Текст книги "Крутое пике. Америка и новый экономический порядок после глобального кризиса"

Автор книги: Джозеф Стиглиц

сообщить о нарушении

Текущая страница: 25 (всего у книги 41 страниц)

Так что же следует делать правительству?

За последние 35 лет экономисты добились более глубокого понимания того, когда рынки работают хорошо, а когда им это не удается. В значительной степени это понимание связано со стимулами. Когда рынки обеспечивают правильные стимулы? Когда частные вознаграждения согласуются с отдачей, получаемой обществом? И как правительство может помочь в достижении этой согласованности? В первых шести главах этой книги было показано, что на финансовых рынках необходимой согласованности стимулов не наблюдается.

Экономисты разработали краткий перечень тех случаев, когда рынки не справляются с выполнением своих функций, то есть когда общественные и частные стимулы не являются хорошо согласованными, из‑за чего и происходит значительная часть основных экономических и социальных катастроф. В этот список входят наличие высокой степени монополизма, влияние экстерналий и недостаточность информации. Ирония нынешней политической дискуссии состоит в том, что «левым» пришлось играть активную роль и попытаться заставить рынки действовать так, как они должны, например, путем принятия и выполнения антимонопольного законодательства, чтобы обеспечить конкуренцию; принятия и выполнения законов об обеспечении открытости, чтобы участники рынка были, по крайней мере, более хорошо информированы; а также принятия и выполнения законов о загрязнении окружающей среды и регулировании деятельности финансового сектора (вроде тех законов, которые рассматривались в главе 6), чтобы ограничить последствия экстерналий.

«Правые» со своей стороны утверждают, что все, что нужно сделать, – это обеспечить права собственности и исполнение контрактов. Оба этих условия, конечно, необходимы, но недостаточны, и к тому же при их обсуждении возникают некоторые ключевые вопросы, например о приемлемом определении прав собственности и границ их применения. Собственность не предоставляет неограниченных прав, позволяющих ее владельцу делать все, что ему угодно. Владение участком земли не дает мне права загрязнять грунтовые воды, находящиеся под этой землей, или даже жечь листья, так как из‑за этого может происходить загрязнение воздуха.

Сохранение полной занятости и стабильной экономики

Таким образом, одной из обязанностей государства является побуждение рынков работать должным образом, а одними из наиболее очевидных проявлений неспособности рынков работать так, как от них ожидается, являются периодически возникающие ситуации, характеризующиеся высоким уровнем безработицы и неполной загрузки производственных мощностей, рецессии и депрессии, столь характерные для капитализма. Закон о занятости, принятый в 1946 году, исходил из того, что поддержание экономики на уровне полной занятости является национальной идеей, одной из тех, реализацию которых должно взять на себя правительство.

Вопрос о том, как реализовать эту идею наилучшим образом, вызывает определенные разногласия. Консерваторы пытаются сделать все от них зависящее, чтобы свести к минимуму роль государства. Признав с сожалением, что рынки сами по себе не могут обеспечить полную занятость, они попытались сузить возможности для государственного вмешательства. Чтобы сдерживать центральные банки при помощи теории монетаризма Милтона Фридмана (Milton Friedman), они пытались свести их деятельность к следованию одному механическому правилу – увеличивать денежное предложение с заданной скоростью. Когда этот план провалился, консерваторы решили обратиться к другому простому методу, предусматривающему установление целевой величины инфляции.

Нынешний кризис, однако, показал, что сбои рынка могут быть сложными и всеобъемлющими и что их не так легко исправить, а механическое применение установленных правил порой может привести лишь к ухудшению положения дел. Среди проблем, способствовавших порождению этого кризиса, была и недооценка рисков. Правительство, вполне вероятно, не может заставить рынки правильно оценивать риски, но, как я объяснил в главе 6, оно может разработать правила регулирования, которые ограничивают ущерб от последствий, вызванных ошибками рынка при оценке рисков30.

Содействие инновациям

Существуют некоторые товары, которые рынок сам по себе поставляет в недостаточных количествах. К ним относятся общественные блага, выгоды от которых могут быть доступны для всех членов общества. К числу таких благ относятся и некоторые ключевые инновации. Третий президент США Томас Джефферсон однажды сказал, что знание похоже на свечу: когда от одной свечи зажигают другую, свет от первой из‑за этого не становится слабее. Отсюда следует, что ограничивать распространение знаний неразумно31. Расходы на такие ограничения особенно высоки в области фундаментальной науки. Но если знание должно свободно распространяться, правительство должно взять на себя ответственность за финансирование его создания. Именно поэтому оно берет на себя важную роль – поддерживать создание знаний и инноваций.

Некоторые из крупнейших успехов, достигнутых в Соединенных Штатах, обусловлены той поддержкой, которую правительство оказывало при проведении исследований, как правило, в государственных или некоммерческих университетах. Примеры такой поддержки охватывают самые разные области, от Интернета до современной биотехнологии. В девятнадцатом веке правительство сыграло большую роль в достижении замечательных результатов в области сельского хозяйства и телекоммуникаций, примером чему служит прокладка первой телеграфной линии между Балтимором и Вашингтоном. Правительство к тому же приняло активное участие в осуществлении социальных инноваций: благодаря его программам было увеличено число домовладельцев, и при этом не применялось тех эксплуататорских приемов, которые так омрачили недавние усилия частного сектора в этой области.

Можно побудить бизнесменов заниматься инновациями, если ввести ограничения на использование знаний с помощью патентной системы, хотя в этом случае повышение доходов частных лиц сопровождается снижением отдачи для общества в целом. Хорошо продуманная патентная система пытается добиться правильного баланса, предоставляя нужные стимулы для занятий инновационной деятельностью без введения неоправданных ограничений на использование знаний. Как объясняется в этой главе, для улучшения существующего режима интеллектуальной собственности имеется еще много разных возможностей.

Однако если говорить о финансовых рынках, то здесь имеется еще одна проблема – отсутствуют эффективные способы защиты интеллектуальной собственности. Любой, кто успешно предлагает на рынке новый продукт, может быстро стать объектом для подражания. Из‑за этого первопроходец попадает в невыгодное для себя положение: если новый продукт окажется неудачным, его не будут имитировать, но фирма–разработчик потеряет деньги; если же инновация окажется успешной, ее быстро скопируют, из‑за чего прибыль от новинки быстро сократится.

Следствием такого положения дел в данной области является ведение разведки, а не занятие инновациями, которые улучшают благосостояние клиентов и повышают эффективность экономики, а если инновации здесь и предлагаются, то такие, чтобы их нельзя было легко имитировать или, даже если это произойдет, они все равно приносили бы прибыль. Поэтому кредиты, выдаваемые на основании недостоверных данных, и ростовщические платежи по кредитным картам относились к той категории «инноваций», которые были быстро скопированы, но и после этого приносили банкам огромную прибыль. С другой стороны, деривативы и другие сложные финансовые продукты имитировать было не гак легко: чем более сложными они были, тем труднее их было повторить. Поэтому значительную долю сложных внебиржевых деривативов выпустило относительно небольшое число учреждений. Меньшая конкуренция означала более высокую прибыль. Другими словами, ключевую роль в создании того запутанного положения, которое в значительной степени способствовало подрыву рынка, сыграли рыночные силы.

Обеспечение социальной защиты и страхования

Правительство сыграло важную роль в области социальной защиты – обеспечении страхования от многих ключевых рисков, с которыми сталкиваются отдельные люди, таких как безработица и инвалидность. В некоторых случаях частный сектор последовал примеру правительства, но при этом затратил большие средства, пытаясь определить наименее рискованные направления, и израсходованные при этом средства, скорее всего, нельзя считать потраченными социально продуктивно. Общество может считать, что человеку, которому не повезло (допустим, у него имеется врожденное заболевание сердца), должна быть оказана помощь («в этом случае вместо Бога на помощь прихожу я»), которая может быть предоставлена в виде оплаты операции на открытом сердце. Но частные страховые компании хотят быть уверены, что при оплате счетов не будет никакой задержки, и поэтому делают все возможное, чтобы в каждом конкретном случае выяснить величину риска32.

Это одна из причин, объясняющих, почему правительство будет и впредь играть ключевую роль на рынках социального страхования.

Недопущение эксплуатации

Эффективные рынки могут тем не менее порождать социально неприемлемые результаты. Некоторые люди могут получать такие небольшие доходы, что на них невозможно выжить. На конкурентных рынках заработная плата устанавливается по принципу уравновешивания спроса и предложения, и там ничего не говорится о том, что равновесная заработная плата равна прожиточному минимуму. Поэтому правительства обычно пытаются скорректировать рыночное распределение доходов.

Кроме того, у рынков нет ничего, что обеспечивало бы их гуманность, в любом смысле этого слова. Участники рынка не постесняются, скорее всею, воспользоваться выгодой, которую им дают их конкурентные преимущества или слабости, имеющиеся в данный момент времени у других участников, и используют для этого любой доступный им способ. Во время урагана любой, кто имеет автомобиль, может помочь другим уехать подальше от наводнения, однако за эту услугу он может взять плату – ту, которую «установил бы рынок». Рабочие, отчаянно нуждающиеся в работе, согласятся на трудоустройство в компании с недостаточным обеспечением условий безопасности труда и скудным социальным пакетом. Правительство не может предотвратить все формы эксплуатации, но оно может уменьшить ее масштабы: это является причиной, объясняющей, почему правительства большинства промышленно развитых стран мира приняли и применяют законы о ростовщичестве (законы, ограничивающие размер процентных платежей) и законы, устанавливающие минимальный размер заработной платы и максимальную продолжительность рабочего дня, а также устанавливают основные правила по соблюдению техники безопасности и сохранению здоровья работников.

Частные фирмы, когда они могут это сделать, пытаются ограничить конкуренцию и регулярно используют – с успехом – в своих целях модели иррационального поведения потребителей и другие их «слабости». Табачные компании продают товары, которые, как они знают, вызывают привыкание и способствуют развитию рака и множества других болезней, даже если они активно отрицают существование научных подтверждений этих выводов. Они знают, что курильщики будут восприимчивы к их сообщениям, несмотря на то что с научной точки зрения такие заявления являются сомнительными.

Разработчики ипотечных продуктов и компании – эмитенты кредитных карт использовали тот факт, что многие люди будут опаздывать с платежами хотя бы однажды. Они смогли привлечь их очень низкими процентными ставками, так как знали, что повышение процентной ставки в случае задержки с выплатой позволит более чем компенсировать их потери по первоначально низким ставкам. Банки поощряют клиентов подписываться на предоставление им услуги овердрафта, плата за которую является высокой, так как знают, что далеко не все люди вовремя проверяют наличие достаточной суммы средств на своих банковских счетах33.

Меняющаяся роль правительства

Роль, исполняемая государством, в каждой стране и в каждый период времени может быть особой. Капитализм двадцать первого века отличается от капитализма девятнадцатого века. Уроки, полученные на основе опыта, накопленного в финансовом секторе, верны и для других секторов: хотя регулирующие правила «Нового курса» в настоящее время могут и не работать, но ясно, что в наши дни необходимо не масштабное дерегулирование, а локальное, которое в одних областях будет более значительным, в других – относительно небольшим. Глобализация и новые технологии открыли возможности для появления новых глобальных монополий, обладающих такими богатствами и властью, о которых магнаты конца девятнадцатого века не могли и мечтать34. Как уже отмечалось в главе 1, агентские проблемы, связанные с разделением собственности и управления, а также та особенность, что богатством большинства обычных граждан управляют другие люди, которые, как считается, действуют в их интересах, усилили необходимость принятия более совершенных правил регулирования в области корпоративного управления.

Другие изменения, происходящие в экономике США, также могут потребовать усиления роли правительства. Сильное воздействие на природу рынка оказал и тот факт, что многие промышленно развитые страны мира стали инновационными экономиками. Рассмотрим, например, вопрос о конкуренции, жизненно важный для динамики развития любой экономики. Можно легко установить, существует ли конкуренция, например, на рынке стали, а если ее нет, имеются ли хорошо отработанные способы, позволяющие справиться с этой проблемой.

Но производство идей отличается от производства стали. Даже тогда, когда частные и социальные выгоды, получаемые при производстве обычных товаров, хорошо согласованы друг с другом, отдача от инноваций для общества и для частного сектора может заметно отличаться. Бывают даже нововведения с отрицательной социальной отдачей, примером чего можно назвать сигареты, вызывающие более сильное привыкание.

Частный сектор беспокоится о том, какую долю стоимости идеи он может присвоить себе, а не о том, какой будет общая отдача от реализации этой идеи для общества. Из‑за этого рынок может тратить слишком много денег на проведение исследований в одних областях, например на разработку лекарства–дженерика, дублирующего успешное запатентованное лекарство, и слишком мало в других. Без государственной поддержки проводилось бы очень мало фундаментальных исследований, скажем, направленных на поиск лекарств для лечения болезней, свойственных бедным людям.

При применении патентной системы на первое место ставится частная выгода; социальная отдача в этом случае проявляется в том, что инновация становится доступной более быстро, чем без наличия такой системы. Очень наглядной иллюстрацией этой разницы служит исследование генов, связанных с раком молочной железы. Усилия по расшифровке всего генома человека были системными и предпринимались в глобальных масштабах, но при этом одновременно происходила гонка участников, стремившихся опередить других и в первую очередь расшифровать те гены, которые могут иметь рыночную стоимость. Myriad, американская фирма, получила патент на формулу генов рака молочной железы; эта информация стала доступна чуть раньше, чем она могла бы появиться без этого соперничества, но так как фирма настаивает на том, что цены тестов по выявлению генов должны быть высокими, то в тех странах, законы которых признают действие патентов, столь высокая стоимость тестов может привести к смерти тысяч женщин, хотя их можно было бы спасти35.

Словом, в инновационной экономике двадцать первого века правительству, возможно, придется принять на себя более важную роль – обеспечивать проведение фундаментальных исследований, на которых покоится все здание науки; задавать направления исследований, например, используя для этого гранты и премии, чтобы стимулировать исследования, необходимые доя удовлетворения потребностей страны; создавать более сбалансированный режим для того, чтобы общество могло получать большие выгоды от стимулов, к которым правительство может прибегнуть без дополнительных расходов, вызванных в том числе монополизацией экономики36.

В конце прошлого века возникла надежда (не оправдавшаяся), что в одной области потребность в участии правительства все‑таки снизится: некоторые специалисты считали, что в новой инновационной экономике бизнес–циклы останутся лишь в воспоминаниях. Как и в случае со многими другими идеями, в концепции новой, не знающей спадов экономики была доля истины. Появление новых информационных технологий означало, что компании могут лучше контролировать свои запасы, а ведь многие из прошлых циклов были связаны именно с резкими колебаниями объема запасов. Кроме того, структура экономики теперь изменилась, сместив акценты со сферы производства, где важное значение имеют запасы, на сферу услуг, где запасов вообще не существует. Как я уже отмечал выше, в настоящее время в Соединенных Штатах на производственный сектор приходится лишь 11,5% ВВП37.

Однако рецессия 2001 года показала, что страна все еще может избыточно тратить средства на развитие оптоволоконной технологии и на некоторые другие направления, а нынешняя рецессия продемонстрировала, что финансовый перекос может происходить и в сторону рынка жилья. Мы видим, что пузыри надуваются в двадцать первом веке так же, как это было и в восемнадцатом, и в девятнадцатом, и в двадцатом столетиях.

Рынки являются несовершенными, и правительства в этом отношении на них похожи. Из лого сравнения некоторые люди приходят к, казалось бы, неизбежно напрашивающемуся выводу – следует вообще отказаться от услуг власти. Рынки дают сбои, но неудачи правительства (как утверждают некоторые) вызывают еще более плачевные последствия. Рынки могут создавать перекосы, но перекосы, создаваемые правительством, могут быть еще более значительными. Рынки могут оказаться неэффективными, но правительство действует еще более неэффективно. Эта линия аргументации кажется вполне правдоподобной, но приводит к выбору ложных направлений деятельности. На самом деле никакого выбора нет, а есть лишь разные формы коллективных действий. В последний раз попытка перейти на нерегулируемый вариант банковской (свободной) деятельности была осуществлена в Чили. Это случилось в период правления диктатора Пиночета и закончилось катастрофой. Как и в Америке, кредитный пузырь в Чили прорвался. Прекратилось погашение около тридцати процентов всех выданных кредитов, и стране потребовалась четверть века, чтобы расплатиться по долгам, возникшим в ходе этого неудачного эксперимента.

Соединенным Штатам придется заниматься регулированием, так как правительство будет тратить деньги на научные исследования, технологии и инфраструктуру, а также на обеспечение некоторых форм социальной защиты. Правительство будет проводить кредитно–денежную политику и заниматься национальной обороной, обеспечением общественной и пожарной безопасности, а также предоставлять обществу другие важные для него услуги. Когда рынки терпят неудачу, правительству приходится вмешиваться и собирать те куски, на которые раскололась прошлая жизнь. Зная об этом, правительство должно сделать все возможное, чтобы предотвратить возникновение катастроф.

С учетом этого необходимо получить ответы на следующие вопросы. Чем следует заниматься правительству? В каком объеме оно должно это делать? Как оно должно это делать?

В каждой игре есть свои правила и свои рефери. То же самое относится и к экономической игре. Одной из ключевых функций государства является составление правил и назначение рефери. В качестве таких правил выступают законы, которые регулируют рыночную экономику. В качестве рефери выступают регуляторы и судьи, которые помогают применять и толковать законы. Но старые правила, даже если они хорошо зарекомендовали себя в прошлом, не являются подходящими для двадцать первого века.

Общество должно быть уверено, что правила справедливы и что рефери судят объективно. Но в Америке слишком многие правила были установлены представителями финансового сектора и для этого сектора, а рефери судили предвзято. Поэтому то, что результаты в итоге оказались искаженным, не должно вызывать удивления. Были возможны и другие варианты ответных действий, которые при их открытом применении предоставили бы участникам игры, по крайней мере, равные шансы на успех и поставили бы налогоплательщиков в менее рискованное положение. Этими вариантами можно было бы воспользоваться, если бы только правительство играло по правилам, а не переключилось в середине пути на стратегию, которая предусматривала раздачу невиданных ранее подарков финансовому сектору.

В конце концов, проверка указанных злоупотреблений возможна лишь в рамках демократических процессов. Но вероятность того, что в нашей стране возобладает приверженность демократии, будет зависеть от реформ, связанных с проведением избирательных кампаний38. В данном случае остается верным давнее утверждение: кто платит, тот и заказывает музыку. Финансовый сектор заплатил участникам, играющим в обеих партиях, и назвал мелодию, которую им следует исполнять. Можем ли мы, граждане, рассчитывать на то, что будут приняты законы, которые предусмотрят разделение на составляющие слишком больших для краха, слишком больших для решения их проблем или слишком больших для эффективного управления банков, если эти банки по–прежнему остаются еще и слишком крупными спонсорами президентской кампании, чтобы их интересы можно было проигнорировать,? Можем ли мы в этих условиях ожидать хотя бы введения ограничений для участия банков в чрезмерно рискованных операциях?39

Расчистка последствий этого кризиса и предотвращение следующих кризисов – это в такой же степени политический вопрос, как и экономический. Если мы всей страной не осуществим перечисленных реформ, то рискуем оказаться в состоянии политического паралича, что вполне возможно, учитывая несогласованность интересов отдельных групп с интересами общества в целом. А если нам все‑таки удастся избежать политического паралича, это может быть достигнуто за счет нашего будущего – заимствований, осуществленных за счет будущих доходов для финансирования нынешних спасательных операций. Впрочем, мы, возможно, предпочтем вариант проведения минимальных реформ в настоящее время и отложим решение более серьезных проблем на более поздний срок.

Сегодняшний вызов формулируется так: создание нового капитализма. Мы уже пережили ошибки старого. Но для создания этого нового капитализма требуется доверие, в том числе и доверие к Уолл–стрит со стороны остального общества. Наши финансовые рынки нас подвели, но без них мы не можем функционировать. Наше правительство не справилось со своими обязанностями, но мы не можем без него обойтись. В основе вопросов дерегулирования, которыми занимались Рейган и Буш, лежало недоверие к власти; попытка Буша и Обамы вытащить нас из пропасти, в которую мы попали в результате дерегулирования, основывалась на страхе. По мере того как заработная плата снижалась и росла безработица, размеры бонусов банковских руководителей резко увеличивались, а неравенство в стране становилось все более наглядным. Одновременно происходило увеличение корпоративного благосостояния и расширение сети безопасности, предназначенное для финансовой защиты корпораций, сопровождаемое ослаблением защищенности обычных граждан, что порождало их горечь и гнев. Но атмосфера горечи и гнева, страха и недоверия вряд ли подходит для того, чтобы приступить к решению трудной и требующей времени задачи реконструкции. Однако у нас нет другого выбора: если мы хотим вернуться на путь устойчивого процветания, нам необходим новый набор социальных контрактов, основанных на доверии между всеми представителями нашего общества, между гражданами и правительством, между нынешним поколением и будущим.