Текст книги "Советская экономика в 1917—1920 гг."
Автор книги: авторов Коллектив
Жанр:
История
сообщить о нарушении
Текущая страница: 39 (всего у книги 43 страниц)
В первое время проводимая Советской властью частичная унификация финансово-кредитной системы имела целью создание единого кассово-расчетного аппарата, который облегчил бы учет и контроль и давал бы возможность более эффективно использовать все денежные ресурсы хозяйства путем сосредоточения свободных средств на счетах в кредитных учреждениях и развития безналичных расчетов. В октябре 1918 г. на Народный банк РСФСР были возложены кассовые операции по исполнению государственного бюджета, а Департамент государственного казначейства и его местные органы были объединены с учреждениями Народного банка. В апреле 1919 г. последовало слияние с Народным банком народных (бывших сберегательных) касс. Дальнейшие шаги по унификации финансово-кредитного аппарата уже полностью отражали особенности организации производства и распределения общественного продукта в период «военного коммунизма».
Обстановка, сложившаяся в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, исключала возможность хозрасчетной организации работы предприятий. На первом плане стояла задача выпускать продукцию хотя бы ценой больших дополнительных расходов. Непосредственная связь между денежными затратами предприятия и экономическими результатами его деятельности неизбежно нарушалась самой жизнью.
Декрет Совнаркома от 23 января 1919 г. «О расчетных операциях между советскими учреждениями» 10791079
СУ, 1919, № 2, стр. 22.
[Закрыть] предусматривал две группы государственных и находящихся под контролем (на учете) промышленных предприятий: а) предприятия, состоявшие на сметно-бюджетном финансировании, и б) предприятия, располагавшие собственными оборотными средствами и имевшие текущие счета в банке (их можно назвать хозрасчетными, если применять более позднюю терминологию). Предприятия первой группы производили хозяйственные затраты за счет ассигнований из государственного бюджета на основании утвержденных смет (или в порядке авансов под одобренные сметы); стоимость продукции этих предприятий, передаваемой по нарядам, зачислялась в доход казны, и на соответствующую сумму уменьшались бюджетные ассигнования предприятиям или учреждениям, получающим эту продукцию (потребителям). Предприятия второй группы зачисляли выручку от реализации продукции на свои текущие счета и производили хозяйственные затраты за счет собственных оборотных средств и кредитов банка. Бюджетными ассигнованиями покрывалась лишь разница между расходами и доходами таких предприятий.
Сметный порядок финансирования предприятий в пределах разницы между доходами и затратами предприятия не дал нужных результатов. Вследствие больших опозданий с утверждением смет бюджетное финансирование получило в основном характер авансовых выдач, лишь отдаленно связанных с разрабатываемыми сметами. Большая часть расходов предприятий промышленности и их внебюджетные поступления по-прежнему оставались вне действительного финансового контроля.
Аналогичное положение создавалось и в других отраслях народного хозяйства. Наркомпрод, например, получал средства на продовольственные операции из бюджета, выручку же от продажи заготовленных продуктов не сдавал в доход казны, а сохранял у себя или оставлял в распоряжении местных продовольственных органов.
Отчетности об использовании этих средств не представлялось. Ведомства располагали разнообразными специальными средствами, фондами и капиталами, выпадавшими из сферы финансового контроля.
По мере расширения государственного хозяйства в результате национализации мелких предприятий и развития системы государственного снабжения населения возникла необходимость в изменении установившейся практики финансирования. Встал вопрос о переводе всех государственных предприятий исключительно на сметное содержание за счет бюджета. Перевод этот был осуществлен декретом Совнаркома от 4 марта 1919 г. 10801080
«Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917—1967 г.)», т. 1, стр. 126.
[Закрыть] Согласно декрету, государственный бюджет становился единственным источником денежных средств всех государственных предприятий, расходы которых должны были впредь производиться исключительно по сметам. Все без исключения денежные поступления за продукцию и по всем другим доходным источникам предприятий подлежали сдаче в доход бюджета. Все обязательства государственных предприятий друг другу ликвидировались. Установленный вначале для промышленных предприятий сметно-бюджетный порядок финансирования был затем распространен на все государственные предприятия и хозяйственные организации.
Перевод предприятий исключительно на сметно-бюджетное финансирование устранял необходимость их кредитования. В отношении этих предприятий Народный банк сохранял свое значение лишь как кассово-расчетный центр. Однако и эта функция становилась все менее значимой. Поскольку сметы предприятий имели в большинстве случаев ориентировочный характер, составлялись с опозданием, а денежных ресурсов не хватало, то финансирование фактически производилось не в соответствии со сметами или действительными потребностями предприятий, учреждений и хозяйственных организаций, а в зависимости от возможности снабжения их денежными знаками. Контроль со стороны Народного банка в этих условиях был чисто формальным, так как банк не вникал в суть финансируемых операций.
Уменьшалось также значение банка как органа кредитования кооперации. В начале периода потребительская кооперация вела еще крупные заготовки не монополизированных государством продуктов, что служило основанием для ее кредитования. По мере расширения перечня продуктов, на которые распространялась разверстка, заготовительная деятельность кооперации свертывалась. Кооперация все более превращалась в подсобный распределительный орган Наркомпрода. Что же касается местной кустарной промышленности, то она работала по государственным заданиям, получая авансы и сдавая все изделия Наркомпроду с оплатой из государственных средств по смете Наркомпрода. Не было необходимости также и в кредитовании внешней торговли, которая вследствие экономической блокады со стороны империалистических государств совершенно прекратилась.
В итоге кредитные операции Народного банка резко уменьшились. Деятельность его ограничилась кассовым исполнением бюджета и в конце концов свелась к распределению денежных знаков. Его самостоятельное существование как кредитного аппарата становилось нецелесообразным. В течение 1919 г. на местах производилось объединение банковских и финансовых органов: филиалы Народного банка, сначала подчиненные финансовым отделам Советов, затем полностью сливались с ними в качестве их подотделов.
Логическим завершением этого процесса явился декрет Совнаркома от 19 января 1920 г. «Об упразднении Народного банка». «Национализация промышленности, – указывалось в декрете, – объединила в руках государства важнейшие отрасли производства и снабжения. Вместе с тем она подчинила общему сметному порядку всю государственную промышленность и торговлю, что исключает всякую необходимость дальнейшего пользования Народным (Государственным) банком, как учреждением государственного кредита в прежнем значении этого слова» 10811081
«Денежное обращение и кредитная система Союза ССР за 20 лет», стр. 22.
[Закрыть] .
Одновременно была проведена унификация кооперации: все виды кооперативных организаций были объединены, кредитные и ссудосберегательные товарищества сливались с потребительскими обществами. Тем самым свелась на нет и система кооперативного кредита.
Ликвидация непосредственных расчетов между предприятиями и хозяйственными организациями, устранив полностью взаимный контроль, ослабляла вместе с тем эффективность контроля со стороны финансовых органов. В связи с этим большое значение приобрела деятельность органов Наркомата государственного контроля, заключавшаяся в проведении предварительной проверки операций и фактических ревизий. Предварительный контроль сыграл свою роль в борьбе со злоупотреблениями и излишествами в расходовании средств. Хотя он сильно задерживал операции, все же неналаженность сметного дела и невозможность применения других, более эффективных, форм контроля вынуждали сохранить предварительный контроль в течение всего рассматриваемого периода.
Система централизованного прямого распределения продуктов и натурализация хозяйственных отношений обусловили также глубокую перестройку государственного социального обеспечения и упразднение государственного страхования.
После перевода предприятий на сметно-бюджетное финансирование и включения их доходов и расходов в государственный бюджет взимание с них страховых взносов утратило смысл. В апреле 1919 г. государственные предприятия и учреждения, а в ноябре 1920 г. также и кооперативные объединения были освобождены от взносов на социальное обеспечение. Средства на социальное обеспечение и охрану труда стали отпускаться из бюджета по смете Наркомата труда, а на врачебную помощь – по смете Наркомата здравоохранения. С частных предприятий и лиц, пользующихся наемной рабочей силой, страховые взносы взимались по-прежнему, но зачислялись они в общий доход бюджета, т.е. обезличивались.
Исключительно большое внимание Коммунистическая партия и Советское правительство уделяли материальному обеспечению красноармейцев и членов их семей, а также жертв контрреволюции. В сентябре 1918 г. были созданы центральная и местные комиссии помощи жертвам контрреволюции, в задачи которых входило: 1) удовлетворение нужд трудящихся, пострадавших от контрреволюции, а также их семей в крове, пище, одежде, медицинской помощи, работе и т.д.; 2) обеспечение больных, раненых, инвалидов, осиротелых семей, вдов, сирот и всех нетрудоспособных, впавших в постоянную нужду и оставшихся без средств к существованию; 3) восстановление уничтоженного или расстроенного хозяйства трудящихся городов и деревень. На одну лишь вторую половину 1918 г. аванс для зачисления в фонд помощи жертвам контрреволюции был предусмотрен в сумме 100 млн. руб.
При введении государственной страховой монополии (декабрь 1918 г.) было установлено, что все государственные предприятия и имущества страхованию не подлежат. В дальнейшем, по мере расширения государственного хозяйства в связи с национализацией не только крупных, но средних и части мелких предприятий, а также по мере превращения кооперации в подсобный орган Наркомпрода, круг объектов страхования еще более сузился. Нетрудовые хозяйства, число которых резко уменьшилось, не подлежали страхованию, поскольку по отношению к ним проводилась политика экспроприации. Что же касается трудовых единоличных хозяйств и всего трудового населения, то, по мере усиления централизации в использовании трудовых ресурсов и в распределении продуктов, страхование все более уступало место социальному обеспечению.
В ноябре 1919 г. было отменено страхование жизни во всех его видах, а также страхование капиталов и доходов, все договоры были аннулированы и взносы перечислены в доход бюджета. Нетрудоспособные и несовершеннолетние, лишившиеся в связи с этим страхового вознаграждения, подлежали социальному обеспечению на общих основаниях. В июле 1920 г. было прекращено взимание взносов с застрахованного имущества, а в декабре государственное имущественное страхование было полностью отменено. Вместо него оказывалась бесплатная государственная помощь (натурой или в исключительных случаях деньгами) пострадавшим от стихийных бедствий трудовым хозяйствам при условии, что их деятельность отвечает интересам рабоче-крестьянского государства.
Таким образом, в 1920 г. была закончена унификация финансовой системы, вызывавшаяся условиями и обстановкой этого периода. Вместо многочисленных департаментов, управлений, инспекций в Наркомфине было организовано три центральных управления: Бюджетно-расчетное, Налоговое и Центральная канцелярия. Основными функциями этого аппарата стали осуществление бюджетных расчетов и распределение денежных знаков. К концу 1920 г. местный аппарат Наркомфина состоял из 77 губернских и 617 уездных финансовых отделов и 53 касс.
4. Государственный бюджетЖесткая централизация руководства хозяйственной деятельностью, натурализация хозяйственных отношений и все изменения в области финансов нашли свое яркое отображение в государственном бюджете
Обстановка, возникшая в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, препятствовала развитию федеральных основ построения государственного бюджета в соответствии с «Декларацией прав народов России». Все же именно в этот период были сделаны первые шаги в этом направлении.
1 июня 1919 г. ВЦИК принял решение 10821082
СУ, 1919, № 93, ст. 264.
[Закрыть] , предопределившее финансовые взаимоотношения между советскими социалистическими республиками. Было признано необходимым тесное объединение: 1) военных организаций и военного командования, 2) советов народного хозяйства, 3) железнодорожного управления и хозяйства, 4) финансов, 5) комиссариатов труда советских социалистических республик «с тем, чтобы руководство указанными отраслями народной жизни было сосредоточено в руках одной коллегии». Однако, наступление Деникина и контрреволюционные перевороты в Латвии, Литве и Белоруссии, опиравшиеся на силы интервентов, – прервали летом 1919 г. процесс объединения советских социалистических республик, а вместе с тем и процесс федерального построения советского государственного бюджета. Лишь по мере очищения территории РСФСР и братских советских республик от интервентов и белогвардейцев оказалось возможным развитие федеративного строительства на основе договорных отношений между этими республиками и образование автономных советских республик и автономных национальных областей в пределах РСФСР. Что касается прибалтийских государств – Литвы, Латвии, Эстонии, – то их освобождение последовало лишь в 1940 г.
Конституция РСФСР 1918 г. установила разграничение доходов и расходов Республики на общегосударственные и местные и обязательное составление смет местными Советами. По утвержденному Совнаркомом в декабре 1918 г. «Положению о денежных средствах и расходах местных советов» 10831083
СУ, 1918, № 93, ст. 931.
[Закрыть] , каждый Совет имел самостоятельную смету (местный бюджет). Однако падение роли денежных налогов, строгая централизация распределения продуктов, централизованный характер основного источника денежных доходов бюджета – эмиссии, все это ставило местные бюджеты во все большую зависимость от субсидий центра, сводило на нет их самостоятельные доходные источники.
Еще в мае 1919 г. Всероссийский съезд заведующих финансовыми отделами высказался за слияние общегосударственного и местных бюджетов. В июле 1920 г. сессия ВЦИК по докладу Наркомфина постановила: разделение бюджета на общегосударственный и местные отменить и в дальнейшем местные расходы и доходы включать в общегосударственный бюджет.
Перевод предприятий на сметно-бюджетное финансирование предопределил включение в бюджет не только смет управленческого аппарата, расходов на социально-культурные мероприятия и оборону и части накоплений и затрат государственного хозяйства, но и полностью финансовых смет всех государственных предприятий промышленности, сухопутного и водного транспорта, совхозов, аппарата заготовок и распределения продуктов, включая сметы на выдачу ссуд и пособий кооперации. Очевидно, что на базе проведенной национализации средств производства и обращения это должно было резко увеличить объем бюджета в сравнении с динамикой продукции народного хозяйства. В действительности же удельный вес бюджета снизился. Так, например, валовая продукция цензовой промышленности составляла в 1920 г. в золотом исчислении 13,1% уровня 1913 г., расходы же государственного бюджета – 4,4%, а доходы – лишь 0,5%. Бюджет далеко не полно охватывал доходы и расходы государства.
Характерной чертой развития государственного бюджета в период иностранной военной интервенции и гражданской войны является процесс превращения его из денежного бюджета в материальный по мере натурализации хозяйственных отношений в стране. Этот процесс был теснейшим образом связан с делением доходов и расходов бюджета на прямые и оборотные, получившим практическое применение начиная с бюджета на июль – декабрь 1919 г.
Оборотные статьи бюджета не имели значения реальных бюджетных поступлений и затрат и служили лишь целям учета движения материальных ценностей внутри государственного хозяйства, осуществляемого без всякой оплаты. Расчеты между государственными предприятиями и учреждениями производились путем оборотных бухгалтерских перечислений, сводились к простому переписыванию сумм с одних счетов на другие, которое не отражало реальных финансово-экономических требований предприятий или учреждений друг к другу, реальных взаимных денежных обязательств и их выполнения, а было лишь счетным отражением перехода материальных ценностей от одного предприятия к другому. С отменой оплаты за государственные продукты и услуги, предоставляемые и оказываемые населению, сфера движения материальных ценностей без участия денег еще более расширялась. Вместе с тем систематически сокращались в своем реальном выражении прямые доходы и расходы, отображавшие действительные денежные поступления и действительные денежные затраты бюджета.
По мере натурализации отношений внутри государственного хозяйства, проводка оборотных статей через бюджет представлялась все более излишней. На первый план выдвигались чисто материальные расчеты, денежные же расчеты рассматривались как условный измеритель, изо дня в день утрачивающий свое значение. Было принято решение – взаимные расчеты между советскими учреждениями из денежного государственного бюджета исключить и аннулировать без всяких денежных или материальных компенсаций, разработать основы материальных (безденежных) расчетов и новой схемы бюджета.
Невероятные трудности, обусловленные иностранной военной интервенцией и гражданской войной, отразились в большой дефицитности бюджета. При резком сокращении налоговых поступлений и отсутствии доходов от государственных кредитных операций покрывать бюджетный дефицит удавалось только путем усиления бумажно-денежной эмиссии. Однако из-за обесценения денег эффективность эмиссии падала. При росте среднемесячных размеров эмиссии с 2,9 млрд. руб. в июле – декабре 1918 г. до 109,5 млрд. руб. в июле – декабре 1920 г., среднемесячный реальный доход от эмиссии снизился с 27,1 до 10,2 млн. руб.
За 1918—1920 гг. были составлены четыре полугодовых и один (на 1920 г.) годовой бюджет.
Существенная роль поступлений от налогов предусматривалась только в 1918 г., причем и тогда ими покрывалось менее ¼ всех бюджетных расходов. В дальнейшем налоговые поступления резко снизились и доходная часть бюджета в основном свелась к доходам от промышленности, снабженческих операций, транспорта и связи. Но доходы эти составляли небольшую долю бюджетных затрат по соответствующим отраслям хозяйства.
Истощенная империалистической войной, окруженная кольцом блокады и интервенции, Советская страна все же находила ресурсы для хозяйственного и культурного строительства. В этом проявляется поразительный подъем творческой инициативы и энтузиазма масс, вызванный социалистической революцией.
Именно в годы гражданской войны зародился и начал претворяться в жизнь великий ленинский план электрификации страны. В росписях бюджета РСФСР на 1918—1920 гг. были предусмотрены крупные ассигнования на подготовительные мероприятия и строительство электростанций на Свири, Волхове, в Шатуре, Кашире, на орошение Туркестана, шлюзование рек Сухоны и малой Северной Двины, подготовительные работы по сооружению Волго-Донского канала и т.д.
Проводилась широкая система мероприятий в области строительства совхозов и колхозов. Государство оказывало крестьянству не только агрономическую помощь, но и снабжало его сельскохозяйственными машинами, семенами, удобрениями, организовало ремонт машин и орудий. Еще в ноябре 1918 г. Совнарком выделил миллиардный фонд для выдачи пособий и ссуд крестьянам на мероприятия, направленные к подъему сельского хозяйства. На финансирование совхозов было отпущено из бюджета 836,6 млн. руб. в 1919 г. и 8641,1 млн. руб. в следующем году. В крупных масштабах развертывалась работа по обеспечению армии и населения городов продовольствием.
Особенно широкий размах получило после Октябрьской революции социально-культурное строительство. Был введен принцип всеобщности и бесплатности обучения, соответственно с этим расширена школьная сеть. Коренным образом перестраивались методы преподавания, увеличивалось снабжение учебными пособиями и т.д. Устанавливается и расширяется социальное обеспечение учащихся, делающее образование действительно народным, общедоступным. Государство организовало бесплатное питание (горячие завтраки) и снабжение учащихся учебниками, письменными принадлежностями, а при недостатке средств у родителей – также одеждой и обувью, открыло детские клубы и дома-коммуны. Значительно увеличилась сеть средних школ и вузов. Была обеспечена общедоступная лечебная помощь, приняты меры к улучшению санитарного состояния населенных сельских местностей.
Общую характеристику финансовой политики Советского государства и роли финансов в период иностранной военной интервенции и гражданской войны дал XI съезд партии в резолюции «О финансовой политике»: «В условиях старой экономической политики экономические ресурсы Советского государства были в то же время непосредственно и его финансовыми ресурсами: как снабжение рабочих, служащих и армии, так и обеспечение государственной промышленности сырьем, полуфабрикатами и прочими материалами происходило в натуральной форме; соответственно этому финансовая политика исчерпывалась вопросами распределения денежных знаков, совершенно второстепенное значение которых определялось крайне узкими пределами рыночного оборота» 10841084
«Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 1, стр. 324.
[Закрыть] .
Финансовая политика Советского государства в годы интервенции и гражданской войны, как и вся его экономическая политика в то время, была направлена на борьбу с капиталистическими элементами и в этом прежде всего заключается ее коренное отличие от финансовой политики буржуазного государства. Вместе с тем финансовая политика периода «военного коммунизма» была по своим методам политикой вынужденной в связи с гражданской войной, иностранной военной интервенцией и экономической разрухой. В этом ее особенности по сравнению с финансовой политикой на последующих этапах социалистического строительства.
Обстановка данного периода вела к снижению роли денег и финансов. После окончания гражданской войны, победы над интервентами и перехода к нэпу финансы вновь заняли подобающее им место в социалистическом преобразовании общества и послужили одним из важнейших рычагов этого преобразования.
