Текст книги "Долгое время. Россия в мире. Очерки экономической истории"
Автор книги: Егор Гайдар
Жанр:
Экономика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 32 (всего у книги 40 страниц)
Для истории не новость, что сравнительно небольшие социальные программы, поначалу не слишком дорогостоящие, имеют тенденцию разрастаться, становиться все более и более обременительными для государственного бюджета. Когда Юлий Цезарь ввел военные пенсии, он вряд ли отдавал себе отчет в том, что создает прецедент, который спустя несколько столетий усугубит финансовые трудности Римской империи. Что касается истории формирования современной пенсионной системы, это пример, пожалуй, самого масштабного по влиянию на государственные финансы и общественное развитие экономического и политического решения.
Первая организованная государством система пенсий по возрасту для занятых в частном секторе была введена в Германии в 1889 году. Ее характерной чертой было обязательное социальное страхование, основанное на взносах работодателей и самих работников. Немецкая пенсионная система базировалась на практике добровольных фондов взаимопомощи, создававшихся гильдиями и другими объединениями рабочих и ремесленников. Право на пенсию обеспечивали ранее внесенные работниками взносы. Затем пенсионные системы, ориентированные на целевую помощь бедным, ввели Дания (1891 год) и Новая Зеландия (1898 год). В этих странах пенсии, финансируемые из общих налоговых доходов, предоставлялись после проверки материального положения получателя. Они гарантировали плоские выплаты. Такие пенсионные системы вытекали из традиционного европейского законодательства о бедных[1197]1197
Bonoli G. The Politics of Pension Reform. Cambridge: Cambridge University Press,
2000. P. 12.
[Закрыть].
В последующие годы большинство западноевропейских стран сформировали собственные системы пенсионного страхования, ориентированные на германскую модель, а англосаксы (за важным исключением – США) и скандинавы предпочли путь Дании и Новой Зеландии. Разные системы решали различные задачи. Германская была ориентирована на сохранение за работником после выхода на пенсию его прежнего социального статуса; датская, впоследствии введенная в Англии, – на ограничение бедности. В XX в. пенсионные системы развитых стран постепенно сближаются[1198]1198
О сближении моделей пенсионного обеспечения, первоначально построенных по германскому и английскому образцам, см.: Hinrichs K. Elephants on the Move. Patterns of Public Pension Reform in OECD Countries // Leibfried S. (ed.). Welfare State Futures. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. P. 80–84.
[Закрыть]. Там, где они были основаны на страховых взносах, как, например, в Германии, вводятся гарантированные минимальные пенсии, размер которых не зависит от предшествующих взносов. В странах, ориентировавших свои пенсионные системы на равные для всех пенсии, финансируемые из общих бюджетных доходов, отменяется контроль за нуждаемостью. В Великобритании в дополнение к одинаковым для всех граждан, соответствующих критериям возраста и нуждаемости, минимальным пенсиям вводится обязательное социальное страхование.
В Северной Америке государственные пенсии по старости получили распространение сравнительно поздно. Канада в 1927 году приняла систему, основанную на проверке нуждаемости и не предусматривающую страховые взносы. В США правительства штатов начали вводить основанные на критерии нуждаемости пенсионные системы в 1920‑е годы. К 1934 году они уже действовали в 28 штатах[1199]1199
Feldstein M., Liebman J. B. Social Security // NBER Working Paper. 8451. September 2001.
[Закрыть]. В 1935 году в США создается национальная система пенсионного страхования.
На этапе становления пенсионных программ они популярны. Это неудивительно: выходящие на пенсию за всю трудовую жизнь не внесли в виде постоянных платежей ту сумму, которая могла сделать их старость обеспеченной. Для таких нетто-бенефициаров пенсионная система была подарком судьбы. Основная тяжесть выплат по их пенсиям ложится на следующее поколение. Однако для молодого индустриального общества с ограниченной долей старших возрастных групп это не порождает серьезных политических проблем.
Ф. Рузвельт поддерживал основанную на взносах систему пенсионного страхования, поскольку рассчитывал, что она получит устойчивую долгосрочную политическую поддержку. Он говорил: “Мы ввели эти начисления на заработную плату, с тем чтобы дать их плательщикам правовые, моральные и политические права на получение своей пенсии. С этим налогом ни один чертов политик никогда не решится ликвидировать мою программу социального страхования”[1200]1200
Rappaport A. M., Schieber S. J. (eds.). Demography and Retirement: The Twenty-First Century. Westport; Connecticut; London: Praeger, 1993. P. 120.
[Закрыть].
Хотя к началу Второй мировой войны системы пенсионного обеспечения имели практически все индустриальные страны, получавшая пенсии часть населения была ограниченной, а уровень пенсионных выплат невысок. Десятилетия после Второй мировой войны стали в большинстве развитых стран временем беспрецедентного распространения пенсионных платежей.
По данным Всемирного банка, около 30 % пожилых людей в мире охвачено пенсионной системой (государственной или частной), 40 % всех занятых в мире платят взносы, рассчитывая на получение пенсии в старости[1201]1201
World Bank. Averting the Old Age Crisis. Oxford: Oxford University Press, 1994. P.73.
[Закрыть].
Как и все программы социального страхования, пенсии по старости должны обеспечивать баланс между социальной защитой и стимулированием. Выплаты по социальному страхованию защищают старшие возрастные группы от резкого падения жизненного уровня при утрате трудоспособности. Но право на выплаты по старости изменяет трудовое поведение и пожилых людей, и молодых. Государство должно находить оптимальное соотношение между характеристиками пенсионного страхования как средства социальной защиты и отрицательными стимулами, которые оно порождает[1202]1202
Feldstein M., Liebman J. B. Social Security // NBER Working Paper. 8451. September 2001.
[Закрыть].
Система пенсионного страхования задумывалась как инструмент, который дает дожившему до возраста нетрудоспособности человеку возможность существовать. Когда ее вводили в США, большинство мужчин этой страны в возрасте старше 60 лет работали. Однако эта система сама становится фактором, уменьшающим занятость в пенсионном возрасте. Об этом убедительно свидетельствует статистика: в 1870 году 64,2 % мужчин 60 лет и старше работали в американской экономике, в 1900-м – 66,1, в 1930-м – 64,5, в 1960-м – 45,4, в 1990-м – 27,6 %. В период с 1950 по 1990 год возраст выхода на пенсию в наиболее развитых странах снизился с 66 до 62 лет. В 1960 году в возрастной категории 60–64 года доля работающих в Бельгии, Нидерландах, Франции превышала 70 %. К середине 1990‑х годов она упала до 20 %[1203]1203
Latulippe D. Effective retirement age and duration of retirement in the industrial countries between 1950 and 1990 // Issues in Social Protection. Discussion Paper 2. Financing and Economics. Social Security Department, ILO. Geneva, 1996.
[Закрыть].
Кризис сложившихся на этапе индустриального развития пенсионных систем – результат изменения демографической ситуации. Мы отмечали, что в странах – лидерах экономического роста они сформировались в то время, когда население пенсионного возраста составляло лишь незначительную часть работающих (табл. 12.2).
Установление возраста, начиная с которого действует пенсионное обеспечение по старости, при формировании первых пенсионных систем определялось финансовыми соображениями. Минимальный возраст выхода на пенсию устанавливался на уровне, превышающем среднюю продолжительность жизни, характерную для страны в период создания пенсионных систем (70 лет – в Германии и Великобритании, 65 лет – в США и Франции). В это время не более половины мужчин из тех, кто достигал возраста 20 лет, доживал до 65 лет и еще меньше – до 70 лет[1205]1205
Захаров С., Рахманова Г. Демографический контекст пенсионного обеспечения: история и современность // Современные проблемы пенсионной сферы: Комментарии экономистов и демографов / Под ред. Т. Малевой. Научные доклады. Вып. 16. М.: Московский центр Карнеги, 1997. С. 37.
[Закрыть].
Таблица 12.2. Доля населения старше 65 лет в ведущих развитых странах, %[1204]1204
* Данные по Англии и Уэльсу.
[Закрыть]
Источник: Mitchell B. R. International Historical Statistics 1750–1993. London: Macmillan Reference LTD, 1998; United Nations Organization (http://esa.un.org/unpp).
В такой демографической ситуации небольшие сборы с работающих и работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным пенсионерам материальный уровень, сопоставимый с их доходами во время трудовой деятельности, с учетом того, что пожилым людям уже не приходится тратиться на обучение детей, приобретение жилья.
В условиях быстрого роста продолжительности жизни ситуация меняется. Доля пенсионеров в численности населения увеличивается. Эта тенденция, по всем существующим прогнозам, продолжится в XXI в. В Японии в течение первой половины XXI в. медианный возраст населения увеличится с 41 до 49 лет. Доля населения в возрасте старше 65 лет возрастет с 17 до 32 %. В Италии эти показатели возрастут соответственно с 41 до 53 лет и с 18 до 35 %[1206]1206
Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Population? United Nations, 2000. P. 1.
[Закрыть]. При этом если в 1939 году отношение средней пенсии к средней заработной плате в наиболее развитых странах, впоследствии объединенных в ОЭСР, составляло 15,4 %, то к 1980 году оно возросло до 45 %[1207]1207
Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. СПб.: Норма, 1998. С. 80.
[Закрыть].
Поскольку численность получающих пенсию или тех, кто скоро станет пенсионером, растет, повышение пенсионных выплат не может не получить политическую поддержку. Известный экономист Г. Виленски замечает: “Если и есть один влиятельнейший фактор, увеличивающий расходы на поддержку благосостояния… так это доля старших возрастных групп в общей численности населения”[1208]1208
Wilensky H. L. The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots of Public Expenditures. Berkeley: University of California Press, 1975. P. 47–48. О поддержке государства всеобщего благосостояния в условиях развитых, стабильных демократий со стареющим населением даже при нарастающем финансовом кризисе см. также: Boeri T., BÖrsch-Supan A., Tabellini G. Would You Like to Shrink the Welfare State? The Opinions of European Citizens // Economic Policy. 2001. Vol. 32. P. 7–50; Svallfors S. Mellan Risk Och Tilltro (Between Risk and Trust). Umeå: Umeå Studies in Sociology, 1999.
[Закрыть].
В период расцвета государства всеобщего благосостояния (1960–1970‑е годы) время начала пенсионного возраста снижается. В наиболее развитых странах фактический возраст выхода на пенсию стремится к 60 годам[1209]1209
Захаров С., Рахманова Г. Демографический контекст пенсионного обеспечения: история и современность // Современные проблемы пенсионной сферы: Комментарии экономистов и демографов / Под ред. Т. Малевой. С. 41, 42.
[Закрыть]. В большинстве стран, где существуют государственные системы пенсионного страхования, минимальный возраст выхода на пенсию редко бывает ниже 60 лет и столь же редко выше 65 лет[1210]1210
Васин С. Демографические проблемы повышения пенсионного возраста // Современные проблемы пенсионной сферы: Комментарии экономистов и демографов / Под ред. Т. Малевой. С. 92.
[Закрыть].
Современные пенсионные системы порождают тенденцию к увеличению доли пенсионных расходов в ВВП. Они “созревают”, более длительные периоды уплаты взносов увеличивают число получателей пенсий и их размеры. Социальные системы, которые задумывались и создавались как недорогостоящие[1211]1211
В США при введении системы социального страхования отчисления из заработной платы, призванные финансировать ее, составляли всего 2 % суммы выплат наемным работникам.
[Закрыть], не требующие для своего финансирования больших выплат, становятся для государства и общества обременительными. С 1960–1985 годов расходы на государственные пенсии в странах – членах ОЭСР росли в 2 раза быстрее, чем ВВП[1212]1212
Мировой опыт реформирования пенсионных систем: Концептуальные подходы и практические действия / Отв. ред. Л. С. Дегтярь. М.: Эпикон, 1999. С. 8.
[Закрыть].
Растущие пенсионные взносы работников и работодателей отражают меняющуюся демографическую ситуацию. Увеличение налогов на заработную плату стимулирует переток рабочей силы в неформальный сектор экономики, рост безработицы. Сокращается число наемных работников, которые вносят средства в систему пенсионного страхования, по отношению к численности пенсионеров.
Международная организация труда считает нормальным коэффициент замещения пенсией заработной платы, равный 60–70 %, минимально приемлемым – 40 %[1213]1213
Баскаков В. Н, Лельчук А. Л., Помазкин Д. В. Моделирование пенсионной системы РФ // Пенсионная система: модель для России и зарубежный опыт. М., “Транспечать”, 2003. С. 68.
[Закрыть]. Представить себе сценарий развития событий, в рамках которого такие показатели соотношения средней пенсии и средней заработной платы оказались бы совместимыми с реалиями середины XXI в. с учетом старения населения, трудно.
Процесс старения раньше, чем в других странах, начался в Японии и Германии, где послевоенный бум рождаемости оказался непродолжительным. Если в 1950 году японцы 65 лет и старше составляли 10 % населения страны, то к 1990 году их доля возросла до 19 %, а по прогнозам на 2025 год, достигнет 42,9 %. Соответствующие цифры для Западной Германии: 15,7; 24,1 и 42,2 %[1214]1214
Rappaport А., Schieber S. (eds.). Demography and Retirement: The Twenty-First Century. Westport; Connecticut; London: Praeger, 1993. P. 261.
[Закрыть]. Процесс старения задан объективными обстоятельствами и потому неизбежен[1215]1215
Дж. Кейнс как-то заметил, что динамика численности населения – единственная вещь, которую можно предсказывать с “достаточной степенью уверенности” (см.: Keynes J. M. Some Economic Consequences of a Declining Population // Eugenics Review. Vol. 29. April 1937. P. 13–17).
[Закрыть]. В развитых странах мира, по прогнозам ООН, к 2050 году число людей, относящихся к возрастной группе старше 60 лет, будет примерно вдвое превосходить число детей. Сегодня в мире 1 человек из 10 принадлежит к возрастной группе старше 60 лет. По прогнозам ООН, в 2050 году к ней будет принадлежать 1 из 5[1216]1216
The World Ageing Situation. Exploring a Society for All Ages // United Nations. Statistics. Economic & Social Affairs. 271. New York, 2001. P. 1, 5.
[Закрыть].
Согласно демографическим прогнозам, к 2030 году бремя, которое ляжет на работающее население из-за растущей численности пенсионеров, в наиболее развитых странах удвоится по сравнению с 2000 годом[1217]1217
Koch M., Thimann C. From Generosity to Sustainability: The Austrian Pension System and Options for its Reform // IMF Working Paper. 1997. P. 18.
[Закрыть]. В государствах “большой семерки” прогнозируется рост расходов на пенсии с 6,7 % ВВП (в 1995 году) до 10,7 % (в 2030 году)[1218]1218
Ibid. P. 23.
[Закрыть]. По оценкам ОЭСР, при реализации базового сценария глобального социально-экономического развития затраты на социальное обеспечение увеличатся с 18,3 % ВВП (в 1990 году) до 25,5 % (в 2050 году). Оптимистичный и пессимистичный сценарии дают соответственно 23,7 и 30,4 % расходов на социальное обеспечение в ВВП 2050 года. В течение этого периода расходы на социальную помощь будут ежегодно расти в среднем на 1,9 % в реальном выражении[1219]1219
Международное бюро труда. Женева. Труд в мире. 2000. Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире. М., 2001. С. 60, 61.
[Закрыть].
Оценки финансового разрыва – роста расходов государственного бюджета, связанных со старением населения, увеличением потребностей в финансировании пенсионного обеспечения и здравоохранения при ограниченных возможностях увеличения налоговой нагрузки на протяжении следующего полувека в странах – членах ОЭСР, – варьируют в пределах 6–10 % ВВП с наиболее вероятной оценкой 8 %[1220]1220
Alternatives for Welfare Policy: Copying With Internationalisation and Demographic Change / Andersen T. M., Molander P. (eds.). Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 370–373.
[Закрыть]. Повышение пенсионных обязательств в предстоящие десятилетия задано логикой системы пенсионного обеспечения, созданной в конце позапрошлого столетия и первые десятилетия прошлого. Этот рост невозможно финансировать за счет дальнейшего увеличения налогов на заработную плату. И это фундаментальная проблема обеспечения устойчивости социальных институтов, сложившихся в индустриальную эпоху, в условиях постиндустриального общества.
Распределительная пенсионная система в постиндустриальном обществе со стареющим населением оказывает серьезное влияние на долгосрочные перспективы социально-экономического развития. У этой проблемы есть еще один аспект. Он связан с динамикой нормы сбережений. Среди других показателей, определяющих темпы экономического роста, особое значение имеет доля инвестиций в ВВП. Национальные нормы инвестиций тесно коррелируют с национальными нормами сбережений[1221]1221
Feldstein M., Horkia C. Domestic Saving and International Capital Flows // Economic Journal. № 90. June 1980. P. 314–329.
[Закрыть]. По сравнению с аграрным обществом индустриальная эпоха характеризуется повышением доли сбережений и инвестиций в ВВП. На постиндустриальной стадии ситуация меняется. В большинстве стран-лидеров доля сбережений в ВВП сокращается (табл. 12.3). М. Фелдстейн в своих работах показал, что это связано с введением щедрых распределительных пенсионных систем[1222]1222
Feldstein M. Fiscal Policies, Capital Formation and Capitalism // Working Paper. 4885. 1994. P. 18, 19.
[Закрыть]. Насколько убедительно ему удалось доказать такую связь, учитывая возможное влияние других факторов, – предмет дискуссий в экономической литературе двух последних десятилетий. Но то, что формирование распределительных пенсионных систем создает объективные стимулы уменьшать сбережения на старость, и то, что именно на постиндустриальной стадии проявляется тенденция к снижению частных сбережений, вряд ли можно считать простым совпадением[1223]1223
То, что сбережения, накапливаемые для обеспечения жизни в старости, были важнейшим фактором, определявшим динамику частных сбережений в XIX – начале XX в., – факт известный и хорошо документированный.
[Закрыть] (табл. 12.4).
Таблица 12.3. Доля сбережений в ВВП, среднее значение за период, %
Источник: OECD Economic Outlook Web Site. June 2003.
Таблица 12.4. Доля сбережений домашних хозяйств в располагаемом доходе, среднее значение за период, %
Источник: OECD Economic Outlook Web Site. June 2003.
§ 4. Реформы пенсионных систем
Разрешить это противоречие можно, теснее увязав объемы страховых взносов и предоставляемых пенсионных прав, устранив из системы пенсионного страхования элементы перераспределения, наличие которых означает, что страховые и налоговые компоненты смешиваются. Такие реформы предполагают введение накопительной пенсионной системы, в которой объем пенсионных прав определяется размером взносов и свободой выбора, куда инвестировать пенсионные накопления[1224]1224
О реформах, направленных на введение накопительной системы пенсионного обеспечения, см.: World Bank. Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. New York: Oxford University Press, 1994.
[Закрыть]. Ликвидация перераспределения изменяет отношение и работников, и работодателей к страховым платежам. Если весь объем пенсионных прав определяется взносами, они из налогов превращаются в налоговые льготы для тех средств, которые направляются в долгосрочные накопления на старость. Это устраняет стимулы ухода из формального сектора экономики, основанного на нежелании работников вносить страховые платежи. Пример хорошо организованной, управляемой государством накопительной пенсионной системы, оказавшейся долгосрочно устойчивой, – Сингапур. Здесь такая система была сформирована в 1955 году. Ее преимущество по отношению к обязательным, регулируемым государством, но частным пенсионным системам – меньшие административные расходы. Но у нее есть и недостаток – низкие доходы на вложенный капитал[1225]1225
Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. СПб.: Норма, 1998. С. 114.
[Закрыть].
Показателен пример Чили – страны, пенсионная реформа в которой вызвала многолетние дебаты о целесообразности и возможности перехода к накопительной системе пенсионного страхования. В 70‑е годы XX в. взносы в распределительное пенсионное страхование достигли здесь высокого уровня и стимулировали уклонение от налогов. С 1981 года в Чили перешли к накопительной системе: каждый работающий стал вносить 1/10 своего заработка на пенсионный сберегательный счет в выбранном им фонде. Еще около 3 % заработной платы направлялось на страхование – на случай инвалидности и потери кормильца, а также на управленческие расходы пенсионных фондов. К выходу на пенсию на индивидуальном счете пенсионера накапливаются средства, обеспечивающие достойную жизнь в старости. Дефицит финансовых ресурсов для обеспечения пенсионных обязательств в такой системе по определению невозможен.
Влияние чилийского опыта на представления о путях эволюции пенсионных систем в условиях изменения возрастной структуры населения, разработку программ пенсионных реформ отражает опубликованный в 1994 году доклад Мирового банка. Существует множество работ, в которых исследуется влияние перехода к накопительной системе на норму национальных сбережений и на экономический рост[1226]1226
World Bank. Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old And Promote Growth. Oxford: Oxford University Press, 1994; Feldstein M. Fiscal Policies, Capital Formation and Capitalism // Working Paper. 4885. 1994; Vittas D. The Argentine Pension Reform and its Relevance for Eastern Europe. World Bank Policy Research // Working Paper. No. 1819. 1997; Schmidth-Hebbel K. Colombia’s Pension Reform. Fiscal and Macroeconomics Effects. World Bank Discussion // Working Paper. No. 314. 1996; Quiesser M. Pension Reform and Private Pension Funds in Peru and Colombia. World Bank Policy Research // Working Paper. No. 1853. 1997; Demigruc-Kunt A., Schwartz A. Costa Rican Pension System Options for Reform. World Bank Policy Research // Working Paper. No. 1483. 1995; Sales-Sarrary C., Solin-Soberon F., Villagonez-Amezcua A. Pension System Reform. The Mexican Case. National Bureau of Economic Research // Working Paper. No. 5780. 1996; Vasquez I. T w o Cheers for Mexico’s Pension Reform // The Wall Street Journal. June 27. 1997; Ерошенков С. Г. Переход к накопительной пенсионной системе. Мировой опыт и возможности его применения в России. М.: МАКС Пресс, 2001. С. 45.
[Закрыть]. Результаты этих исследований не позволяют однозначно ответить на вопрос, сколь велико такое влияние. Но такой переход изменяет отношение и работников, и работодателей к страховым платежам, особенно когда им предоставлена свобода выбирать, где и как хранить накопленные средства, куда их инвестировать, гарантировано право передавать пенсионные накопления по наследству. Люди перестают воспринимать отчисления на собственную старость как налог, рассматривают их в качестве дополнения к оплате своего труда. Так возникают предпосылки для преодоления серьезного противоречия постиндустриальной эпохи – растущих потребностей пенсионной системы в финансовых ресурсах и невозможности повышать налоговое бремя на оплату труда. Прямая связь пенсионных прав будущих пенсионеров с их накопительными взносами придает системе устойчивость, сохранение которой меньше, чем при распределительной системе, зависит от демографической тенденции – старения населения.
Переход к накопительной системе пенсионного обеспечения сам по себе не разрешает фундаментальной проблемы постиндустриального общества: падения нормы сбережений с изменением возрастной структуры населения, увеличением доли старших возрастных групп и соответственно падением доли тех, кто относится к категории работоспособных. Однако заинтересованность работающих в высокой пенсии, увеличении накопительных отчислений позволяет создать более мягкий механизм, повышающий средний возраст выхода на пенсию, который соответствует растущей продолжительности жизни и улучшению здоровья немолодых, но еще трудоспособных людей.
Еще раз подчеркнем: преимущества накопительной пенсионной системы очевидны, она чрезвычайно важна для постиндустриального общества с его стареющим населением и высокой государственной нагрузкой на экономику. Однако ее широкому внедрению в странах – лидерах современного экономического роста препятствует одно обстоятельство: отчисления в пенсионную систему накапливаются на индивидуальных счетах работающих и не могут быть использованы для финансирования текущих обязательств перед уже вышедшими на пенсию. У трудящихся старших возрастных групп возможность накопить достаточные средства на старость ограничена временем, в течение которого они отчисляют средства в пенсионную систему. Острота проблем, связанных с ее реформированием, становится очевидной, если учесть, что накопленные развитыми странами пенсионные обязательства, как правило, существенно превышают их текущий государственный долг (табл. 12.5).
Из стран – лидеров современного экономического роста Великобритания первой предприняла серьезные шаги в области пенсионной реформы. Английская пенсионная реформа 1986 года обеспечила работникам и работодателям право переходить из государственной системы пенсионного страхования в частные, где пенсионные права связаны с отчислениями, накопленными средствами[1227]1227
По международным стандартам английская пенсионная реформа 1986 года – одно из самых радикальных отступлений от традиционных для Западной Европы послевоенных подходов к социальной политике. Теперь британские занятые имеют возможность выйти из государственной пенсионной системы или из своих профессиональных систем за рамками платежей, обеспечивающих минимальную пенсию, и принять решение об организации собственного пенсионного страхования. Это сокращает перераспределительные функции пенсионной системы и роль правительства как гаранта пенсионного обеспечения. Предоставление права выхода означает уменьшение числа плательщиков в государственные системы пенсионного страхования. Это, в свою очередь, ограничивает возможности последних выполнять существующие и предстоящие пенсионные обязательства и создает дополнительные стимулы для выхода из государственной системы. Именно в результате введения новой пенсионной системы Великобритания сегодня – единственная постиндустриальная страна, которая не имеет финансовых проблем с выполнением будущих пенсионных обязательств.
[Закрыть]. Традиционно социально-демократическая Швеция при краткосрочном правлении Умеренной партии под руководством К. Бильда последовала по сходному пути. Пенсионные реформы, предполагающие предоставление права выхода из государственной системы пенсионного страхования в частную, были элементом трансформации системы социального обеспечения в Японии[1228]1228
Мировой опыт реформирования пенсионных систем: Концептуальные подходы и практические действия / Отв. ред. Л. С. Дегтярь. М.: Эпикон, 1999. С. 58–60.
[Закрыть]. Но в целом в наиболее развитых странах пенсионные реформы, направленные на предоставление работнику права выбора системы пенсионирования, перехода в частные пенсионные системы, на увеличение доли накопительных элементов в пенсии, – редкость.
Пока продолжались дискуссии об эффективности накопительных пенсионных систем и оправданности ограничения перераспределительных механизмов, которые обеспечивают социальную солидарность, стал очевиден еще один ключевой фактор, сдерживавший пенсионные реформы в странах-лидерах. Это вопрос о цене реформ и проблема так называемого двойного платежа.
Таблица 12.5. Валовые государственные пенсионные обязательства развитых стран, % ВВП
Источник: OECD Statistics, Finance Fiscal Balances and Public Indebtedness – E074 Annex. Table 33. General Government Gross Financial Liabilities. http://www.oecd.org.
Переход к накопительным пенсионным системам означает, что по меньшей мере часть платежей нынешнего работающего поколения пойдет на личные счета, на финансирование индивидуальных пенсий, а не на выплаты нынешним пенсионерам. Но отменить обязательства перед последними в демократическом обществе невозможно. Значит, для перехода на накопительную систему нужны финансовые ресурсы для выполнения в период реформ уже принятых обязательств перед нынешними пенсионерами и работниками старших поколений, которые не успеют накопить достаточно средств на собственную пенсию по старости. Такими ресурсами страны – лидеры современного экономического роста, отягощенные грузом пенсионных обязательств, не располагают. Даже республиканская администрация Дж. Буша-младшего, в начале своей деятельности обсуждавшая возможность трансформации американской системы пенсионного страхования в накопительную, пока не решилась сделать шаги в этом направлении – из-за остающегося открытым вопроса об источниках финансирования переходных процессов.
Когда нет возможности наращивать налоги, пенсионные обязательства растут и будут расти, а глубокая реформа либо невозможна, либо крайне сложна, правительствам приходится идти на частичные и крайне непопулярные изменения в пенсионных системах – повышать пенсионный возраст и требования к необходимому для получения нормальной пенсии стажу, урезать льготы, которые предоставляют специальные пенсионные системы, уменьшать отношение средней пенсии к средней заработной плате[1229]1229
О пенсионных реформах, направленных на повышение минимального возраста выхода на пенсию, ужесточение критериев досрочного выхода на пенсию, см.: Влияние долгосрочной тенденции старения населения на выборы модели пенсионного обеспечения: уроки мирового опыта для России // Демографические и социально-экономические аспекты старения населения: Вторые Валентеевские чтения. Кн. 2. М.: Диалог-МГУ, 1999. С. 12, 13. О мерах, направленных на обеспечение устойчивости пенсионных систем, связанных с повышением пенсионного возраста, снижением коэффициента замещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате), изменением в порядке индексаций пенсий, позволяющих снизить соотношение размеров пенсионных обязательств, см.: Мировой опыт реформирования пенсионных систем: Концептуальные подходы и практические действия / Отв. ред. Л. С. Дегтярь. С. 118, 119.
[Закрыть].
Все современные проблемы систем социальной защиты – стимулирование незанятости, зарегулированность рынка труда, неспособность государства провести диктуемые финансовыми трудностями реформы – проявляются особенно заметно там, где такие системы зародились: в континентальной Западной Европе. Это еще раз подтверждает известную закономерность: чем дольше существуют подобные институты, тем острее проблемы обеспечения их устойчивости на постиндустриальной стадии. Под давлением финансовых трудностей даже тем политикам, которые традиционно выступали за расширение социальных обязательств, приходится инициировать малопопулярные реформы, направленные на их ограничение. В Германии налоги на заработную плату достигли 42 % ее величины, государственные финансы в кризисе, страна не может привести бюджетный дефицит в соответствие с маастрихтскими критериями. Поэтому неудивительна позиция лидера германских социал-демократов канцлера Г. Шредера: “Мы не можем сохранять существующую систему: никаким образом не можем избежать изменений должны сказать «до свидания» многому, что стало для нас дорого, но, к сожалению, оказалось слишком дорогостоящим… Мы должны изменить нашу ментальность и научиться смотреть в лицо реальности – демографический спад и старение населения скоро сделают нашу систему здравоохранения, пенсионную систему непозволительно дорогими. Многое придется изменить, и этому нет разумной альтернативы”[1230]1230
Economist. 7th –13th June 2003.
[Закрыть].
С начала 1980‑х годов, когда кризис пенсионных систем стал очевидным, в Германии, Греции, Италии, Португалии и Великобритании стали повышать возраст выхода на пенсию; в Германии, Греции и Италии – увеличивать минимальный стаж, необходимый для полного пенсионного обеспечения; во Франции и Германии – ужесточать условия для раннего перехода в пенсионеры. В Австрии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Италии и Нидерландах отношение средней пенсии к заработным платам было снижено благодаря введению более жестких механизмов индексации. Сокращались пенсионные привилегии для занятых в государственном секторе[1231]1231
Kopits G. Are Europe’s Social Security Finances Compatible with EMU? IMF Paper on Policy Analysis and Assessment // Working Paper. February 1997. P. 6.
[Закрыть].
Старшие возрастные группы постоянны, консервативны в своих политических приоритетах. Для этой части электората важнее всего отношение партий к государственным субсидиям пенсионерам. Политический выбор немолодых избирателей в большей степени зависит от отношения кандидата к пенсионному обеспечению, чем электоральная мотивация любой другой группы по любому другому вопросу. В федеральных выборах 1996 года в США приняло участие 2/3 граждан возрастной категории старше 65 лет. Это на 36 % больше, чем тот же показатель для возрастной группы 25–44 года[1232]1232
Ervin S. L. Fourteen Forecasts for an Aging Society // The Futurist. 2000. Vol. 34 (6). P. 25.
[Закрыть]. Журнал “Форчун” провел опрос среди политической элиты Вашингтона – конгрессменов, высокопоставленных чиновников Белого дома, сената и палаты представителей. Их просили оценить влияние 120 групп интересов на политические решения в стране. По результатам опроса оказалось, что самое влиятельное лобби в столице США – Американская ассоциация пенсионеров[1233]1233
Fortune. 8th December 1997. P. 146.
[Закрыть].
Политические препятствия на пути пенсионных реформ особенно серьезны в тех странах, где социальная помощь пожилым людям самая щедрая, где отношение средней пенсии к средней заработной плате самое высокое, а пенсионные выплаты важны для большей части населения и для политически влиятельных избирателей средних классов. Все это особенно характерно для стран континентальной Западной Европы[1234]1234
По расчетам К. Б. Маллигана и К. Сала-и-Мартина (1999 год), в США правительства разного уровня тратят на поддержку тех, кому больше 65 лет, примерно 10 % ВВП, включая социальное страхование (5 % ВВП), программу “Медикейр” (2 % ВВП) и другие выплаты. Только государственные пенсии в Италии составляют 13 % ВВП, в Швеции – 16 % (см.: Mulligan C. B., Sala-i-Martin X. Social Security in Theory and Practice (I): Facts and Political Theories // NBER Working Paper. 1999. April 23. P. 10).
[Закрыть]. Здесь группы влияния, лоббирующие сохранение действующих пенсионных порядков, могут оказать на правительство давление и заставить его либо отказаться от шагов, направленных на ограничение пенсионных обязательств, либо принять малозначительные, чисто косметические меры.
Меры, связанные с ограничением пенсионных обязательств, непопулярны. Это усиливает позиции политиков, которые поддерживают существующий порядок[1235]1235
О влиянии краткосрочной ориентации приоритетов политических сил на трудности реализации глубоких структурных реформ, необходимых для адаптации к реалиям постиндустриального общества, см.: Stahl I., Wickman K. Suedosclerosis: The Problems of Swedish Economy. Stockholm: Timbro, 1995. P. 55.
[Закрыть]. Даже в странах со слабым рабочим движением нетрудно организовать массовый протест против попыток правительства ограничить социальные программы. Наглядный тому пример – Франция, где в профсоюзах состоит меньше 15 % рабочих, а профсоюзное движение разобщено. Однако, когда надо мобилизовать общество на защиту социальных гарантий действующей пенсионной системы, французские профсоюзы демонстрируют способность остановить предлагаемые правительством реформы.
В постиндустриальном мире правительства оказываются под двойным давлением: тенденция к старению населения, глобальная налоговая конкуренция вынуждают их сокращать социальные расходы или по меньшей мере ограничивать их рост; но непопулярность таких мер создает серьезные, часто непреодолимые препятствия на пути реформ.
Сочетание набора факторов – невозможность дальнейшего роста налоговой нагрузки, повышения пенсионного возраста и снижения отношения средней пенсии к средней заработной плате – оставляет мало свободы для маневра в поисках финансовых источников перехода к накопительной системе. Семьдесят лет назад, когда наиболее развитые страны формировали свои пенсионные системы, они без труда могли развивать накопительное страхование, не сталкиваясь с острейшей экономической и политической проблемой, которая встала перед ними сейчас. Но в то время было нелегко предвидеть возникшие сегодня реалии. Таково тяжелое бремя лидерства – учиться приходится на собственных ошибках. У стран догоняющего развития, к которым относится и Россия, есть преимущество: они могут воспользоваться опытом тех, кто уже прошел трудный путь проб и ошибок, заняться долгосрочными проблемами до того, как те встанут в полный рост и окажутся неразрешимыми.
