Текст книги "Долгое время. Россия в мире. Очерки экономической истории"

Автор книги: Егор Гайдар

сообщить о нарушении

Текущая страница: 34 (всего у книги 40 страниц)

Сторонники концепции “равенства результатов” стремились сделать учебный процесс максимально универсальным, исключить возможность формирования школ разных типов. Их ключевой аргумент: нестандартные учебные заведения, особенно те из них, которые ориентированы не на подготовку к поступлению в вузы, а только на приобретение учащимися узкопрофессиональных навыков, являются инструментом социальной дискриминации. В Англии именно такая аргументация привела к отказу от созданных после вой ны трех типов средней школы и единообразному для всей страны обучению со стандартизированным набором предметов и программ.

Когда у родителей есть право и возможность выбирать школу, в которой учатся их дети, возникает опасность, что выходцы из более обеспеченных семей попадут в лучшие учебные заведения, где соберутся самые подготовленные ученики. И это приведет к еще большей дифференциации в качестве образования[1272]1272
  Сформулированную в 1966 году Д. Колеманом гипотезу о том, что контингент учащихся определяет качество образования, получаемого в конкретной школе, в настоящее время его последователи считают аксиомой. Если стандарты образования в лучших школах в результате соревнования между ними растут, то те же стандарты в непопулярных заведениях будут снижаться. Конкуренция между школами ведет к поляризации образовательных результатов, подрывая базу всей системы образования, восстанавливая принцип отбора учеников в успешные школы, исключая какое бы то ни было равенство возможностей (см.: Coleman J. C. Equality of Educational Opportunity. Washington, DC: Government Printing Office, 1966; Halsey A. H., Lauder H., Brown P., Wells A. S. (eds.). Education: Culture, Economy and Society. Oxford: Oxford University Press, 2001. P. 22).


[Закрыть]. Если отбор учеников в школу сопровождается тестированием, выходцы из более обеспеченных семей получают преимущества[1273]1273
  World Education Report 2000. The Right to Education: Towards Education for All Throughout Life. P.: UNESCO Publishing, 2000. P. 66, 67.


[Закрыть].

Из логики “равенства результатов” органично вытекает линия на ограничение права родителей выбирать школу или на полный отказ в таком праве: учиться следует по месту жительства. Поскольку образование должно быть общедоступным и гарантировать “равенство результатов”, а уровень подготовки детей из разных семей неодинаков, подобная логика фактически ориентирует (хотя и не провозглашает это открыто) учебный процесс на самых слабых учеников. Последствия для качества образования очевидны.

Продукт эгалитарной идеологии – общая школа для детей из среднего и рабочего классов – вот идеал сторонников стандартного комплексного учебного заведения. Дальше – больше. Если недопустимо принимать учеников в школу, ориентируясь на их способности, то нельзя отказывать в приеме по причине отсутствия каких бы то ни было способностей. Отсюда объективная тенденция к снижению требований к ученикам, поступающим в общую школу и обучающимся в ней.

Начиная с середины XX в. линию на “равенство результатов” разные страны проводили с неодинаковой жесткостью и последовательностью, но ее влияние на организацию мирового образовательного процесса оставалось в то время значительным. При выборе приоритетов – образование или социальное равенство – предпочтение отдавали последнему[1274]1274
  В начале 1970‑х годов А. Халси отмечал, что попытки превратить систему образования в средство для обеспечения равных возможностей основаны на нереалистических предпосылках и игнорируют структурные основы неравенства в Великобритании. Он писал, что эти инициативы следуют логике политической идеологии, рассматривающей образование в качестве “мусорной корзины социальной политики – места, куда можно сбросить социальные проблемы, которые неизвестно, как решать, и с которыми не готовы бороться серьезно; такие проблемы называют «образовательными» и перекладывают их на школу” (см.: Halsey A. H. Political Ends and Еducational Means. Vol. 1. Educational Priority. London: Her Majesty’s Stationery Office, 1972. P. 8).


[Закрыть].

Образование оказывает серьезное влияние на экономическое развитие государства. Но это проявляется не сразу. Англия стала отставать от своих основных конкурентов в формировании широкой системы начального образования во второй половине XIX в., но экономическое лидерство утратила лишь в первой половине следующего столетия. Последствия принятых или непринятых решений в сфере образования проявляются десятилетия спустя[1275]1275
  Л. Сандберг убедительно показал, что уровень распространения образования в 1850 году хорошо коррелирует с душевым ВВП 1970 года. Образование оказывает влияние на ход экономического развития с значительным временным лагом, но в серьезной степени (см.: Sandberg L. G. Ignorance Poverty and Economic Backwardness in the Early Stage of European Industrialization // Journal of European Economic History. 1982. Vol. 11 (3). P. 675–697). О позитивной связи уровня школьного образования и долгосрочных темпов экономического роста см.: Barro R. J. Economic Growth in a Cross Section of Countries // Quarterly Journal of Economics. CVI (2). May 1991. P. 407–443.


[Закрыть]. Успешно сформированная американская система массового среднего образования помогла стране занять спустя несколько десятилетий доминирующее положение в мире XX в. К его середине это стало очевидным. Когда высокоиндустриальному обществу потребовались сотни тысяч работников, не только обладающих элементарными навыками чтения и письма, но и способных стать техниками, механиками, конторскими служащими, машинистками, медицинскими сестрами, американская образовательная система оказалась готовой поставлять такие кадры в массовых масштабах. Разница в качестве образования ярко проявилась в конце Второй мировой войны. Правительство Великобритании предоставило своим ветеранам возможность завершить среднее образование, а в США Закон о правах ветеранов гарантировал им получение высшего образования за счет государства[1276]1276
  Воспользовавшись предоставленными им привилегиями по Биллю о солдатских правах, 2,2 млн американцев пошли учиться в университеты и колледжи, 3,5 млн продолжили учебу в средней школе, 2,1 млн прошли подготовку на фирмах, где они работали (см.: Смирнов А. И. Россия: на пути к профессиональной армии (опыт, проблемы, перспективы). М.: Институт социологии РАН, Центр общечеловеческих ценностей, 1998, С. 48).


[Закрыть]. Эта гарантия была подкреплена тем, что в большинстве своем молодые американцы – участники войны успели перед мобилизацией окончить среднюю школу.

Когда следующий этап экономического развития – постиндустриальный переход – потребовал массовой подготовки специалистов с высшим образованием, способных работать инженерами, врачами, квалифицированными служащими сферы услуг, в США была образовательная база, способная удовлетворить спрос на работников такого уровня.

Представление о том, что образование позитивно влияет на экономическое развитие страны, было широко распространено уже в XIX в. В середине 1950‑х годов экономические исследования, основанные на обширной статистике, наглядно продемонстрировали связь экономического роста с накоплением человеческого капитала, в том числе с продолжительностью обучения[1277]1277
  Накопленный за последние десятилетия опыт показал, что темпы экономического роста связаны не столько с длительностью обучения, сколько с его качеством (см.: Hanushek E. A., Kimko D. D. Schooling, Labor Force Quality and the Growth of Nations // American Economic Review. 2000. Vol. 90 (5). P. 1184–1208).


[Закрыть]. С этого времени увеличение расходов на образование, охват им населения и длительность учебы считаются важнейшими инструментами, которые ускоряют экономическое развитие[1278]1278
  Easterly W. The Elusive Quest for Growth. Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics. Cambridge; London: The MIT Press, 2000. P. 72, 73, 76, 266.


[Закрыть]. Быстрый рост расходов на образование и их доли в ВВП в последующие десятилетия позволяет ограничить негативное воздействие политики социального выравнивания на качество образовательного процесса. Во второй половине прошлого столетия сначала США, а затем и другие высокоразвитые страны вступают в новую стадию развития: доля промышленности в ВВП падает, доля услуг возрастает. В 1956 году американские “белые воротнички” опережают по численности количество “синих”. Быстро растет спрос на специалистов с высшим образованием. Основой рабочей силы в индустриальном обществе были рабочие не очень высокой квалификации, на их обучение стандартным операциям требовалось несколько недель. С переходом к экономике, где доминирует сфера услуг, растет спрос на квалифицированную рабочую силу и управленцев. В 1950‑1970‑е годы в США число должностей, требующих высшего образования, увеличивается вдвое быстрее численности рабочих[1279]1279
  Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecasting. New York: Basic Books Inc., Publishers, 1973.


[Закрыть]. В Америке и Западной Европе среднее образование становится нормой; среди работающих растет доля выпускников университетов. Постиндустриальный мир с характерным для него уменьшением относительной численности тех, кто представляет массовые рабочие профессии, ростом спроса на менеджеров и специалистов, предъявляет высокие требования к уровню образования (табл. 13.3).

Технологические перемены вынуждают работников приобретать новые производственные навыки, учиться на протяжении всей трудовой деятельности. Создание и применение новых знаний становится важнейшей отраслью экономики. Ускоряются темпы их накопления, формируется потребность в непрерывном образовании, постоянном повышении квалификации.

Авторам, которые изучали специфику постиндустриального общества, дальнейшее повышение роли образования в экономике и обществе, увеличение доли расходов на образование в ВВП представлялись естественными и неизбежными процессами. С конца 70‑х годов XX в. события развиваются иначе. В большинстве развитых стран полуторавековой быстрый рост доли государственных расходов на образование в ВВП либо замедляется, либо останавливается. Замедление роста или даже стабилизация доли расходов на образование в ВВП – результат финансового кризиса постиндустриальной эпохи, развитие которого рассматривалось в предыдущих главах (табл. 13.4).

Как было показано, постиндустриальные государства вышли на верхние пределы возможностей мобилизации налоговых доходов, а сформированные десятилетиями раньше расходные обязательства требуют увеличивать долю социальных программ в ВВП. Что касается пенсионных систем и систем финансирования здравоохранения, то для них старение населения автоматически ведет к росту расходных обязательств. Остановить этот процесс можно, лишь проведя тяжелые и непопулярные реформы. В образовании механизм увеличения расходов не столь жесток. Более того, здесь наблюдается противоположная тенденция: доля младших возрастных групп, на которую падает значительная часть образовательных расходов, в численности населения сокращается. Вот почему в подавляющем большинстве стран – лидеров современного экономического роста приоритеты финансовой политики в социальной сфере ориентированы не на систему образования, а на пенсионную систему и систему здравоохранения.

Таблица 13.3. Средняя продолжительность обучения в ведущих развитых странах, число лет

Источник: Maddison А. Monitoring the World Economy 1820–1992. P.: OECD, 1995. P. 37; UN Statistics Division (http://unstats.un.org/unsd); UNESCO Institute for Statistics (http://www.unesco.org).

Таблица 13.4. Доля государственных затрат на образование в ВВП крупных развитых стран, %[1280]1280
  * Данные за 1999 год.


[Закрыть]

Источник:¹ National Center for Education Statistics. Digest of Education Statistics, 2001. Table # 29: Total Expenditures on Educational Institutions Related to Gross Domestic Product, by Level of Institution: 1929–30 to 2000–01. http://www.nces.ed.gov.

² (Если не указано иного.) OECD Education, Statistics. Education at a Glance 2001 – List of Indicators. Table B2.1a Expenditure on Educational Institutions Relative to GDP. http://www.oecd.org.

³ (Если не указано иного.) Базы данных ООН: http://unstats.un.org.

Компенсировать неэффективность сформированной в 50‑70‑х годах прошлого века системы образования, прежде всего образования школьного, быстро увеличивая направляемые сюда потоки ресурсов, как это делалось в предшествующие десятилетия, оказывается невозможным. Между тем в обществе широко распространены представления о том, что государство располагает безграничными ресурсами и способно заплатить за все, а частные средства, которые направляются на финансирование образования, только мешают решать социальные задачи. Поэтому государство нередко не только не стимулирует негосударственные расходы на образование, но и препятствует их увеличению.

Учебные заведения, финансируемые из частных источников, существуют в большинстве постиндустриальных стран. Делая выбор в пользу такой школы, родители снимают с государства ответственность за финансирование учебы своих детей. Они не имеют права дополнить государственные средства собственными, а могут лишь полностью отказаться от помощи государства. При этом они остаются налогоплательщиками, средства которых идут на образовательные нужды других семей. Такое могут себе позволить лишь самые обеспеченные. Когда из-за нехватки финансовых ресурсов положение государственных школ ухудшается, частные учебные заведения становятся инструментом социальной сегрегации[1281]1281
  Последний раз предложение серьезно ограничить права родителей за свой счет давать образование детям в частных школах, чтобы обеспечить социальное равенство, в Англии обсуждалось в 1968 году. Это предложение было отклонено. Такие меры, очевидно, задели бы интересы элиты, обучающей детей именно в таких школах. В Великобритании доля школьников, обучающихся на платной основе, имеет устойчивую тенденцию к росту (2003 год – 7,1 %), несмотря на дороговизну этой услуги (36 тыс. долл. в год). Это наглядное свидетельство того, в какой степени родители не удовлетворены качеством государственного школьного образования (см.: The Economist. July. 2004. P. 15, 29).


[Закрыть].

Притчей во языцех стало низкое качество обучения в государственных школах Вашингтона[1282]1282
  The Economist. 10–16 th May. 2002.


[Закрыть]. Большая часть американской политической элиты против того, чтобы дать родителям право выбирать школу для своих детей или ввести систему образовательных ваучеров, предоставляющую им такую возможность. При этом подавляющая часть сенаторов, конгрессменов, высокопоставленных чиновников исполнительной власти учит своих детей в частных учебных заведениях[1283]1283
  На слушаниях в подкомитете по образованию Конгресса США при обсуждении вопроса о возможности выбора родителями школы в системе среднего образования губернатор штата Миннесота С. Карлсон заметил, что право выбора школы существовало всегда, но лишь для элиты (см.: Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of the Committee on Education and the Workforce House of Representatives. Serial № 106–111. June 6. 2000. P. 26).


[Закрыть]. В Великобритании, которая на протяжении десятилетий проводила политику социального выравнивания с помощью комплексной школы, всегда сохранялась система платных школ, из которых вышла преобладающая часть политической и экономической элиты[1284]1284
  По оценкам, примерно 70 % политической, административной и экономической элиты Великобритании составляют выпускники частных (называемых на уклончивом английском языке “общественными”) школ (см.: Hartnett A., Naish M. (eds.). Education and Society Today. London; New York; Philadelphia: The Falmer Press, 1986. P. 81).


[Закрыть].

В системе государственного образования, которая не позволяет родителям выбирать школу для своих детей, действует набор факторов, снижающих эффективность образовательных учреждений. При отсутствии конкурентной борьбы за учеников, бюджетном финансировании, не связанном с результатами учебного процесса, школа не заинтересована прилагать усилия к повышению качества образования, а если делает это, то создает дополнительные проблемы для детей, чья успеваемость хуже, чем у их ровесников, а такие дети чаще всего происходят из не очень обеспеченных семей. Образование – консервативная система. Если в стране традиция ориентирует школьное образование на высокие стандарты знаний, она долгое время сдерживает действие противоположных стимулов – к снижению качества учебного процесса. Долгое время, но не вечно.

Государственная школа – часть государственной машины. На нее, по крайней мере в большинстве развитых стран, распространяются принятые стандарты государственной службы. Один из важных в условиях демократии принципов последней – гарантии государственным служащим сохранения рабочих мест независимо от исхода очередных выборов. Перечень должностей, причисленных к политическим, применительно к которым приход новой политической команды чреват заменой работников, ограничен. Чтобы политические процессы не влияли на комплектование школьных кадров, учителя и другие сотрудники школ наделены правами госслужащих. Уволить их за профессиональную непригодность или слабые результаты работы сложно[1285]1285
  В США на процедуру увольнения не справляющегося со своими обязанностями учителя в государственной школе уходит в три с лишним раза больше времени, чем в частной (см.: Halsey A. H., Lander H., Brown Ph., Wells A. S. Education: Culture, Economy, Society. New York: Oxford University Press Inc., 1997. P. 372).


[Закрыть]. При таком порядке комплектования кадров вышестоящие органы управления образованием не могут доверить школе набирать персонал самостоятельно. Подбор педагогов и их замена относятся к компетенции чиновников, которые непосредственно не участвуют в учебном процессе. Государственное бюджетное финансирование также предполагает жесткий контроль за бюджетом школы, лишает ее самостоятельности в расходовании средств[1286]1286
  Серьезная проблема современной английской школы – снижающийся уровень знаний по математике и естественным наукам, связанный в том числе с острым дефицитом преподавателей этих предметов. Специалистов с хорошей математической и естественнонаучной подготовкой охотно берут на работу страховые, консультативные и финансовые фирмы. В результате в школах происходит увеличение среднего возраста учителей, снижается уровень преподавания. Ученики, имеющие склонность к математике, физике, химии, не могут получить необходимых знаний. Очевидный выход из положения – повысить оплату учителей, ведущих эти предметы. Но в бюрократизированной школе это невозможно, поскольку нарушается запрет на дифференцированную оплату по разным дисциплинам (см.: The Еconomist. 19^th – 25^th April. 2003).


[Закрыть].

Еще одна проблема организации государственного школьного образования – тенденция к его политизации. Многие вопросы, имеющие отношение к учебному процессу и школьной программе, в демократических обществах вызывают идеологические и политические споры. Это касается и содержания учебников. Результаты очередных выборов, смена власти на национальном, субфедеральном или местном уровнях нередко приводят к смене политических ориентиров. А это затрагивает учебники и школьные программы[1287]1287
  Примерно 30 % школьных округов США в последние годы оказались вовлеченными в острый конфликт вокруг учебников и школьных программ (см.: Apple M. W. Curriculum Conflict in the United States // Hartnett A., Naish M. (eds.). Education and Society Today. London; New York; Philadelphia: The Falmer Press, 1986. P. 161).


[Закрыть].

Сторонники сохранения сформировавшейся в 1960‑1970‑х годах модели стандартной школы, к которой, как крепостные, привязаны родители и дети, утверждают: неоспоримых доказательств негативного влияния этой модели на качество получаемого образования не существует. А наблюдаемое в большинстве развитых стран ухудшение образования может быть обусловлено другими факторами. Как бы то ни было вопрос о качестве школьного обучения в постиндустриальных обществах в последние десятилетия становится все более острым[1288]1288
  О проблемах, порождаемых ситуацией, при которой рост потребностей постиндустриального общества в квалифицированной, хорошо образованной рабочей силе сочетается с кризисом школьного образования, ориентированного на решение социальных, а не образовательных задач, см.: Naisbitt J. Megatrends. Te n New Directions Transforming Our Lives. New York: Warner Books, 1982. P. 31–35.


[Закрыть].

Сталкиваясь с невозможностью выбирать государственную школу без смены места жительства, родители нередко поступают так, как поступали крепостные крестьяне в России до отмены Юрьева дня, – переезжают в другое место. Поскольку уровень учебного заведения во многом зависит от подготовки и усердия учеников, что, в свою очередь, связано с доходами, образованием и социальным статусом семей, то при отсутствии выбора без изменения места жительства высокообразованные и высокостатусные группы населения концентрируются в районах, где есть приличные школы, которые финансируются из более высоких (на душу населения) доходов местных бюджетов, сформированных благодаря налогам, оплачиваемым состоятельными налогоплательщиками. Хорошее финансирование и контингент детей с достаточной подготовкой и мотивацией к учебе – оба этих фактора способствуют повышению качества образования. Круг замыкается. Напротив, низкостатусные группы населения концентрируются в менее престижных районах – с низкими душевыми доходами местных бюджетов, с неудовлетворительным финансированием школ, с учениками, чьи способности, подготовка и учебная мотивация оставляют желать лучшего[1289]1289
  В государственных школах Вашингтона 70 % учеников читают с трудом, 71 % – не выполняют стандартные тесты по математике. Обладающие достаточными средствами жители американской столицы либо переселяются в предместья, где есть приличные школы, либо направляют детей в частные школы (см.: Economist. 10^th –16^th May. 2003).


[Закрыть]. Задуманная для социального выравнивания и сформированная в 50‑70‑х годах прошлого века государственная школа становится инструментом сегрегации. Особенно ярко это проявляется в США с характерной для страны высокой территориальной мобильностью населения[1290]1290
  Уже процитированный губернатор штата Миннесота С. Карлсон: “В Америке существуют два принципиально разных вида образования: первый из них – высшее образование. Нет ни одной страны в мире, которая хотя бы не попыталась посылать часть своих студентов учиться в американские университеты. В этом отношении мы пример успеха в образовании. Значительная часть этого успеха связана с эрой после Второй мировой войны и принятием Закона о ветеранах – важнейшего закона, связанного с образовательными ваучерами, в истории США. Он радикально расширил доступ к американскому высшему образованию. Если мы посмотрим на систему среднего образования, то заметим: не проходит недели без материалов о том, что американские дети по показателям образовательных тестов отстают от своих сверстников в Европе и Азии… Значит, мы должны предусмотреть серьезные изменения, чтобы у наших детей появились шансы на успех. Достижения обеспечивала конкуренция. Когда мы даем студентам право бороться за получение высшего образования, мы не ограничиваем их возможностью поступить в данный конкретный университет” (см.: Hearing before the Subcommittee on Oversight and Investigations of the Committee on Education and the Workforce House of Representatives. Serial № 106–111. June 6. 2000. P. 5).


[Закрыть].

Проблемы существующей системы школьного образования вызывают оживленные дискуссии в обществе и политические дебаты[1291]1291
  Cox C. B., Dyson A. E. (eds.). Fight for Education. London: Critical Quarterly, 1968.


[Закрыть]. К середине 1970‑х годов в Англии рухнул существовавший долгое время консенсус по вопросу о развитии образовательной системы и целесообразности ее ориентации на социальное выравнивание. Кризис образовательной сферы побудил Дж. Каллагана (в те годы премьер-министра страны) открыть дискуссию о стратегии развития английского образования. К тому времени предприниматели все чаще стали выражать недовольство тем, что приходящие на предприятия молодые работники, выпускники учебных заведений, не обладают необходимой квалификацией.

К. Кокс, А. Диссон и Р. Байсон в своих работах доказывали, что английский эксперимент по введению комплексного образования провалился, привел к падению образовательных стандартов, что дух соревновательности и стремление к высокому качеству образования были принесены в жертву социалистическим представлениям о социальной справедливости[1292]1292
  Cox C. B., Boyson R. (eds.). The Black Paper. London: Morris Temple Smith, 1977; Cox C. B., Dyson A. E. (eds.). Fight for Education: The Black Paper. London: The Critical Quarterly Society, 1969. О роли социальной политики в качестве приоритета в организации образования по отношению к собственно образовательным задачам в кризисе американского школьного образования см.: Drucker P. F. PostCapitalist Society. Oxford: Butterworth – Heinemann, 1993. P. 182.


[Закрыть]. В подготовленном в это время докладе сторонников образовательной реформы отмечалось: “Необходимо помнить, что снижение качества английского образования было связано с тем, что школы рассматривались в качестве инструмента выравнивания, а не обеспечения образования детей. Достижения, конкуренция, самоуважение – все это было девальвировано и отрицалось. Обучение фактам уступило место изложению мнений. Обучение часто заменялось индоктринацией[1293]1293
  Индоктринация – поучение, пропаганда, идеологическое воздействие на людей, чтобы воспитать их в духе приверженцев какой-либо теории, идеи, политической доктрины, религии.


[Закрыть]”[1294]1294
  Hillgate Group. The Reform of British Education. London: Claridge Press, 1987. P. 2.


[Закрыть].

Необходимость реформы образования стала очевидной. Речь шла о предоставлении родителям права выбирать учебные заведения для своих детей, о соответствии государственного финансирования школы численности обучающихся, праве школьной администрации отбирать учеников, об использовании тестов, позволяющих родителям и педагогам получать адекватное представление о подготовке детей и качестве обучения, отказе от единой комплексной школы и о сосуществовании учебных заведений разных типов, объединенных общими требованиями к образовательным стандартам, возможности использовать как частное, так и государственное финансирование, наконец, о праве родителей отдавать ребенка в частную школу, используя для оплаты обучения ребенка причитающиеся ему средства из государственных источников[1295]1295
  Halsey A. H., Lauder H., Brown P., Wells A. S. (eds.). Education: Culture, Economy, Society. Oxford University Press, 2001. P. 364–366. Собственно идея, что государственное финансирование образования можно обеспечивать, предоставляя субсидии потребителям образовательных услуг, а не финансируя предоставляющие их учреждения, была сформулирована еще в XVIII в. (см.: Jongbloed B., Koelman J. Vouchers for Higher Education? A Survey of the Literature. Study Commissioned by the Hong Kong University Grants Committee. CHEPS. Enschede, 2000).


[Закрыть].

Каждое из перечисленных направлений реформы обсуждалось в разных вариантах. Предлагалось, например, позволить родителям выбирать для своих детей любую государственную школу, но без права перевода их в частное учебное заведение с сохранением государственного финансирования; выбирать школу только в пределах района; предоставить родителям право выбора, но часть мест в школе распределять по жребию среди жителей округа, где она расположена[1296]1296
  Halsey A. H., Lauder H., Brown P., Wells A. S. (eds.). Education: Culture, Economy, Society. Oxford University Press, 2001. P. 364–366.


[Закрыть].

Существуют различные варианты использования образовательных ваучеров – от последовательно либерального подхода М. Фридмана, при котором в максимальной степени увеличивается свобода выбора и возможность конкуренции образовательных учреждений, до существенно более ограниченных, в рамках которых возможность выбора пытаются сочетать с сохранением равенства доступа к образовательным услугам для выходцев из разных социальных групп населения. Основные принципы либерального подхода: свободно устанавливаемые цены, которые могут быть выше стоимости государственного ваучера; отсутствие дифференциации ваучеров по стоимости. Производителем образовательных услуг, на приобретение которых распространяется действие образовательного ваучера, могут быть как государственные, так и негосударственные вузы. Вузы обладают свободой при отборе потенциальных студентов (вправе использовать листы ожидания, вступительные экзамены или иные механизмы отбора)[1297]1297
  Friedman M. Capitalism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1962.


[Закрыть].

Те, кто пытается совместить приоритеты социальной политики с использованием механизма образовательных ваучеров, предполагают, что доходы учебных заведений должны напрямую зависеть от числа обучающихся, которых удалось привлечь, исключают возможность взимания платы, превышающей стоимость ваучера, предлагают вводить компенсации (дополнительные компенсационные ваучеры) для детей из бедных семей, семей, относящихся к этническим меньшинствам. Предполагается также, что в учебных заведениях, где спрос превышает предложение, половина всех мест должна распределяться по специальной форме, установленной и регулируемой государством[1298]1298
  Jencks C. Education Vouchers: A Report on the Financing of Elementary Education by Grants to Parents. Cambridge, Mass.: Cambridge Center for the Study of Public Policy, 1970.


[Закрыть].

Во многих странах-лидерах все это широко обсуждалось, но так и не вышло за пределы экспериментов[1299]1299
  Выступавшие за право родителей выбирать школы утверждали, что это повысит эффективность школьного образования. Их оппоненты настаивали на том, что право выбора приведет к неравенству (см.: Ambler J. S. Who Benefits from Educational Choice – Some Evidence from Europe // Journal of Policy Analysis and Management. 1994. Vol. 13 (3). P. 454–476; Chubb J., Moe T. Politics, Markets and America’s Schools. Washington: Brookings Institute, 1990; Manski C. F. Educational Choice and Social Mobility // Economics of Educational Review. 1992. Vol. 11 (4). P. 351–369; Willms J. D., Echols F. Alert and Inert Clients: The Scottish Experience of Parental Choice in Schools // Economics of Educational Review. 1992. Vol. 11 (4). P. 339–350. О практическом опыте использования системы образовательных ваучеров в сфере начального и среднего образования см.: West E. G. Education Vouchers in Principle and Practice: A Survey // The World Band Research Observer. 1997. Vol. 12 (1). P. 83–103).


[Закрыть]. Лишь реформа 1988 года, проведенная в Великобритании правительством М. Тэтчер, привела к серьезным изменениям в системе образования крупной развитой страны. Но и здесь, в отличие от пенсионной реформы, где правительство в 1980‑х годах добилось глубоких структурных изменений, преобразования были ограниченными. Английские реформаторы осторожно провели в жизнь часть сформулированных выше принципов. Родители школьников получили значительную свободу в выборе государственных школ, а финансирование последних было поставлено в зависимость от числа учащихся. При сохраняющихся серьезных проблемах английской государственной школы в 1990‑х годах качество обучения обнаруживало тенденцию к росту. В других странах подобные изменения были заблокированы.

Оптимальный способ обеспечить диверсификацию школьного образования – разрешить школам выбирать учеников. Но это подорвало бы стремление к равноправию. Поэтому даже в Великобритании специализированные школы, которые должны быть на переднем крае движения к диверсификации, получили разрешение “отдавать приоритет” лишь 10 % учеников на основе их склонности (слово “способности” находится под запретом) к спорту, искусству, языкам и информационным технологиям. Это разрешение не касается большинства школьных предметов[1300]1300
  The Economist. July. 2004. P. 15.


[Закрыть].

Политологи давно обратили внимание на специфику английского политического процесса: опирающееся на парламентское большинство правительство обладает необычной для большинства демократических стран свободой маневра; система сдержек и противовесов здесь слаба. Исполнительная власть, убежденная в правильности избранной линии, способна провести необходимые реформы[1301]1301
  О специфике Англии, с характерной для нее концентрацией власти в руках опирающегося на парламентское большинство кабинета и широкой свободой маневра в выборе проводимой им политики, см.: Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные сочинения. М., Прогресс, 1990.


[Закрыть]. В большинстве других демократий конституционные ограничения (разделение исполнительной и законодательной власти в президентских республиках; двухпалатные парламенты с существенными полномочиями верхней палаты; пропорциональные системы голосования, повышающие роль небольших партий в политическом процессе, и т. д.) позволяют даже не контролирующим правительство политическим силам блокировать реформы, которые в той или иной мере затрагивают интересы важных групп избирателей.

В постиндустриальном обществе образование – одна из сфер, в которой занята значительная часть избирателей. У этой группы электората широкие возможности самоорганизации. Ее интересы направлены на сохранение статус-кво. Хотя в успехах образования заинтересовано все общество, политику в этой сфере формируют те, кто непосредственно участвует в образовательном процессе. В США, например, профсоюзы учителей – одна из самых мощных лоббистских структур, поддерживающих демократическую партию. Они способны не только мобилизовать финансовые ресурсы, но и выделить армию активистов для работы в предвыборных кампаниях. Особенно велика роль учительских профсоюзов на выборах в штатах и муниципалитетах, где явка избирателей низкая. Сохранение существующей образовательной системы, которая не позволяет родителям выбирать государственную школу для своих детей, – политический приоритет этого лобби. Разумеется, в публичных дискуссиях о реформе образования ее противники аргументируют свою позицию не корпоративными интересами образовательного сообщества, а доводами о необходимости социального выравнивания, о недопустимости системы, которая приводит к концентрации лучших учеников в лучших школах.

Постиндустриальные общества столкнулись в сфере образования с характерными для этой стадии развития проблемами. Выработанные на более ранних этапах институциональные решения, удовлетворительно работавшие в условиях быстрого роста государственных финансовых ресурсов, несовместимы с новыми реалиями. Проблемы не могут быть решены с помощью дальнейшего увеличения доли государственных образовательных расходов в ВВП; они носят структурный характер и без глубоких реформ могут лишь усугубляться. Вместе с тем политические структуры зрелых демократий с характерной для них низкой политической активностью, развитой системой сдержек и противовесов, хорошо организованными группами интересов, стремящимися сохранить статус-кво, способны блокировать реформы.

Перепись 1897 года показала, что средний процент грамотности населения России составлял 21,1 %, т. е. грамотными являлись 26,5 млн человек из 125,6 млн всего населения[1302]1302
  Россия в начале XX века / Под ред. А. Н. Яковлева. М.: Новый хронограф, 2002. С. 357.


[Закрыть]. В 1900 году по показателям неграмотности Россия входила в тройку самых отсталых стран Европы, опережая лишь Румынию и Сербию. По количеству неграмотных среди новобранцев Россия опережала лишь Румынию.

В 1896–1910 годах в России происходит бурный рост числа учебных заведений. Между 1896 и 1910 годами было открыто больше школ, училищ и институтов, чем за весь предшествующий период российской истории[1303]1303
  Там же. С. 578–580.


[Закрыть]. При этом по идущей от XIX в. традиции российское образование всегда было пронизано элитарными тенденциями и в связи с этим шло скорее по пути английского, чем континентального образовательного процесса. При низком уровне грамотности, впрочем, соответствующем российским показателям душевого ВВП, уровень высшего университетского образования был близок к тому, который характерен для стран – лидеров современного экономического роста[1304]1304
  Уже в 1908 году Россия по количеству издаваемых книг занимала третье место в мире после Германии и Японии (см.: Россия в начале XX века / Под ред. А. Н. Яковлева. С. 34).


[Закрыть].

Образование было одним из приоритетов в рамках социалистической модели индустриализации в отличие от здравоохранения, по доле которого в ВВП социалистические страны существенно уступали странам – лидерам современного экономического роста. Доля образования в ВВП в развитых социалистических странах в конце 1980‑х годов превышала ту, которая была характерна для стран ОЭСР (соответственно 5,9 и 5,4 % ВВП)[1305]1305
  United Nations Development Program (UNDP). Poverty in Transition? New York: United Nations, 1998. P. 217.


[Закрыть].

Формально важнейшей целью советской образовательной системы было “расширение охвата населения однородными по составу и качеству услугами”[1306]1306
  Якобсон Л. И. Механизм хозяйствования в отраслях социально-культурной сферы. М., 1988. С. 26.


[Закрыть]. Однако реальность существенно отличалась от формально прокламируемых целей образовательной политики. Традиция элитарного образования не была прервана социалистическим экспериментом. Социалистические власти никогда не рассматривали образование в качестве инструмента социального выравнивания. Ярчайший пример этого – существование в 30‑е годы так называемых образцовых школ, где учились дети высшего руководства страны[1307]1307
  Holmes L. E. Stalin’s School: Moscow’s Model School No. 25, 1931–1937. Pittsburgh: The University of Pittsburgh Press, 1999.


[Закрыть]. Другой пример того, в какой степени руководство СССР считало малозначимым использование образования в качестве такого инструмента, – решение, принятое в 1940 году, о введении платы за образование в старших классах средней школы[1308]1308
  Nove A. An Economic History of the USSR, 1917–1991. London; New York: Penguin Books, 1992. P. 267.


[Закрыть]. В отличие от стран – лидеров современного экономического роста, в которых в 1950–1960 годах намечается тенденция к переходу к комплексной школе, ликвидируется деление учебных заведений школьного уровня на те, которые ориентированы на подготовку к дальнейшему обучению в университете, и иные, предполагающие более раннюю интеграцию в трудовую деятельность на ролях, не требующих высшего образования, в СССР в 1958 году было принято решение, ограничивающее обязательное образование 8 годами (с 7 до 15 лет). Предполагалось, что большинство учащихся должно получать дополнительное техническое образование, не ориентированное на обучение в университетах, либо в специальных учебных заведениях (ПТУ, техникумы), либо на рабочем месте[1309]1309
  Nove A. An Economic History of the USSR, 1917–1991. P. 360, 361.


[Закрыть].

Система специальных школ с углубленным изучением иностранных языков, физики и математики, существовавшая в СССР в течение многих десятилетий, полностью противоречила сформировавшейся в 1970–1980 годы в странах – лидерах современного экономического роста концепции комплексной школы как образовательного учреждения, ориентированного именно на стандартизацию образовательного процесса. Недемократический режим, элита которого могла позволить себе обеспечить высокое качество образования своим детям без формальной платы за него, не нуждался в таком институте, как частные школы. Традиционной проблемой советского, затем российского образования было слабое обучение навыкам владения иностранным языком. Но, собственно, в советской школе такая задача и не ставилась. Такие знания считались привилегией детей политико-экономической элиты.

Проявление элитарных тенденций в современной российской системе образования, унаследованных от советского времени, отсутствие влияния той волны, которая распространилась в развитых странах в 60‑70‑х годах XX в., когда образование стало рассматриваться как инструмент социального выравнивания, – система стипендий в высших учебных заведениях. Эксперты ОЭСР в исследовании, посвященном высшему образованию в России, с недоумением отмечают: “Особый вопрос возникает в связи с выплатой вознаграждений за академические успехи. Разумеется, любое общество стремится к признанию и поощрению лучших студентов. Однако признание необязательно привязано к солидному денежному вознаграждению. Поскольку многие особо успевающие студенты происходят из обеспеченных семей, весьма вероятно, что назначение стипендий исключительно в зависимости от успеваемости обернется субсидированием тех, кто в нем менее всего нуждается. Система назначения стипендий, при которой потребности в материальной помощи учитывались бы наряду с успехами в учебе, была бы оптимальной”[1310]1310
  Обзор национальной образовательной политики. Высшее образование и исследования в Российской Федерации. М.: Весь мир, 2000. С. 168.


[Закрыть]. Эксперты ОЭСР пишут также: “…Существующая в России система высшего образования безжалостна к тем, кто не отвечает ее требованиям. Эксперты рабочей группы выражают опасение, что это не столько следствие верности высоким бескомпромиссным стандартам, сколько знак недостаточного еще осознания того обстоятельства, что благосостояние общества зависит от среднего уровня образования всех людей, а не только избранной элиты”[1311]1311
  Там же. С. 32. О недоумении западных экспертов дистанцией между элитарным образованием и общим уровнем образования, об отсутствии ориентации образовательной политики на обеспечение равенства возможностей, см. также: Balzer H. Human Capital and Russian Security in the Twenty-First Century // Kuchins A. C. (ed.). Russia After the Fall. Washington, D. C.: Carnegie Endowment for International Peace; [distributor] Brookings Institution Press, 2002. P. 174.


[Закрыть].

Формально прокламируемый принцип равенства доступа к высшему образованию на практике не действовал. Именно переход от школьного образования к высшему, особенно к высококачественному высшему, был ключевым этапом, где главную роль играли статус родителей, их связи и влияние. Но роль качественного образования в обеспечении экономического роста, в первую очередь обороноспособности, заставляла руководство страны осуществлять широкомасштабные образовательные проекты, направленные на мобилизацию в профильные высшие учебные заведения (в первую очередь связанные с оборонным комплексом) способных абитуриентов из низкостатусных социальных групп, не проживающих в столичных городах[1312]1312
  Интересный опыт реализации подобного рода программ работы с одаренными детьми, ориентированной на выявление способностей к физико-математическому образованию у детей из нестоличных городов, – работа со старшеклассниками Московского физико-технического института, созданного в 50‑х годах для подготовки элитных специалистов военно-промышленного комплекса. За годы существования заочной физико-технической школы при Московском физико-техническом институте ее окончили 70 тыс. выпускников. Школа бесплатно дает качественную подготовку по физике и математике. Важнейшая задача – выявление школьников, имеющих склонности и способности к физике и математике, оказание им квалифицированной помощи в систематизации и расширении знаний. Более 60 % поступающих в Московский физико-технический институт являются выпускниками школы (см.: http://www.school.mipt.ru/).


[Закрыть].

На поздних этапах развития социализма в СССР под влиянием возрастающих финансовых ограничений, кризиса сельского хозяйства, роста расходов бюджета на субсидии радикально меняется ситуация с финансированием образования. Если в первые десятилетия социалистического развития рост расходов на образование, его доли в валовом внутреннем продукте – характерная черта социалистической индустриализации, то с начала 1950‑х годов ситуация меняется. Доля затрат на образование в национальном доходе в СССР между 1951 и 1961 годами заметно снижается[1313]1313
  Чекмарев В. В. Система экономических отношений в системе образования: Автореф. дис. д-ра экон. наук. Кострома, 1997. С. 25.


[Закрыть].

Результатом краха Советского Союза стало сокращение государственных расходов на образование, более радикальное, чем сокращение государственных расходов на здравоохранение. Их доля в ВВП приблизилась к показателям стран соответствующего уровня развития (табл. 13.5).