Текст книги "Реванш России"

Автор книги: Михаил Делягин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 24 (всего у книги 32 страниц)

Закон должен четко устанавливать всю процедуру принятия, утверждения и оспаривания решения о проведении заседания суда в закрытом режиме. В частности, это решение может быть принято лишь за определенное время до начала заседания суда, позволяющее подать апелляцию на это решение и провести рассмотрение его обоснованности.

Необходимо законодательно предусмотреть создание института общественных наблюдателей, которые могут действовать при всех судах, выполняющих функцию апелляционной инстанции, и контролировать деятельность всех судей, кроме случаев рассмотрения последними дел, связанных с возможностью разглашения государственной тайны.

Судьи, присяжные заседатели, свидетели, потерпевшие и члены их семей при возникновении возможности угрозы их благополучию со стороны криминальных элементов должны пользоваться безусловной защитой государства во всем необходимом для устранения этой угрозы объеме. Эта защита должна предоставляться как на время проведения следствия и судебного процесса, так и по его завершении до тех пор, пока в этом существует надобность. Представители государства, не предоставившие эту защиту в ситуации, когда она могла понадобиться (даже если потенциально нуждающиеся в этой защите и не просили о ней), либо предоставившие ее в недостаточном объеме или с запозданием, должны нести за это уголовную ответственность как за непредоставление помощи и преступную халатность.

Важным направлением усилий должно стать преодоление обвинительного уклона в работе судов. В настоящее время качество работы судей оценивается в значительной степени по доле оправдательных приговоров (хотя это свидетельствует о качестве работы следствия, а не их самих). В результате суды в целом ряде случаев выносят абсурдно жестокие приговоры или осуждают заведомо невиновных – хорошо еще, если к условному наказанию. Доля оправдательных судебных приговоров, составлявшая даже в сталинский период около 10 %, при Ельцине составляла в среднем 2 %, а при Путине упала заметно ниже 1 %.

Исправление этого нетерпимого положения сделает более гуманным, цивилизованным и дисциплинированным все российское общество и будет способствовать восстановлению в нем жизненно необходимой для нормального существования веры в справедливость.

Принципиальной мерой, способной кардинально повысить как авторитет, так и реальную значимость судебной системы России, представляется давно назревшее прекращение порочной практики ежегодного принятия в рамках бюджета запрета на действия судебных приставов по обеспечению выполнения судебных решений против государственной казны.

Подобный запрет не просто дискриминирует граждан России, не позволяя им защищать свои интересы перед собственным государством, но и превращает в фикцию саму судебную власть, во многом выводя из сферы ее компетенции органы государственного управления. Тем самым он превращает в фикцию сам закон, реализация которого в отношении федеральной исполнительной власти становится возможной только с существенными изъятиями и, соответственно, во многом делает заведомо бессмысленным законопослушное поведение граждан Российской Федерации как таковое.

10.2. Воссоздание законодательной власти

Превращение Федерального собрания – главного законодательного органа страны – в фикцию, в «сборище андроидов», в жалкую однопартийную и полуторапалатную ширму произвола правящей бюрократии показало необходимость самостоятельной законодательной власти для нормального развития общества.

В своем нынешнем виде Совет Федерации – верхняя палата российского парламента – превращен из одного из ключевых органов государственной власти в инструмент системного коррумпирования региональных исполнительной и законодательной властей.

Чтобы вернуть ему его неотъемлемые функции и восстановить его в качестве необходимого элемента государственного управления, необходимо перейти к прямым выборам членов Совета Федерации. Наиболее разумным представляется избирать по два представителя от каждого субъекта Федерации.

Таким образом, будет восстановлен нормальный порядок работы двухпалатного парламента, в котором нижняя палата представляет население в соответствии с его численностью, а верхняя – субъекты Федерации в соответствии с их количеством.

Исключительно важно, что люди должны знать в лицо своих избранников. Поэтому следует установить правило, по которому все депутаты Госдумы и члены Совета Федерации должны избираться исключительно по одномандатным округам. При этом правом выдвигать кандидатов в депутаты Госдумы и члены Совета Федерации должны обладать преимущественно зарегистрированные политические партии (избиратели могут голосовать и за список политической партии – при условии, что каждому избирательному округу в этом списке соответствует конкретный представитель этой партии). Самовыдвижение представляется разрешить лишь в исключительных случаях, при условии поддержки самовыдвигающегося кандидата не менее 10 % общего числа зарегистрированных избирателей.

Избрание депутатов Госдумы исключительно от политических партий, по их спискам, как это сделано в настоящее время правящей бюрократией, уже привело к появлению в законодательной власти значительного числа, с одной стороны, политических чиновников и функционеров, а с другой – популярных, но глубоко чуждых политике ведущих (актеров, спортсменов, телеведущих). Эти категории людей по разным причинам ощущают свою ответственность лишь перед соответствующей партией и ее аппаратом, но не перед населением. Этот процесс уже привел законодательную власть к состоянию, при котором она будет представлять интересы не общества в целом, но лишь бюрократии различных политических партий, что недостаточно для осуществления народовластия и потому неприемлемо.

Для обеспечения эффективности работы законодательных органов представляется необходимым законодательное установление работоспособного механизма отзыва и досрочных выборов, как депутата Госдумы, так и члена Совета Федерации в случае, если избиратели считают его недостаточно эффективно представляющим их интересы.

Совет Федерации и Госдума должны получить право проведения полноценного парламентского расследования. Его целью не может быть вмешательство в деятельность других ветвей государственной власти, других органов законодательной власти или в общественную жизнь как таковую. Парламентское расследование может проводиться только для совершенствования законодательства.

Все граждане Российской Федерации обязаны являться на заседания комиссий, проводящих указанные расследования, и давать показания по всему кругу затрагиваемых там вопросов. Лжесвидетельствование при парламентском расследовании должно караться так же, как лжесвидетельствование в суде.

Граждане Российской Федерации имеют право от казаться отвечать на те или иные вопросы комиссии " ведущей парламентское расследование, если они считают, что ответ на эти вопросы вынудит их давать показания против самих себя или членов их семей.

Однако должностные лица Российской Федерации, государственные служащие и работники государственных компаний (включая те, доля государства в которых превышает 50 %), воспользовавшиеся указанным правом, должны немедленно увольняться с занимаемой должности с пожизненным лишением права работать в органах государственного управления или государственных компаниях, а также избираться в органы представительной власти.

Депутаты всех уровней, воспользовавшиеся этим правом, должны немедленно лишаться своих полномочий с пожизненным лишением права работать в органах государственного управления или государственных компаниях, а также избираться в органы представительной власти.

В то же время граждане, воспользовавшиеся этим правом в то время, когда они не работали в органах государственного управления или государственных компаниях и не занимали выборные должности в органах представительной власти, не должны терять права впоследствии занимать указанные должности или избираться в указанные органы.

Все материалы парламентских расследований, включая все данные в их ходе показания, могут использоваться при проведении следственных действий и в ходе судебных расследований.

Парламентская комиссия, ведущая парламентское расследование, не вправе отказать органу федеральной исполнительной власти или Генпрокуратуре, осуществляющим следственные действия, или суду в предоставлении материалов парламентского расследования.

Парламентские расследования должны осуществляться гласно, с допуском представителей общественности и свободным доступом представителей СМИ, за исключением случаев, когда оглашаемые на заседании сведения могут содержать государственную тайну либо использоваться для разжигания национальной и религиозной розни или пропаганды терроризма.

Принципиально важным представляется установить, что депутаты законодательных органов всех уровней не могут обладать неприкосновенностью по обвинениям в совершении уголовных преступлений или административных правонарушений. В то же время в случае, если депутат считает, что уголовное или административное преследование в отношении него возбуждено по политическим мотивам, он может обратиться к законодательному органу, членом которого является, с просьбой о предоставлении ему иммунитета, и законодательный орган должен принять обоснованное решение по этому заявлению в течение недели.

10.3. Нормализация федеративных отношений

Россия может жить и развиваться только как единое федеративное государство, опирающееся, с одной стороны, на сильную и разумную власть центра, а с другой – на полноправное местное самоуправление. Вместе с тем Конституция Российской Федерации и само сложившееся государственное устройство, как представляется, имеют ряд фундаментальных дефектов и противоречий. Поэтому в стратегическом плане решение ряда достаточно серьезных государственно-политических проблем требует, в конечном счете, совершенствования Конституции.

Политическое руководство страны уже достаточно давно выдвинуло в принципе правильную идею четкого разграничения полномочий и связанного с ними финансирования между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Однако это верное теоретическое построение ежечасно и ежеминутно разрушается практикой государственной же экономической политики, последовательно концентрирующей финансовые ресурсы на федеральном уровне и сбрасывающей расходные полномочия на уровне регионов.

Даже в условиях исключительно благоприятной экономической конъюнктуры это объективно ведет к росту числа экономически слабых регионов и муниципалитетов (наиболее ужасающее положение складывается в поселках городского типа) и угрожающему углублению их деградации.

Для исправления положения необходимо привести реально осуществляемую государственную политику в соответствие с декларациями политического руководства страны. В частности, следует обеспечить безусловное выполнение требований Бюджетного кодекса в части сохранения в распоряжении региональных властей не менее 50 % полученных на территории соответствующего региона налоговых доходов (за исключением доходов, полученных от внешнеэкономической деятельности).

Жесткое разделение налогов между уровнями власти по принципу «один налог – один бюджет» не только неосуществимо технологически, но и представляется глубоко порочным, так как будет стимулировать регионы к сбору преимущественно «своих» налогов при пренебрежении «федеральными».

Необходимо сохранение сегодняшней системы разделения основных налогов между уровнями бюджетной системы с исправлением многочисленных перегибов последних лет. В частности, нетерпима политика Минфина по последовательному сбрасыванию на региональный уровень наименее собираемых налогов с концентрацией доходов от наиболее полно собираемых налогов в федеральном бюджете.

Местные власти являются исключением, для которого правило «один уровень власти – один налог» может применяться достаточно широко. Наряду с получением ими своей части общефедеральных налогов, они должны получать 100 % поступлений от налогов с деятельности, масштабы которой всецело зависят от их собственной политики (например, налогов с малого бизнеса, оборотных налогов с розничной торговли, налога на имущества физических лиц), и самостоятельно определять величину этих налогов в достаточно широких пределах.

Чтобы средств местных властей в целом хватало для выполнения их функций по обеспечению повседневной жизни людей, местные бюджеты должны аккумулировать не менее 10 % общих доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Чтобы избежать бессмысленного растранжиривания общественных денег, необходимо провести тщательную ревизию законодательно закрепленных государственных обязательств. Необходимо отказаться от устаревших, случайных (переходящих из бюджета в бюджет «по привычке» и в силу ведомственного лоббирования) и ненужных для решения задач модернизации, восстановления жизненного уровня россиян и социального развития страны обязательств и заменить неэффективные, а то и заведомо бессмысленные, обязательства, ставящие заведомо завышенные цели или ведущие к излишне затратному достижению реальных целей, эффективными.

На этой основе можно обеспечить неукоснительное исполнение всех остальных действительно нужных российскому обществу обязательств различных уровней государственной власти, четко «привязанных» к соответствующим уровням бюджетной системы.

Принципиально важно, что в силу исторических причин формально равноправные субъекты Российской Федерации имеют различный государственно-правовой статус (республики, автономии, области). Соответственно, различаются титулы их руководителей (президенты, губернаторы, главы администраций). В ходу различные конституции, уставы и нормы функционирования властей. Помимо чрезмерной пестроты, порой затрудняющей взаимодействие, в условиях нашего многонационального государства это порождает питательную среду для деструктивных националистических проявлений. В национальных республиках имеют место даже случаи, когда коренных жителей одной национальности насильственно относят к другой, особенно там, где титульная нация статистически является меньшинством. Представители многих народов, включая русских, украинцев, белорусов и других, становятся как бы второстепенным населением национальных республик, формально остающихся в составе Российской Федерации (причем отнюдь не только национальных республик Северного Кавказа), что особенно ярко проявляется в региональной кадровой политике.

Подобной «пестроты» в формировании и положении внутригосударственных образований нет нигде в мире. Мировой опыт устройства крупных, в том числе федеративных и многонациональных, государств (США, Бразилии, Индии, Китая, Франции, Германии) сегодня принципиально иной и заключается в последовательной унификации юридического статуса территорий и их глав, учете национальных особенностей населения исключительно в рамках культурной, но не административно-правовой автономии. Исключения из этого правила (вроде разрешения индейским племенам США развивать игорный бизнес) в целом незначительны, применяются только по отношению к малым народам и, как правило, носят характер компенсации за нанесенный в прошлом ущерб.

Выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, обеспечение единства статуса регионов позволит на деле, а не только на словах и по мертвой букве Конституции обеспечить гражданину России одинаковые права и обязанности вне зависимости от того, живет ли он в области, крае, республике в составе Российской Федерации или городе федерального подчинения.

Чрезмерное число внутренних границ и локальных центров управления, вызванное не только разнообразием, но и большим количеством регионов, существенно затрудняет внутрироссийские коммуникации, стимулирует раздувание аппарата государственного управления и тем самым тормозит развитие нашей страны. При осложнении обстановки прозрачные до поры межрегиональные границы могут преобразовываться в барьеры (симптомы этого уже проявлялись при введении запретов на перемещение товаров между регионами, в том числе и в 2000-е годы, например при возникновении локальных дефицитов и, соответственно, ажиотажного спроса на бензин и соль).

Нерешенность проблемы государственно-регионального устройства России именно как федеративного государства, объединяющего равные по статусу субъекты, число которых поддается единому централизованному управлению, привела, по сути, к вынужденному введению института президентских уполномоченных по федеральным округам, само понятие которых не определено должным образом не только Конституцией России, но и законами. Данная мера резко снизила накал сепаратистских страстей дорогой ценой – созданием нового уровня государственного управления, созданием угрозы разделения России уже не на регионы, а на федеральные округа, снижением эффективности и его без того неповоротливой и бюрократизированной системы.

Ситуацию усугубляет и ставшая хронической финансовая несостоятельность низших, наиболее близких к населению административно-территориальных управленческих единиц, обострившееся за последнее время противоречие между возложенными на них значительными задачами и имеющимися материальными возможностями, как правило, мизерными.

Все субъекты Российской Федерации, за исключением считаных регионов, по объективным причинам находящихся в особом положении, должны быть хозяйственно жизнеспособны и сопоставимы по своему экономическому потенциалу.

Для выполнения этого условия необходимо включение автономных округов и нежизнеспособных республик в составе Российской Федерации (как правило, в советское время последние существовали в качестве автономий) в состав более крупных регионов, а также объединение регионов, представляющих собой, по сути, единые хозяйственные организмы, искусственно разделенные административным делением.

Указанное изменение административно-политического устройства России приведет к сокращению числа регионов до 30–40 и отмене федеральных округов как способа организации федеральных органов государственной власти. Единственным исключением должны стать силовые и правоохранительные структуры, а также судебная система, в отношении которых система округов продемонстрировала свою политическую эффективность.

Органы местного самоуправления, имеющие глубокие традиции в российской народной жизни, прямо связанные с повседневными нуждами и заботами граждан, должны на практике стать инструментом эффективного выражения и реализации их воли. Они должны создаваться исключительно на добровольной, а не принудительной основе, по поселенческому, а не территориальному принципу (что позволит избежать потенциально исключительно опасных «споров на меже») и обладать достаточными и устойчивыми источниками дохода.

Необходима полная выборность органов местного самоуправления – до глав районов включительно. При неспособности исполнять свои обязанности глава местного самоуправления должен отрешаться от должности гражданами либо – по специально оговоренной в законе процедуре – региональными властями.

10.4. Нормализация гражданской компоненты федеральной исполнительной власти

Россия должна раз и навсегда отказаться от глубоко порочной «царской» политической системы, основанной на принципиальном разведении полномочий и ответственности по разным уровням государственной власти. Положение, при котором руководитель государства принимает все стратегические решения, но имеет все возможности перекладывать ответственность за их последствия на нижестоящих руководителей, начиная с председателя правительства, уже дважды – в 1917 и 1991 годах – привело к краху всей государственности и многократно, в том числе и в 1998 году, порождало жесточайшие управленческие, а то и политические кризисы.

Это положение, являющееся едва ли не врожденным пороком российского государства, должно, наконец, быть исправлено.

Корень зла заключается в сложившейся практике назначения практически всех руководителей «через голову» их непосредственного начальника. Так, президент назначает министров, которые в результате этого назначения подчиняются в первую очередь именно ему, а не председателю правительства, который непосредственно отвечает за их действия. Председатель правительства назначает заместителей министра, которые получают в результате этого неоправданную свободу по отношению к министру, и так далее. В результате в управленческой вертикали крайне слабы механизмы ответственности, даже перед непосредственным руководством, и она постоянно «дает сбои».

Чтобы каждый руководитель мог нести полную и исключительную ответственность за порученное ему дело, он должен сам назначать своих подчиненных.

Министр должен сам назначать своих заместителей, а председатель правительства – министров, неся всю полноту ответственности за их действия перед президентом и парламентом.

Конкретные модели взаимодействия между президентом, парламентом и правительством могут быть различными, однако для сегодняшней России в силу ее специфики и масштаба стоящих перед ней задач, объективно требующих весьма высокой концентрации функций управления и ресурсов, наиболее подходит американская модель, при которой всенародно избираемый президент непосредственно возглавляет и формирует правительство.

В этом случае он, обладая всей сегодняшней полнотой власти, несет столь же полную ответственность и за последствия своих действий в соответствии с объемом имеющихся полномочий. В то же время его непосредственное участие в деятельности правительства весьма существенно по сравнению с сегодняшним положением уменьшает возможности его членов по введению в заблуждение высшего политического руководства страны.

Модель парламентской республики, при которой правительство формируется победившей на выборах партией либо их коалицией, а президент выполняет представительские функции и является гарантом законности на случай кризисных ситуаций, как представляется, совершенно не подходит сегодняшней России. Главный ее недостаток в том, что в силу своей сложности в кризисных ситуациях она постоянно провоцирует правительственные кризисы и способствует не модернизации, но разжиганию бесплодной и бессмысленной политической борьбы. Кроме того, политическая система России основана скорее на непосредственном волеизъявлении граждан и их работе в рамках многочисленных сетевых структур, чем на их объединении в политические партии, которые до сих пор, несмотря на поистине титанические усилия правящей бюрократии, так и не получили сколь-нибудь значимого развития.

Промежуточный вариант, существующий во Франции и предусматривающий сосуществование сильного президента, прямо избираемого народом, с сильным председателем правительства, формирующим это правительство на основе партийных выборов, также представляется избыточно громоздким и провоцирующим совершенно ненужные политические дрязги. Главное же заключается в том, что, как всякий компромисс, он обладает лишь частью достоинств лучшей, американской, модели, наиболее соответствующей российским реалиям.

Реформирование правительства, поспешно и беспорядочно проведенное весной 2004 года, как и предшествующая «оптимизация» функций различных министерств и ведомств, породило в государственном управлении смертельно опасный, создающий ошибки и коррупцию хаос, не изжитый до сих пор. Для исправления принципиальных недостатков сложившейся системы исполнительной власти и негативных последствий последней административной реформы представляется необходимым в кратчайшие сроки:

определить перечень необходимых для общества функций государства (в том числе и не выполняемых им);

выделить структуры, необходимые для их исполнения (при этом обнажится необходимость их коренной внутренней реструктуризации);

ликвидировать остальные управленческие структуры как заведомо ненужные;

разграничить сферы ответственности и разработать формализованные механизмы выработки стандартных решений.

В ходе этих простейших преобразований число министерств и ведомств должно быть сокращено с нынешних более чем 80 (включая службы и агентства) до максимум 25–28, а их внутреннее разнообразие – кардинально сокращено.