Текст книги "Долгое время. Россия в мире. Очерки экономической истории"

Автор книги: Егор Гайдар

сообщить о нарушении

Текущая страница: 29 (всего у книги 40 страниц)

Наследник царской империи – Советский Союз также никогда не был государством русских. По сути это было сообщество подданных тоталитарной коммунистической власти, по пропагандистской форме – сообществом граждан Советского Союза. В конце правления И. Сталина, а также с начала 1970‑х годов, когда стал очевидным кризис коммунистической идеологии, начинался легкий флирт с идеей российского национализма. Но даже не блиставшему интеллектом брежневскому руководству были понятны опасности подобной идеологической трансформации в полиэтнической стране. Националистическая линия никогда не проводилась последовательно, дело так и не дошло до официального превращения СССР в государство с особыми правами русских.

Крах СССР и марксистской идеологии, образование Российской Федерации в ее нынешних границах по-новому поставили вопрос о государственной самоидентификации. Часть российской элиты активно выступает за определение России как государства русских, где особая их роль интегрирована в официальную идеологию и подкреплена особым положением Православной церкви. В полиэтнической стране с значительной и растущей долей нерусского населения, даже без учета возможного притока иммигрантов в ближайшие десятилетия, это неизбежно приведет к нарастанию межэтнических конфликтов.

Государственный, русский национализм делает страну чужой и для нерусских коренных жителей России, и для иммигрантов, подрывает их лояльность к официальным институтам, провоцирует национальную рознь. Поворот к идеологии “государства русских” – отнюдь не естественное продолжение долгой исторической традиции; в российской истории этого не было. Речь идет о новом, крупномасштабном антиисторическом эксперименте, опасные последствия которого легкопредсказуемы.

Для многонационального государства, жители которого на протяжении многих поколений были подданными сначала царя, потом тоталитарного режима, трансформация в страну российских граждан – органичный путь развития. На этом пути именно гражданство служит критерием, определяющим статус человека, а этническая принадлежность личности отделяется от государства, перестает быть тем, что государство устанавливает и контролирует, становится частным делом гражданина.

По традициям государственной идеологии Россия не принадлежит к иммигрантским странам, но во многом ближе к ним, чем к мононациональным этническим государствам. Открытое сообщество российских граждан, как это ни странно звучит для радикальных националистов и ксенофобов, органичнее продолжает российскую историю, чем закрытое сообщество русских. Именно такое открытое сообщество граждан предоставит России XXI в. возможности, которые активно и успешно использовала Америка позапрошлого и прошлого столетий: потенциал массового привлечения иммигрантов и их интеграцию в структуру российского полиэтнического общества, объединенного русским языком, русской культурой и российским гражданством.

Глава 11
Государственная нагрузка на экономику

В настоящее время одна из самых обсуждаемых российскими экономистами и политиками тем – вопрос о государственной нагрузке на экономику, иными словами, о той части внутреннего валового продукта, распоряжение которой берет на себя государство. Это коренной вопрос проводимых в стране социальных реформ, вызывающих противостояние политических сил в обществе. Чтобы разобраться в этом вопросе, полезно послушать, что говорит об этом История.

§ 1. Доля государственных расходов в ВВП. Исторический опыт

На рубеже XVIII–XIX вв. в Англии, где впервые начался современный экономический рост, доминировали представления о том, что государственные расходы следует ограничить: люди сами должны решать, как им вести свои дела и куда тратить собственные средства. Традиция, заложенная А. Смитом в его труде “Исследование о природе и причинах богатства народов”, закрепленная в “Началах политической экономии” Дж. С. Милля, определяла в качестве важнейших задач государства обеспечение защиты от внешней угрозы, поддержание законности и порядка. В более поздние – викторианские – времена в круг государственных задач включается ограниченное участие в решении социальных проблем.

История английского парламентаризма второй половины XIX в. не сохранила свидетельств серьезных разногласий по поводу необходимости ограничивать государственные расходы и соответственно налоговое бремя. Это воспринималось как аксиома. Дискуссия велась о том, как решить эту задачу[1114]1114
  У. Гладстон говорил, что цена любой политики – это едва ли не единственное, что определяет ее целесообразность (см.: Peacock A. T., Wiseman J. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton: Princeton University Press, 1961. P. 64).


[Закрыть]. Оживленная полемика в английском парламенте в 1860–1880 годах шла не о величине расходов – все сходились в том, что их надо ограничить, как говорил Гладстон, “экономить на свечах”. Спорили о способах извлечения доходов, их достоинствах и недостатках.

Государственные расходы росли во времена больших войн, финансировавшихся главным образом за счет займов. Когда наступал мир, они погашались. Необходимость сбалансированных бюджетов в английских финансах была символом веры.

Расчеты доли государственных расходов в ВВП для XIX в. ненадежны из-за сложности адекватной оценки объема производства. Да и к оценкам самих государственных расходов, характеризующим период до XX в., необходимо относиться осторожно. Так, например, в США вплоть до 1921 года не существовало систематических документов, позволявших точно оценить расходы федерального бюджета, не говоря уже о консолидированном[1115]1115
  Borcherding T. E. One Hundred Years of Public Spending, 1870–1970 // Borcherding T. E. (ed.). Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth. Durham, North Carolina: Duke University Press, 1977. P. 20.


[Закрыть]. Однако детальная работа с доступными источниками все же позволяет восстановить картину развития событий по большинству стран – лидеров современного экономического роста.

Те данные, которыми располагает историческая статистика, показывают, что доля государственных расходов в ВВП была долгосрочно устойчивой. Так, в Англии до наполеоновских войн она составляла примерно 11 %. После погашения накопленного за военные годы долга эта доля практически возвращается в 1830‑1840‑х годах на тот же уровень, затем снижается (табл. 11.1).

В 70‑х годах XIX в. доли государственных расходов в ВВП, характерные для стран – лидеров современного экономического роста, составляли примерно 8 %. В США они были ниже, в континентальных странах Западной Европы – выше. Характерная для Франции того времени государственная нагрузка на экономику – 12,6 % ВВП – считалась необычайно высокой[1116]1116
  Tanzi V., Schuknecht L. The Growth of Government and the Reform of the State in Industrial Countries // IMF Working Paper. 1995. 95/130.


[Закрыть]. Один из ведущих французских экономистов конца XIX в., П. Лерой-Болье, обсуждая вопросы разумного уровня налогообложения, писал, что налоги, составляющие 5–6 % национального продукта, являются умеренными, а те, которые больше 12 %, вредят экономическому росту[1117]1117
  League of Nations, Economic Intelligence Service. Statistical Yearbook. Geneva: League of Nations, 1926–1944/45; Leroy-Beaulieu P. Traitè de la Science des Finances. P.: Guillaumin, 1888.


[Закрыть].

Таблица 11.1. Доля государственных расходов в ВВП Англии XIX в.[1118]1118
  Полученные данные рассчитаны как отношение совокупных расходов центрального правительства к совокупному ВВП за период. В таблице представлены средние значения по десятилетиям.


[Закрыть]

Источник: Mitchell B. R. International Historical Statistics. Europe 1750–1993. London: Macmillan Reference LTD, 1998.

США возникли как государство в результате революции налогоплательщиков, выступавших против права государственных органов, в которых они не представлены, устанавливать налоги[1119]1119
  Переодетые индейцами жители Бостона совершили налет на три судна британской Ост-Индской компании и выбросили за борт 342 ящика чая в знак протеста против беспошлинного ввоза английского чая в Северную Америку. Правительство Великобритании постановило закрыть порт Бостона до полного возмещения ущерба и направило в Новую Англию военные корабли. Эти меры послужили сигналом к всеобщему сопротивлению североамериканских колоний и в конечном счете к образованию США.


[Закрыть]. Представление о необходимости ограничивать налоговую нагрузку было здесь еще более твердым, чем в Англии. Доля государственных расходов в ВВП США в XIX в. была примерно в 2 раза меньше английской. Подавляющую часть доходов федерального правительства обеспечивали таможенные сборы. В 1886 году федеральные доходы США составляли 3 % ВВП, 60 % из них приносили таможенные сборы, почти все остальное – акцизы на алкоголь и табак[1120]1120
  Stein H. (ed.). Ta x Policy in the Twenty-First Century. New York; Chichester; Brisbane; Toronto; Singapore: John Wiley & Sons, 1988. P. X.


[Закрыть]. Линия на ограничение государственных расходов отражала и реальности баланса политических сил в демократии налогоплательщиков, и влияние доминировавшей в первые десятилетия XIX в. либеральной парадигмы. С третьей четверти XIX в. ситуация меняется. В стадию современного экономического роста вступают страны, решающие задачи догоняющей индустриализации. У них больше возможности использовать влияние государства, чем у стран-лидеров, выше потребность в этом. К тому же по сравнению с англосаксонским миром здесь не доминирует представление о том, что государственное участие в жизни общества должно быть ограничено. Активное патерналистское государство соответствует унаследованным от аграрной эпохи национальным традициям. Это в полной мере относится к двум крупным странам, начавшим современный экономический рост во второй четверти XIX в., – Франции и Германии[1121]1121
  Для Германии первые десятилетия современного экономического роста совпали по времени с процессом создания единого государства.


[Закрыть]. К середине столетия уже проявляются социальные противоречия, характерные для раннеиндустриального этапа развития. Если остановить процесс индустриализации невозможно[1122]1122
  В 1848 году О. фон Бисмарк, тогда депутат прусского парламента, предлагал принять все меры для остановки индустриализации в Германии (см.: Туган-Барановский М. Очерки из новейшей истории политической экономии и социализма. СПб.: Право, 1914. С. 157).


[Закрыть], то необходимо предпринять усилия, чтобы социальная дестабилизация не привела к формированию сильного рабочего движения, способного подорвать существующую систему власти. Отсюда интерес имперского правительства Германии к рабочему законодательству, формированию систем социальной защиты.

Изменяется и политическая ситуация. Национальные элиты постепенно приходят к пониманию, что в условиях индустриального общества невозможно сохранить традиционные формы демократии налогоплательщиков, исключающие из политического процесса низкодоходные группы населения. Начинаются политические реформы, направленные на расширение избирательных прав и в конечном счете введение всеобщего избирательного права. К концу XIX – началу XX в. в большинстве развитых стран имущественный ценз был отменен, избирательное право для мужчин становится всеобщим или близким к всеобщему (табл. 11.2).

Таблица 11.2. Введение всеобщего избирательного права для мужчин в развитых странах мира[1123]1123
  * Восемнадцать штатов (из них 7 южных) ввели на участие в выборах (период с 1890 по 1926 год) условие грамотности. Эти ограничения были направлены главным образом против чернокожих и эмигрантов.


[Закрыть]

Источник: Engerman S. L., Sokoloff K. L. Factor Endowments: Institutions and Differential Paths of Growth Among New World Economies: A View from Economic Historians of the United States // NBER. Working Paper. No. H0066. December 1994; Maddison A. Monitoring the World Economy 1820–1992. P.: OECD, 1995.

Расширение избирательного права изменяет баланс сил при принятии решений об уровне оптимальной государственной нагрузки на экономику. Все большее участие в политическом процессе принимают те, кто может выиграть от повышения налогов и расширения финансируемых на этой основе перераспределительных программ. В связи с этим интересно привести выдержку из работы Дж. Адамса “В защиту конституционного правления в Соединенных Штатах Америки”. Он писал: “Если в стране введут всеобщее избирательное право, то первым делом будут отменены все долговые обязательства, затем установят высокие налоги на богатых, остальные от налогов будут освобождены, и, в конце концов, большинство избирателей проголосует за всеобщий раздел имущества”[1124]1124
  Adams J. Defence of the Constitutions of the United States. Vol. 1. London: Minted For C. Dilly, in the Poultry, 1787–1788.


[Закрыть].

Введение всеобщего равного избирательного права сказывается не сразу, его влиянию противодействуют устойчивые традиции. Хотя в США всеобщее избирательное право (понимаемое как всеобщее избирательное право белых мужчин) появляется рано, укоренившиеся антиэтатистские установки позволяют десятилетиями сохранять минимальную роль государства и низкие налоги. Однако участие низкодоходных групп населения в политическом процессе постепенно расширяется, и это, как прозорливо предвидел А. де Токвиль[1125]1125
  Токвиль А. де. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 60–63, 191, 192.


[Закрыть], открывает дорогу активным действиям государства по реализации перераспределительных программ и соответственно повышению налогового бремени. На это обращают внимание многие авторы[1126]1126
  А. Мелцер и С. Ричард связывают рост доли государства в ВВП с распространением избирательных прав на граждан с доходами ниже средних. Их базовая гипотеза состоит в том, что низкодоходные группы де-факто являются нетто-бенефициарами государственного перераспределения (см.: Meltzer A. H., Richard S. T. A Rational Theory of the Size of Government // Journal of Political Economic. Vol. 89. № 5. 1981. Р.111–118; Idem. Why Government Grows (and Grows) in a Democracy // The Public Interest. № 52, 1978. P. 117). C. Пелцман ставил под сомнение связь распространяющегося всеобщего избирательного права с уровнем государственных расходов. Он обращает внимание на то, что в США к 70-м годам XIX в. избирательное право охватывало 90 % мужчин, а в Англии в это же время только треть мужчин имела право голоса; лишь после избирательной реформы 1884 года эта доля достигает 2/3. Между тем государственные расходы в США были ниже и начинают расти существенно позже, чем в Англии (см.: Peltzman Sam. The Growth of Government // The Journal of Law Economics. October 1980. Vol. 23. Issue 2. P. 209–211, 254). Но всеобщее избирательное право – всего лишь один из факторов, прокладывающих дорогу радикальному изменению доли государственных расходов в экономике первой половины прошлого века. На него накладываются национальные традиции, динамика политической борьбы. Тот факт, что введение всеобщего избирательного права во всех странах – лидерах современного экономического роста предшествует масштабному росту государственных расходов, бесспорен.


[Закрыть].

В конце XIX в. в Америке господствует представление, что по мере экономического развития и увеличения объемов производства государственные расходы должны расти, но темпами, которые соответствуют темпам экономического роста[1127]1127
  Adams H. C. The Science of Finance. New York, 1898. Ch. 2.


[Закрыть]. В континентальной Европе постепенно укореняется иное мнение. Немецкий экономист А. Вагнер, один из разработчиков реформ, формировавших системы социального страхования, выдвинул тезис о неизбежном росте государственной доли в экономике по мере экономического развития, получивший впоследствии название “закон Вагнера”. Закономерность роста роли государства в экономике Вагнер выводит из наблюдений за динамикой государственных расходов в странах западной цивилизации. Он выделяет несколько крупных групп государственных затрат и пытается доказать, что в условиях современного общества в каждой из них расходы на обеспечение государственных функций будут расти быстрее, чем общественное производство. И это не зависит от политической или социальной природы общества, в котором проявляются такие закономерности. Ускоренный рост общественных затрат задан самой природой современной индустриальной экономики. Именно в усложнении экономической жизни следует искать причины расширения правительственных функций. Недостаток финансовых средств может до поры до времени сдерживать государственную активность, но в долгосрочной перспективе рост роли государства неизбежен[1128]1128
  Wagner A. Three Extracts on Public Finance // Musgrave R. A., Peacock A. (eds.). Classics in the Theory of Public Finance. New York: Macmillan, 1958. О законе Вагнера см. также: Herbert T. Das Gesetz der Wachsenden Staatsausgaben // Finanzarchiv. N. F. Band 21. January 1961. P. 201–247.


[Закрыть]. Даже в Англии под влиянием новых реальностей и идеологических течений меняется тональность, в которой идут споры на финансовые темы. Парламент, на протяжении своей истории сдерживавший расходные обязательства правительства и налоговое бремя, с конца XIX в. начинает подталкивать правительство к принятию новых расходных программ. Сбалансированный бюджет еще остается символом веры[1129]1129
  Кроме Германии, которая перед Первой мировой войной финансировала свою программу вооружений за счет масштабных займов, во всех других странах – лидерах современного экономического роста к началу войны господствовало убеждение в том, что сбалансированные бюджеты необходимы для финансовой стабильности (см.: Шумпетер Й. История экономического анализа. СПб.: Университетская библиотека экономики, 2001. Т. 3. С. 1001–1003, 1012, 1013).


[Закрыть], но представление о целесообразности минимизировать участие государства в экономике подорвано. Дополнительные государственные обязательства оправдывают повышение налогов.

В ходу новые идеи: сами государственные расходы могут с течением времени приносить доходы. Это стимулирует новые финансовые обязательства государства. В первой половине XIX в. опыт Англии задает европейские стандарты экономического развития. На рубеже столетий образцом для подражания становится германская система социальных программ. Если возглавлявший английское правительство в 1880–1885 годах У. Гладстон глубоко убежден в необходимости сокращать налоги и государственные расходы, то уже Д. Ллойд Джордж, премьер-министр в 1916–1922 годах, заявляет, что при его правительстве ни один налог не будет отменен. Представления английской политической элиты о роли государства поменялись радикально[1130]1130
  Peacock A. T., Wiseman J. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton: Princeton University Press, 1961. P. 65.


[Закрыть].

Введение в 1842 году подоходного налога в Англии современники считали мерой временной, которая потребовалась для компенсации доходов, потерянных из-за снижения импортных тарифов. Однако представление о прямых подоходных налогах как о регулярных обязательных платежах постепенно укоренялось. Это противоречило многовековой английской налоговой традиции, рассматривавшей такие налоги лишь как исключительную меру военного времени[1131]1131
  В 1815 году в одной из петиций парламента подоходный налог был охарактеризован как “полностью противоречащий свободе, отвратительный англичанам, противоречащий британским установлениям” (см.: col1_0 A History of Income Tax. London: Allen & Unwin, 1966. P. 26–43).


[Закрыть].

В конце XIX в. на развитие налоговой системы, ее структуру все большее влияние оказывает дирижистская идеологическая волна, стремление решать социальные проблемы, используя налоговые механизмы. В 1894 году в Англии вводится первый прогрессивный налог – на наследство. Освобождение низкодоходных групп от подоходного налога и налога на наследство, стремление переложить налоговое бремя на обеспеченные слои населения – эти меры на грани XIX и XX вв. обеспечивают политическую поддержку решениям о повышении прямых налогов[1132]1132
  Д. Ллойд Джордж, рассматривая возможные источники средств для финансирования социальных программ, говорил о необходимости минимальных политических издержек. Отсюда идея введенного в 1909 году прогрессивного подоходного налога на высокие доходы (см.: Webber C., Wildavsky A. A History of Taxation and Expenditure in the Western World. New York: Simon and Schuster, 1986. P. 351, 352).


[Закрыть].

На рубеже XIX и XX вв. меняется отношение к государственным расходам и в США – последнем бастионе веры в благотворность ограниченной активности государства. Эти идеологические перемены связаны с активизацией американской внешней политики, основанной на растущей экономической и финансовой мощи страны. Непосредственным поводом к увеличению налогообложения в США послужила необходимость финансировать крупномасштабную программу строительства военного флота.

В 1893 году американский Конгресс ввел федеральный подоходный налог. Верховный суд признал это решение неконституционным, поскольку налоговое бремя распределялось между штатами неравномерно. Ожесточенная борьба вокруг этого налога длилась два десятилетия, в течение которых финансовые потребности государства продолжали расти. Росло и политическое влияние коалиции популистов и либеральных республиканцев. В итоге была принята 16‑я поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая устранила препятствия на пути применения федерального подоходного налога. В 1913 году он был введен.

При всем значении происшедших в начале XX в. перемен в представлениях о роли государства в экономике и обществе доля государственных расходов в ВВП стран – лидеров современного экономического роста изменилась с 20‑х годов XIX в. мало. Сам экономический рост, значительное увеличение доступных финансовых ресурсов позволяли наращивать государственные расходы при сохранении стабильного баланса доходов и расходов в ВВП. На грани XIX и XX вв. важнейшим аргументом против повышения доли налогов в ВВП становится не концепция минимального государства, а представление о верхних пределах налогового бремени. Существование такого ограничения ни у кого не вызывало сомнений. О его наличии в аграрных обществах прекрасно знали политики и ученые.

Таблица 11.3. Доля государственных доходов в ВВП в последней трети XIX – начале XX в., %

Источник: Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective. Cambridge University Press, 2000.

Отличие представлений о пределах налогового бремени от концепции минимального государства состоит в том, что ограниченность возможности мобилизовывать доходы – менее надежный инструмент сдерживания вмешательства государства в функционирование экономики. Если минимальное государство – это идеологическая конструкция, жесткая логика которой заключается в том, что люди лучше государства распорядятся своими средствами, то существование предела налогообложения лишь гипотеза, требующая эмпирической проверки в каждой стране.

Как видно из табл. 11.3, в первые десятилетия после публикации работ А. Вагнера вопреки его представлениям существенного увеличения доли государственных расходов в ВВП в странах – лидерах современного экономического роста не происходит. Ситуация изменяется во время Первой мировой войны. До ее начала многие считали, что изъятие государством более 10 % национального продукта опасно для развития страны[1133]1133
  До начала Первой мировой войны в большинстве развитых стран налоговые доходы составляли менее 15 % ВВП. В начале XX в. А. Синх, автор исследования, посвященного верхним пределам налоговой нагрузки на экономику, суммируя господствующие в ведущих странах представления по этому вопросу, отмечал, что налоги от 5 до 10 % воспринимались как умеренные и разумные. Попытки мобилизовать более 10 %, как соглашались практически все специалисты, приводили к тяжелым нагрузкам на налогоплательщиков, а 15–16 % были пределом, за которым дальнейшее повышение налогов оказывалось просто невозможным (см.: Bastable C. F. Public Finance. London: Macmillan, 1903. P. 136).


[Закрыть]. После ее окончания этот тезис стал более чем спорным.

За период с 1914 по 1945 год финансовая ситуация в ведущих мировых державах изменилась, иными стали представления о роли государства в экономике и обществе, о его функциях и возможностях. Две мировые войны сыграли ключевую роль в повышении принятых уровней государственной нагрузки на экономику.

§ 2. Эволюция представлений о величине государственной нагрузки на экономику в период мировых войн

К 1914 году уровень жизни в странах – лидерах современного экономического роста в несколько раз превысил необходимый для существования и продолжения рода минимум, характерный для аграрных обществ, где попытки увеличить налоговые изъятия сверх 10–15 % ВВП приводили к невозможности для крестьянского населения поддерживать жизнь и производственную деятельность, к социальным катаклизмам. Для современных индустриальных обществ даже в условиях глубокого кризиса, порожденного большой войной и внешней угрозой, возможность увеличивать налоговое бремя выше. Здесь рост военных налогов – серьезная неприятность для налогоплательщиков, но никак не опасность умереть с голоду. Административные ресурсы, которыми располагает современное государство для мобилизации налоговых поступлений, несопоставимы с теми, которые были доступны в аграрную эпоху. Оно способно использовать сложные системы учета, обеспечивать налогообложение источников доходов, которые выпадали из поля зрения владык аграрных государств. Все это проявилось в ходе Первой мировой войны. Она привела к беспрецедентному росту военных расходов, которые воюющие страны покрывали, поднимая налоги и прибегая к заимствованиям и эмиссионному финансированию[1134]1134
  К 1918 году военные расходы Великобритании выросли до 52 % ВВП (см.: Kennedy P. The Rise and Fall of the Great Powers. Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000. New York: Random House, 1987. P. 267).


[Закрыть].

Повышение во время войны государственных расходов вызывает необходимость совершенствования налогового администрирования. Повышение ставок налогообложения, невозможное прежде по политическим причинам, не встречает протеста и закрепляется в финансовых системах развитых стран послевоенного периода[1135]1135
  Peacock A. T., Wiseman J. The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton: Princeton University Press, 1961. P. 27, 1026.


[Закрыть].

С одной стороны, большая война вызывает всплеск социальной солидарности, стремление улучшать организацию здравоохранения, рационировать ограниченные ресурсы продовольствия[1136]1136
  Sen A. Development as Freedom. New York: Anchor Books, 2000. Р. 49, 50.


[Закрыть]. Из войны участвовавшие в ней страны вышли обремененные долгами, которые необходимо обслуживать. Но, с другой стороны, война продемонстрировала, что прежние представления о возможностях и пределах налогообложения не соответствуют реалиям современного мира. Системы налогового администрирования позволяли мобилизовывать в пользу государства значительно более высокую долю ВВП[1137]1137
  Дж. Хикс связывает административную революцию, расширение государственных возможностей управлять экономикой и мобилизовывать доходы с Первой мировой войной. Когда становится ясно, сколь велики возможности государства, правительству трудно отклонять предложения по увеличению социальных расходов (см.: Hicks J. A Theory of Economic History. Oxford: Oxford University Press, 1969. P. 162–166).


[Закрыть]. В США и Англии, где сохраняются следы либеральных традиций, после войны начинаются споры о целесообразности отмены или снижения военных налогов[1138]1138
  Первая мировая война привела к резкому повышению максимальных ставок подоходного налога: до 15 % в 1916 году, 60 % в 1917 году, 70 % в 1918 году. После окончания войны предельные ставки подоходного налога были снижены, но сам он окончательно признается обычным налоговым инструментом, не связанным с чрезвычайными условиями военного времени.


[Закрыть], но и 10 лет спустя государственная нагрузка на экономику в этих странах существенно выше, чем до 1914 года.

Сама логика доминирующей дирижистской идеологической волны, связывающей надежду на решение экономических и социальных проблем с участием государства в регулировании общественной жизни, способствует росту государственных расходов, повышению налогового бремени[1139]1139
  Влияние доминирующих идеологических стереотипов эпохи хорошо отражает высказывание молодого У. Черчилля в 1906 году: “Вся тенденция развития цивилизации идет в сторону расширения коллективных общественных функций. Постоянно возрастающая сложность цивилизации порождает новые функции, выполнением которых должно заниматься государство, подталкивает к расширению его нынешних обязанностей” (см.: Сhurchill W. S. Liberalism and the Social Problem. London: Hodder and Stoughton, 1909. P. 80).


[Закрыть]. На рубеже 20‑х и 30‑х годов XX в. представления о роли государства в экономике прошли проверку в горниле социально-экономических потрясений, порожденных Великой депрессией, связанным с нею беспрецедентным обострением социальных проблем, ростом безработицы.

К 1937 году доля государственных расходов в ВВП наиболее развитых стран возросла до 22,8 % и вдвое превысила средний уровень 1913 года[1140]1140
  См.: Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 9.


[Закрыть]. Экономический кризис подорвал веру в два фундаментальных принципа, которые считались основой ответственной финансовой политики в XIX – начале XX в.: золотовалютный стандарт и необходимость поддержания в условиях мира сбалансированного бюджета. На протяжении всей истории европейской демократии сбалансированность любых шагов по расходам и доходам бюджета была механизмом, ограничивающим рост государственных обязательств. До конца XIX в. среди английской политической элиты господствовало представление, что правительство не может принимать на себя обязательства, по которым будут расплачиваться его преемники[1141]1141
  Финансирование больших войн за счет займов было естественным и единственным общепринятым исключением из этого правила.


[Закрыть].

Отказ от принципа сбалансированности бюджета как элемента ответственной экономической политики ставит правительство в принципиально новые условия. Теперь политики имеют возможность соревноваться – кто выдвинет более привлекательные предложения по новым, не подкрепленным налоговыми поступлениями расходным программам; кто придумает, как снизить налоги, не сокращая расходы. Увеличение государственных расходов получает новый импульс. Формируются программы новых обязательств, возлагающие на государство финансовое бремя, которое будет действовать и десятилетия спустя.

Вторая мировая война, вновь вызвавшая резкий рост государственных расходов, потребовавшая введения чрезвычайных налогов и приведшая к накоплению государственного долга, выводит государственную нагрузку на экономику на новый уровень. Но если после Первой мировой войны еще предпринимались попытки снизить налоговое бремя вслед за наступлением мира, то после 1945 года они сходят на нет. Характерная для развитых стран налоговая нагрузка после Второй мировой войны повышается до 25–30 %.

1950–1973 годы – необычный период в мировом экономическом развитии. Завершение войн, восстановление европейской экономики, расширение международной торговли, возможность для Западной Европы и Японии заимствовать технологический опыт мирового лидера – США, реконструировать промышленность, используя современные по меркам времени технологии, – все это обеспечило высокие темпы роста экономики развитых стран и всего мира. Финансовые возможности государств возрастают, появляются новые инструменты мобилизации доходов, развивается налоговое администрирование. Сначала во Франции в 1954 году, а затем во многих других развитых странах появляется налог на добавленную стоимость, повышающий долю налоговых поступлений в ВВП. Вводятся налоги на заработную плату, призванные финансировать системы социального страхования, увеличиваются объемы мобилизуемых с их помощью средств, их доля в ВВП.

Вера в способность государства подменять своими действиями то, что раньше делал рынок, рост возможностей мобилизовывать доходы, связанный и с увеличением ВВП, и с повышением качества налогового администрирования, позволяют нарастить долю государственных расходов в ВВП в беспрецедентных размерах. Г. Стиглер обращает внимание на то, что значительная часть деятельности государства связана с предоставлением услуг. Сам рост доли услуг в ВВП в условиях постиндустриального общества – важный фактор роста государственной нагрузки на экономику[1142]1142
  Stigler G. J. Trends in Employment in the Service. Princeton; New Jersey: Princeton University Press for the National Bureau of Economic Research, 1956. О факторах роста доли государства в ВВП в XX в. см. также: Nutter G. W. Growth of Government in the West. Washington: The AEI Press, 1978.


[Закрыть]. В странах ОЭСР средняя невзвешенная доля государственных расходов в ВВП увеличивается с 28 % в 1960 году до 43 % в 1980 году. В Бельгии, Ирландии, Японии, Испании, Швеции и Швейцарии она почти удваивается.

К 1980 году в Австрии, Бельгии, Нидерландах и Швеции государственные расходы превышают 50 % ВВП[1143]1143
  Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 16.


[Закрыть] (табл. 11.4).

Таблица 11.4. Доля расходов расширенного правительства в ВВП некоторых стран ОЭСР, %[1144]1144
  * Расчеты сделаны на основе таблицы General Government Total Outlays из работы: OECD Economic Outlook. OECD, 2001. P. 230.


[Закрыть]

Источник:OECD Historical Statistics 1960–1993. OECD, 1995. P. 72.

Неудивительно, что в период между началом Первой мировой войны и концом 1970‑х годов тезис о существовании верхних границ налогообложения окончательно вышел из употребления, а его использование стало опасным для профессиональной репутации[1145]1145
  К. Кларк был одним из немногих экономистов, в середине XX в. отстаивавших тезис о существовании верхних пределов налогообложения. Он оценивал его в 25 % ВВП. По свидетельству К. Кларка, в частной переписке с ним Дж. Кейнс соглашается в том, что 25 % представляются разумной долей в общественном продукте (см.: Clark C. Taxmanship: Principles and Proposals for the Reform of Taxation. London: Institute of Economic Affairs, 1964). О взглядах К. Кларка на верхние пределы налогообложения см. также: Clark C. G. The Conditions of Economic Progress. London: Macmillan and Co., 1940; Idem. Public Finance and Changes in the Value of Money // Economic Journal. 1945. 55 (4).


[Закрыть].

За это время попытки оценить верхние пределы налогообложения стали неблагодарным занятием. Отсутствие интереса к этой теме связано с тем, что в период выхода на новый уровень равновесия повышение налогового бремени проходит относительно безболезненно[1146]1146
  На это обращает внимание Г. Сахтан (см.: Public Expenditure and Government Growth / Forte F., Peacock A. (ed.). Oxford: Basil Blackwell. 1985). Характерные для 1950‑х годов представления о возможности безграничного повышения ставок налогообложения для финансирования государственных расходов хорошо отражены в работе: Break G. F. Income Taxes and Incentives to Work: An Empirical Study // The American Economic Review. Vol. 47 (5). September 1957. P. 529–549. Ее автор доказывает, что дальнейшее повышение прогрессии подоходного налога в США не должно оказать негативного воздействия на рынок труда и стимулы к труду.


[Закрыть]. В конце 1980‑х годов определились новые, характерные для постиндустриальных условий границы налогового бремени, однако опасение повторить прежние ошибки в определении пределов государственной нагрузки на экономику заставляли специалистов по финансам крайне осторожно относиться к любым долгосрочным прогнозам финансовой динамики[1147]1147
  Stein H. (ed.). Tax Policy in the Twenty-First Century. New York; Chichester; Brisbane; Toronto; Singapore: John Wiley & Sons, 1988. P. 3.


[Закрыть].

В период, когда окончательно складывается представление о безграничных возможностях государства мобилизовывать доходы и перераспределять ВВП, не нанося при этом ущерба экономическому развитию, современные формы, характерные для стран – лидеров современного экономического роста, приобретают такие социальные институты, как системы пенсионного обес печения, пособий по безработице, семейные пособия, государственное финансирование образования и здравоохранения. Эти институты на десятилетия вперед задают уровень финансовых обязательств, закрепленных законом и политическими реалиями[1148]1148
  Й. Шумпетер в своей известной статье (1954 год) одним из первых обратил внимание на угрозу кризиса “налогового государства”, в котором рост государственных возможностей мобилизовывать доходы вызывает увеличение социальных обязательств и дальнейшее повышение налогового бремени, что рано или поздно оказывается несовместимым с экономическим ростом. Прогноз Й. Шумпетера намного опередил время, оказался прозорливым (см.: Schumpeter J. A. The Crisis of the Tax State // International Economic Papers. 1954. 4. P. 5–38).


[Закрыть].