлекли за собой рост уровня голода среди детей в малообеспеченных семьях. Снижения финансирования программ образования дали в результате рост числа не соответствующих нормативам, переполненных школ. Упразднение или понижение требований к технике безопасности на производстве, к информации о мерах обеспечения безопасности на медицинских приборах и оборудовании, а также к стандартам очистки воздуха и нормам применения пестицидов очень дорого обходится нации, если выразить ущерб в человеческих жизнях и степени деградации природной среды [717]717
  Christine Triano and Nancy Watzman, Voodoo Accounting, a report by Public Citizen and OMB Watch, Washington, D.C., 1992.


[Закрыть].

Отмена государственного регулирования и приватизация

Как мы уже успели убедиться в предыдущих главах, заявляя о своей самоокупаемости и высокой рентабельности, частный сектор регулярно кормится из государственного «корыта», пользуясь многочисленными субсидиями за счет налоговых скидок и различными видами государственной поддержки. Бизнес не хочет прекращения этих выгод и льгот, ему хочется положить конец государственному регулированию, которое требует затрат денег на заработную плату в размере не ниже прожиточного минимума, различных выплат трудящимся, техники безопасности, защиты окружающей среды, контроля качества в интересах потребителей и регулируемых тарифов. Во всех этих сферах сторонники свободного рынка хотят отмены государственного регулирования. В период с 1997 – 2000 годов электроэнергетика США, имеющая ежегодный оборот в $212 миллиардов, в результате кампаний, проводимых по инициативе лоббистов крупных корпораций, подвергалась штат за штатом упразднению государственного регулирования. К концу этой кампании счета за электричество в некоторых населенных пунктах возросли втрое, что принесло значительно более высокие прибыли электрическим компаниям и дополнительные тяготы потребителям, в особенности семьям с ограниченными доходами, которые тратят на оплату счетов за электричество свыше 10% их семейного бюджета. «Реальность этих цифр проявляется в том, что, открывая счета на электроэнергию, скрюченные и шишковатые руки многих пожилых людей начинают дрожать» [718]718
  Molly Ivins's column, Fort Worth Star-Telegram, August 12, 2000; также Harvey Wasser-man, «The Mega-Battle over Utility Deregulation», Nation, March 16, 1998.


[Закрыть]. Те, кто утверждает, что свободный рынок обеспечивает наши потребности лучше всего, забывают причины, по которым правительство регулирует в первую очередь тарифы коммунальных предприятий: они являются естественными монополистами, предоставляя услуги, которые невозможно заменить на рынках, защищенных от конкуренции.

Отмена государственного регулирования коммунальных компаний может также оказывать отрицательное воздействие на окружающую среду. В настоящее время гидроэлектрические станции без государственного регулирования достигли самых высоких прибылей при выработке электроэнергии во время импульсных изменений нагрузки. При этом они не думают о том, каким образом эти резкие колебания расхода воды ухудшают ее качество и наносят ущерб водной фауне и флоре [719]719
  «Protecting Your Water Supply», newsletter, East Bay Municipal Utility District, California, September/October 2000.


[Закрыть]. В отсутствие государственного регулирования поощрительные стимулы со стороны органов регулирования штатов за разработку не загрязняющих природу источников энергии отменены, а более высокие прибыли можно получить от использования ископаемых видов топлива. Поэтому сегодня американцы получают за счет ветра, солнца и геотермальных источников лишь половину того количества электрической энергии, которое они имели в 1987 году [720]720
  New York Times, March 9, 1997.


[Закрыть].

Отмена государственного регулирования нередко может превратиться в вопрос жизни и смерти. Поправка в Законе о безопасности дорожного движения, принятая контролируемым республиканцами Конгрессом и подписанная президентом Клинтоном, упразднила федеральное регулирование дорожной безопасности для грузовиков малой и средней грузоподъемности. Такие коммерческие транспортные фирмы, как U-Haul, теперь сами отвечают за проведение инспекций по безопасности. Поэтому следует ожидать, что при новом законе число дорожных катастроф и смертельных случаев с участием сданных напрокат грузовиков резко возрастет.

Одновременно с отменой государственного регулирования частного сектора корпоративная Америка выступила в поддержку приватизации предприятий и объектов государственного сектора и превращения некоммерческих государственных школ, больниц и учреждений здравоохранения, программ жилищного строительства, почтовых служб, предприятий коммунального транспорта, систем водоснабжения, государственных пенсионных фондов и т. д. в коммерческие венчурные предприятия. Капитализм – это завистливая и неугомонная система. Она не терпит присутствия рядом некоммерческих государственных предприятий и служб, которые можно было бы превратить в прибыльные рыночные предприятия с капитализацией в миллиарды долларов.

Сторонники приватизации организовывают кампании с целью сокращения государственного финансирования тем самых предприятий и объектов государственного сектора, которые они хотели бы приватизировать. При недостаточном финансировании предприятие начинает ухудшать свои производственные и финансовые показатели. Это, в свою очередь, расценивается как доказательство того, что государственный сектор «не работает» и необходима его передача частному бизнесу, который «знает, как наладить дело», и сможет использовать деньги налогоплательщиков более эффективно.

Однако практика демонстрирует противоположное. Приватизированные школы в городах Майами-Бич, Балтимор, Хартфорд (штат Коннектикут) и в других местах сочли систему частной ваучерной школы более дорогой и менее удобной для образовательного процесса и решили вновь вернуться в систему государственного образования [721]721
  Отчет Associated Press, January 27, 1996; Kevin Smith and Kenneth Meier, The Case against School Choice (Armonk, N.Y.: M. E. Sharpe, 1995).


[Закрыть]. Вообще говоря, государственные школы никак нельзя считать неудачным вариантом образования. Процент людей в обществе, окончивших высшие учебные заведения, на протяжении большей части XX столетия постоянно возрастал. Относительное количество лиц, отчисленных из учебных заведений, неуклонно снижалось. Вопреки распространенному мнению, что все неблагополучные студенты являются выпускниками школ из старых центральных районов городов, две трети отчисленных из высших учебных заведений – это белые молодые люди, две трети отчисленных – из семей с двумя родителями, и более 40% из них – из школ относительно обеспеченных пригородов. По сравнению с периодом 1970-х годов показатели успеваемости в чтении, математике и других дисциплинах остались стабильными или улучшились и не показывают никакой разницы между учащимися государственных и частных школ или приходских и светских школ [722]722
  Mano Singham, «The War against Public Schools», Z Magazine, October 1995.


[Закрыть].

В условиях неполной приватизации исполнение многих функций внутри властных структур на федеральном, штатном и местном уровнях переданы по контракту частному бизнесу. Правительство США ежегодно тратит $108 миллиардов на государственных рабочих и служащих и $120 миллиардов на частных подрядчиков. Администрация Клинтона – Гора похвалялась тем, что ею проведено упорядочение правительственных структур за счет увольнения 300 000 государственных служащих, но администрация умолчала о крупнейшем за все времена перечне контрактов на услуги частного бизнеса. Идет ли речь о квалифицированной профессиональной работе или же несложной работе по обслуживанию зданий и сооружений, всегда происходит так, что правительству приходится платить больше при заключении контрактов с частным бизнесом. Хотя частные подрядчики тратят меньше средств на зарплату и выплаты рабочим, они значительно больше средств направляют на оплату высшего звена управления и прибыли акционеров. В 1992 году Белый дом признал, что частные подрядчики, выполняющие работы по контрактам с правительством, никак не контролируются, непроизводительно растрачивая средства и завышая расценки на миллиарды долларов [723]723
  «No, The Private Sector Doesn't Do It Better», Labor Party Press, September 1998; John Hanrahan, Government by Contract (New York: Norton, 1983); New York Times, December 2, 1992.


[Закрыть].

Такая же картина происходит и в других странах. В Великобритании и Чили были приватизированы государственные страховые пенсионные фонды. Те, кто проводил эти операции, нажили крупные состояния, в то время как пенсионеры стали получать значительно меньше, чем раньше. В Боливии были приватизированы нефтеперерабатывающие заводы, после чего произошло повышение цен на горючее на 15%. В странах Восточной Европы приватизация привела к снижению качества услуг и повышению расценок на них, а также к масштабному разграблению общественных ресурсов частными спекулянтами [724]724
  Cm. Michael Parenti, Blackshirts and Reds (San Francisco: City Lights, 1997), 87-120.


[Закрыть].

Государственная администрация выполняет задачи, которые частный бизнес выполнить не может. Возьмем, к примеру, почтовую службу, которую так часто критикуют. Какая частная фирма возьмется доставлять письмо за три тысячи миль от двери до двери за цену почтовой марки или перешлет ваше почтовое отправление на ваш новый адрес без дополнительной оплаты? Однако в последнее время республиканская администрация сделала попытку перевести работу почтовой службы США на «более коммерческую основу». Она заключила контракты на выполнение работы по доставке почты с низкооплачиваемыми работниками, не состоящими в профсоюзах, понизила стандарты доставки почты, заплатила щедрые премиальные руководящему составу. При этом она оставила без внимания вопросы медицинского страхования и охраны труда почтовых работников, условия труда которых на рабочих местах ухудшились, а качество выполнения работы понизилось. Управление общей бухгалтерской отчетности (GAO) США в период действия консервативной администрации, которая, как принято считать, мыслит категориями экономии государственных средств, обнаружило, что федеральное правительство потеряло миллиарды долларов во многих крупных ведомствах по причине плохого управления проектами. Наиболее крупные потери средств были выявлены в Пентагоне и в Национальном управлении по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA). В ходе одной аудиторской проверки были выявлены злоупотребления в расходовании средств официальными лицами NASA и его подрядчиками практически в каждой области деятельности агентства. Перерасход, составивший свыше $3,5 миллиарда, был «всего лишь верхушкой айсберга» [725]725
  New York Times, April 23, 1986.


[Закрыть].

Спустя почти три года, добившись в Конгрессе разрешения построить заново жилой квартал для военных силами частных строительных фирм, Пентагон потратил $37,5 миллиона на консультантов, не заложив при этом ни одного жилого корпуса [726]726
  New York Times, July 17, 1997; Associated Press, July 16 и August 1, 1998.


[Закрыть]. Аудиторы GAO пришли к выводу, что руководство Пентагона – «самое наихудшее из правительственных ведомств» и «не способно скрупулезно отчитаться за свой ежегодный бюджет, составляющий более $250 миллиардов, а также за свое имущество по всему миру на общую сумму свыше $1 триллиона». В ходе такой же аудиторской проверки Налогового управления США было выявлено, что ведомство испытывает «серьезные проблемы с отчетностью и управлением» и имеет неэффективную систему сбора налогов, при которой образовалась задолженность по несобранным налогам в сумме $156 миллиардов [727]727
  General Accounting Office, High Risk Sm*s#GAO/HR/95-l, Washington, D.C., February 1995.


[Закрыть].

Во многих городах по всей стране кварталы, примыкающие к рабочим районам, были снесены для того, чтобы построить на их месте за счет государственного финансирования торговые центры, промышленные парки, открытые спортивные сооружения и конференц-центры. Бизнес очень хорошо чувствует себя в таких венчурных предприятиях, однако вложенные государственные деньги редко удается вернуть. Проекты обрастают долгами на многие миллионы долларов, что истощает муниципальные финансы на целые десятилетия и является главной причиной кризисного состояния городских бюджетов США. Вместо того чтобы противопоставлять высокую рентабельность частного бизнеса высокой задолженности и дороговизне продукции государственных предприятий, лучше бы проанализировать причинно-следственную связь между этими явлениями. Федеральные, штатные и муниципальные власти, которые предоставляют бизнесу субсидии, «после этого подвергаются со стороны бизнеса обвинениям за неэффективность деятельности» [728]728
  Susan Fainstein and Norman Fainstein, «The Political Economy of American Bureaucracy», in Carol Weiss and Alien Barton (eds.), Making Bureaucracies Work (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1980), 285.


[Закрыть].

Как отмечено выше, государству в капиталистической Америке не позволено получать прибыли, которые впоследствии могли бы быть вложены обратно в государственную казну. Неиспользуемые офисы в зданиях правительственных учреждений нельзя сдавать в аренду, поскольку это сделало бы правительственные ведомства конкурентом частных фирм, занимающихся сдачей помещений внаем. Правительству разрешено действовать только на бесприбыльных рынках, которые бизнесу не нужны. Так, государственные больницы не имеют никаких прибылей, получаемых частными лечебными учреждениями, поскольку имеют дело с людьми, не имеющими медицинской страховки и не располагающими возможностями позволить себе астрономическую стоимость частного здравоохранения. Аналогичным образом доступное по цене государственное жилье дает кров тем, кто по финансовым причинам исключен из рынка частного жилья.

Правительственная бюрократия имеет мало рычагов управления в отношении того, что производится в экономике, каким образом, где и кем.

Так, например, считается, что Министерство энергетики должно обеспечивать поставки на рынок автомобильного горючего, но оно не может получить от нефтяных компаний даже необходимых ему точных сведений, а также не имеет права самостоятельно добывать нефть и перерабатывать ее. Министерство жилищного строительства и городского развития может выделять субсидии на строительство жилья для людей с низкими доходами, но само не имеет права ни строить жилье, ни привлекать частные инвестиции от среднего класса для застройки пригородных районов. В любой такой ситуации государственная бюрократия действует плохо и неэффективно. Но ее проблемы предопределены теми условиями, в которых действуют в США правительственные ведомства [729]729
  Fainstein and Fainstein, «The Political Economy of American Bureaucracy», 286.


[Закрыть].