Текст книги "Конфликты и войны после распада СССР"

Автор книги: авторов Коллектив

Соавторы: ЮРИЙ ЕГОРОВ
сообщить о нарушении

Текущая страница: 44 (всего у книги 51 страниц)

6.1. Концепция раннего предупреждения конфликтов

Важнейшей проблемой международной безопасности в начале XXI века является увеличение количества этнических конфликтов, сопровождающихся нарушениями прав человека, «гуманитарными катастрофами», и угрожающих спокойствию на планете. Средства традиционной дипломатии в сфере урегулирования конфликтов сегодня уже недостаточны и не справляются с поставленными задачами. Для того чтобы сократить количество затрачиваемых ресурсов и повысить эффективность урегулирования международных конфликтов, разрабатываются новые концепции и методы, среди которых концепция раннего предупреждения конфликтов.

Раннее предупреждение конфликтов подразумевает проведение двух видов действий – это раннее оповещение конфликта и превентивные действия по его предотвращению [3].

Под термином «раннее оповещение» подразумевается мониторинг важнейших индикаторов конфликта и разработка моделей, с помощью которых можно прогнозировать деструктивные события или процессы, рассматривать возможные сценарии развития конфликтов.

Концепция «раннего оповещения» предполагает создание такой системы, которая бы постоянно отслеживала основные индикаторы, свидетельствующие о возможных конфликтах, обеспечивала анализ полученной информации и способствовала предотвращению возможных конфликтов и кризисов. База данных по отслеживаемым индикаторам (показателям) должна быть доступной для правительств и международных организаций. Сигнал оповещения должен выдаваться таким образом, чтобы у политиков было время для выработки плана действий по предотвращению конфликта. Система раннего оповещения должна определять скрытые аспекты конфликта, которые еще не развились до открытой фазы и не раздуты в средствах массовой информации.

Источниками информации для раннего оповещения могут быть: резиденты национальных государств в других странах (дипломатические представительства и разведка), постоянные миссии международных организаций (ООН, ОБСЕ), некоторые неправительственные организации и средства массовой информации. Обработкой информации и выработкой стратегии превентивной дипломатии занимаются различные правительственные агентства по содействию развитию, специальные органы международных правительственных организаций (напр., в ОБСЕ это Центр по предотвращению конфликтов), специально назначенные лица (Верховный Комиссар ООН по делам беженцев, Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств), отдельные неправительственные организации.

Понятие превентивной дипломатии вошло в политический лексикон после публикации «Повестки дня во имя мира» Б. Б. Гали в 1992 году. С тех пор словосочетание «превентивная дипломатия» стало лозунгом всех политических подходов к безопасности. В «Повестке дня во имя мира» сказано, что превентивная дипломатия – это действия, направленные на предотвращение роста разногласий между сторонами, перерастания существующего напряжения в конфликт и ограничение последнего, если он все же имеет место.

Меры, которые может принять предупрежденная о возможном конфликте превентивная дипломатия – это и визовый контроль, и контроль над вооружениями, и обсуждение условий международной финансовой помощи и двусторонней помощи – все что можно использовать для сдерживания конфликта или давления на лидеров, провоцирующих его развитие.

Раннее предупреждение – весьма привлекательный инструмент конфликтного менеджмента, так как он позволяет сэкономить ресурсы и обойтись без человеческих жертв. В истории международных отношений конца XX столетия известно около десяти случаев успешного предотвращения конфликта с помощью инструментов раннего предупреждения (например, применительно к Европе – это в Эстонии, Латвии и Македонии). Причина заключается в том, что сегодня раннее предупреждение работает при весьма определенных условиях.

Концепция раннего предупреждения подразумевает, что политики (как непосредственно вовлеченные в конфликт, так и международные посредники) заинтересованы в мирном разрешении и предотвращении конфликта. Как показывает опыт, зачастую это совсем не так. Политики заинтересованы в симпатиях электората. А на раннем предупреждении нельзя повысить свой имидж, т. к. предупрежденный конфликт – это фактически конфликт не произошедший, о котором широкая общественность может ничего и не узнать. Зато удачное урегулирование конфликта, эффектное достижение мирного соглашения, широко освещенное средствами массовой информации, способно сильно повысить популярность того или иного политика в глазах избирателей.

Привлечение посредников от развитых стран помогает предотвратить конфликт лишь в том случае, если им досконально известны причины и движущие силы конфликта.

Таким образом, на сегодняшний день стратегия раннего предупреждения успешна лишь при соблюдении ряда условий: мир в стране, где существует опасный конфликтный потенциал, должен иметь большое значение для мирового сообщества и в первую очередь для основных игроков современных международных отношений, для самих конфликтных сторон мирное урегулирование этнических проблем должно быть предпочтительнее военного решения, серьезность конфликта должна быть осознанна на раннем этапе.

6.2. Стратегия и практика реагирования» НАТО

В связи с тем, что в 90-х годах XX столетия глобальное противостояние сверхдержав ушло в прошлое, конфликтность и политико-военная нестабильность в Европе и мире приобрели качественно новое содержание. На первый план вышла проблема урегулирования многочисленных очагов региональной напряженности. При этом в самом процессе урегулирования стало преобладать так называемое силовое умиротворение над традиционным миротворчеством времен «холодной войны». Примером такого умиротворения можно рассматривать вооруженный региональный конфликт в Персидском заливе 1990–1991 годов, который напрямую не затронул европейскую безопасность. Важно то, что сама операция антииракской коалиции фактически стала возможной только благодаря активному использованию годами отлаженных механизмов взаимодействия, сложившихся в рамках интегрированной военной структуры НАТО.

Центр регионального вооруженного противостояния сместился в сторону более ограниченных по масштабу и географическим параметрам столкновений, подобных этнополитическим конфликтам в Центральной и Восточной Африке (Заир, Бурунди, Сомали), Юго-Восточной Азии (Индонезия), на Среднем Востоке (Афганистан) и в бывшей Югославии. Изменения в характере региональных конфликтов 1990-х годов развивались по двум основным направлениям:

• во-первых, происходило постепенное размывание грани между конфликтами низкой и средней интенсивности (субконвенционального и конвенционального характера), что было связано с ростом после окончания «холодной войны» возможностей ведения продолжительных военных действий без опасности перерастания их в глобальный конфликт, массовым притоком оружия в регионы, ограниченными ресурсами воюющих сторон, недостаточными для поддержания конфликта на уровне обычной войны (и, соответственно, возросшей зависимостью военных действий от сезонных факторов при профессионализации лишь части участвующих в них вооруженных формирований;

• во-вторых, размывалась военно-политическая грань между внутренними и межгосударственными конфликтами. Сравнительно быстрая интернационализация внутригосударственных противоречий стала, с одной стороны, неизбежным следствием этнополитического передела, которым сопровождался распад биполярной системы, а с другой стороны, одним из проявлений общемировой тенденции глобализации и роста взаимозависимости. Вследствие этого именно ограниченные конфликты внутреннего интернационализированного характера стали основным типом вооруженного противостояния в 1990-е годы.

Опасность угроз, создаваемых конфликтами этого типа, усугубляется тем, что они, как правило, носят комплексный характер и являются частью более широкого геополитического противостояния. Примером служат образовавшиеся в первой половине 1990-х годов в ряде районов мира целые «зоны нестабильности», для которых характерна постоянная военно-политическая напряженность и периодические вспышки насилия (например, протянувшаяся от Юго-Восточной Европы до Ближнего и Среднего Востока «дуга кризисов», включающая территорию бывшей СФРЮ и юга бывшего СССР вплоть до Восточного Туркестана, и примыкающие к ней районы конфликтов в Кашмире, Таадкикистане/Афганистане, Чечне и т. д.) [4]. Типичными для последнего десятилетия XX века и наиболее острыми конфликтами внутреннего интернационализированного типа стали войны на территории бывшей Югославии – в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Косово.

Серия неудач в 1993–1994 годах в области урегулирования локально-региональных конфликтов не только в странах «третьего мира» (крах многонациональной операции в Сомали, кровопролитные межплеменные столкновения в Бурунди и Заире, рост внутренней нестабильности на Гаити, обострение ситуации в Афганистане и Анголе), но и в центре Европы (на территории бывшей Югославии), свидетельствовала о том, что «традиционное миротворчество», доминировавшее в таких международных организациях, как ООН, больше не срабатывает. В этих условиях основную нагрузку по реагированию на «новые вызовы» международной безопасности взяли на себя США, однако единоличное бремя ответственности за поддержание глобальной безопасности оказалось непосильным даже для США, что сделало задачу укрепления союзнических отношений – прежде всего, с европейскими партнерами по НАТО – основным американским внешнеполитическим приоритетом. Военно-политические структуры НАТО естественным образом подключились к поиску адекватного ответа на «новые вызовы» европейской безопасности в рамках разработки и проведения в жизнь новой антикризисной стратегии альянса.

Антикризисная стратегия НАТО стала одним из основных направлений внутренней трансформации альянса и разрабатывалась в тесной взаимосвязи со стратегией его расширения [5]. Несмотря на то, что с окончанием «холодной войны» региональные конфликты приблизились к границам НАТО, ни один из них не представлял собой серьезную угрозу национальной безопасности какого-либо государства – члена этой организации. Необходимо было решить формальную проблему участия объединенных вооруженных сил НАТО в военных операциях, которые, во-первых, не были бы напрямую связаны с обеспечением обороны государств – членов альянса, а во-вторых, проходили бы за пределами его зоны ответственности. Таким образом, пересмотру подлежали как стратегические функции альянса, так и его географическая ориентация. При этом НАТО все более активно принимала участие в операциях по поддержанию мира и силовому умиротворению. Именно непосредственный опыт практического участия в регулировании кризисов и конфликтов в Европе на протяжении 1990-х годов, а также новые оперативно-тактические концепции альянса в этой области, послужили основой для формирования современной антикризисной стратегии НАТО.

Так, еще в июне 1992 года на сессии Североатлантического совета в Осло, наряду с поддержкой укрепления миротворческого потенциала ООН, было заявлено о готовности предоставить ресурсы и экспертные возможности блока для проведения миротворческих операций под эгидой ОБСЕ. Решением саммита ОБСЕ в Хельсинки (июль 1992 г.) допускалась возможность привлечения к таким операциям вооруженных сил альянса. Впервые получив юридические основания для выхода за пределы зоны своей ответственности, НАТО немедленно приступила к практическому участию в миротворческой операции ООН в Югославии (военно-морские силы альянса были направлены в Адриатическое море для наблюдения за выполнением эмбарго, установленного резолюцией 713 СБ ООН). На состоявшейся в декабре 1992 года сессии Североатлантического совета региональные конфликты уже были признаны главной угрозой европейской безопасности, а их урегулирование – одной из важнейших задач альянса.

По мере того как все более очевидной становилась неспособность «голубых касок» ООН, дислоцированных в Боснии и Хорватии, выполнять возложенные на них Советом Безопасности ООН задачи, силы и ресурсы НАТО стали все более широко привлекаться к поддержке сил ООН по охране (СООНО) на территории Боснии и Герцеговины. С середины 1993 года силы НАТО уже не только блокировали Союзную Республику Югославию (СРЮ) с моря (с июня 1993 г. – совместно с ЗЕС), но и осуществляли контроль за соблюдением зоны, закрытой для полетов авиации конфликтующих сторон, обеспечивали оперативный штаб СООНО персоналом и оборудованием, занимались кризисным планированием, защитой «голубых касок» ООН, наблюдением за передвижениями сторон и сдачей тяжелых вооружений, а также созданием зон безопасности.

В апреле 1994 года, в рамках первой в истории альянса наступательной операции, силы НАТО нанесли ракетно-бомбовые удары по позициям боснийских сербов. К лету 1995 года в Боснии сложилась ситуация, позволяющая говорить о полном доминировании НАТО в зоне конфликта. В июне в Боснии были размещены силы быстрого реагирования (СБР) НАТО с целью защиты «голубых касок» ООН – впервые без предварительного одобрения Совета Безопасности.

На фоне практического участия НАТО в регулировании конфликтов на территории бывшей Югославии в начале 1990-х годов при ведущем участии США предпринимались попытки сформулировать специфическую миротворческую доктрину альянса. Уже в первом документе, принятом в этой связи Военным комитетом НАТО в августе 1993 года, нашел отражение американский тезис об отсутствии принципиального различия между «поддержанием мира» и «силовым умиротворением». От сил по поддержанию мира требовалась способность оперативно переключаться с одного вида миротворческой деятельности на другой, которая ставилась в зависимость от готовности прибегнуть к эскалации боевых действий для достижения военных целей. Однако у альянса так и не появилось официальной миротворческой доктрины.

Проблема реагирования на новые вызовы международной безопасности, связанные с локально-региональными кризисами и конфликтами 1990-х годов, выходит далеко за рамки чисто «миротворческой деятельности». После окончания «холодной войны» перед национальными вооруженными силами США, их основных европейских союзников по НАТО, а также других крупных военных держав с особой остротой встала проблема переориентации громоздких военных структур, нацеленных на осуществление/отражение широкомасштабной агрессии в условиях ядерного сдерживания, на выполнение более узких и специфических «антикризисных» задач, требовавших несравненно большей гибкости, мобильности и более активного использования мер невоенного (например, полицейского или административного) характера. Для НАТО это противоречие вылилось в проблему сочетания функций обеспечения «коллективной обороны» (статья 5 Вашингтонского договора) с подготовкой к «антикризисным операциям» вне зоны ответственности альянса (см. п. 4).

Теоретически существует два пути решения этой фундаментальной проблемы [4].

Первый вариант, нацеленный на ее решение на оперативно-тактическом уровне, отражает нынешнее положение дел и состоит в предоставлении силам, участвующим в миротворческих операциях, основ специальной подготовки при сохранении задач стратегического развертывания и обеспечения в качестве их приоритетной функции.

Более радикальный вариант решения проблемы на структурном уровне предполагал бы, при сохранении «необходимого и достаточного» потенциала обычных вооруженных сил, создание в структуре вооруженных сил или вне ее нового компонента – мощных формирований, специально предназначенных для постоянного ведения субконвенциональных операций невоенного типа, включая поддержание мира и силовое умиротворение.

Выбор, сделанный ведущими державами Запада во главе с США в пользу первого варианта, был во многом предопределен. В условиях существенного сокращения расходов на оборону содержать довольно громоздкие, но постепенно сокращающиеся обычные вооруженные силы, используя их, по мере необходимости, в нетрадиционных операциях по силовому умиротворению со всеми вытекающими из этого издержками, все же значительно дешевле, чем предпринимать их радикальную перестройку. В связи с этим появилась концепция «многонациональных оперативных сил» (была одобрена на Брюссельской встрече глав государств и правительств альянса в январе 1994 г.). Основная идея состояла в том, чтобы, не меняя приоритетной ориентации НАТО на обеспечение «коллективной обороны» (Ст. 5), сделать интегрированную военную структуру альянса достаточно гибкой для выполнения и других миссий – прежде всего, в рамках «кризисного реагирования».

Концепция предполагала образование мобильных многофункциональных сил, объединяющих формирования всех родов войск и предусматривающих совместное участие национальных вооруженных сил государств – членов НАТО, в первую очередь, в антикризисных операциях. МОС создавались в рамках «сил реагирования», уступавших по численности двум другим компонентам ОВС НАТО (главным оборонительным силам и силам усиления), но включавших наиболее боеготовые и хорошо оснащенные силы – 15 % военных бригад НАТО, 17 % самолетов и 40 % кораблей.

Основой функционирования МОС в рамках интегрированной военной структуры НАТО стала новая система командования, построенная на принципе «выделения, но не отделения». Этот принцип предусматривал выделение из состава региональных, командований НАТО части персонала, который при необходимости мог бы быть использован для организации оперативного штаба, ответственного за проведение любой конкретной операции, а затем усилен соответствующими модулями («компоновочными блоками»). Планировалось при этом обеспечить максимальное использование ресурсов региональных командований НАТО и, соответственно, значительную экономию средств и времени, что в условиях «кризисного реагирования» приобретает принципиальное значение. В перспективе предполагалось распространение принципа «выделения, но не отделения» на всю сферу комплектования миротворческих контингентов НАТО, в том числе во взаимодействии с ЗЕС и с участием стран – членов программы «Партнерство ради мира» (ПРМ).

Таким образом, концепция МОС должна была служить инструментом для подготовки к ситуациям, требующим формирования жесткого штабного «ядра» для осуществления командования и контроля над многонациональными формированиями. В этом смысле МОС фактически объединили в себе элементы двух основных видов современных многонациональных сил – временной коалиции (типа антииракской), образовываемой для выполнения какой-либо конкретной операции, и союзнического объединения, функционирующего на постоянной многонациональной основе.

Все предпринимавшиеся с начала 1994 года в рамках Группы предварительного политического координирования попытки достигнуть прогресса в согласовании политических аспектов МОС оказались безуспешными – в основном, из-за разногласий между США и их европейскими союзниками. Речь, прежде всего, шла о Франции, которая, не являясь с 1966 г. частью интегрированной военной структуры НАТО, претендовала на доступ к коллективным ресурсам альянса без обязательного контроля и командования со стороны США. Последние, в свою очередь, не желали поступаться контролем над силами и ресурсами, которые, в соответствии с концепцией МОС, могли быть предоставлены в распоряжение штабных структур, не являющихся частью интегрированной военной структуры НАТО.

Чтобы получить доступ до участия в планировании и формировании «многонациональных оперативных сил», Франция выдвинула предложение о создании отдельной секции по МОС в брюссельской штаб-квартире НАТО. Помимо этого, сохранялись разногласия между США и Францией по проблеме политического контроля над силами, принимающими участие в антикризисных и миротворческих операциях.

После трудных дебатов в декабре 1995 года Франция заявила о готовности возобновить свое членство в Комитете оборонного планирования, а также направить представителя в Военный комитет НАТО. В свою очередь, и США пришлось пойти на некоторые уступки, в результате чего были достигнуты следующие договоренности о том, что:

• политический контроль над операциями МОС осуществляется Североатлантическим советом, одобрение со стороны которого становится обязательным условием развертывания штабных структур МОС;

• командование операцией может осуществляться штабными структурами как НАТО, так и ЗЕС (в случае совместной операции под эгидой ЗЕС ее командующим автоматически становится европейский генерал – заместитель Главнокомандующего ОВС НАТО в Европе, в то время как контроль над предоставлением ЗЕС ресурсов альянса ложился на главные командования НАТО);

• важнейшая уступка со стороны США состояла в фактическом признании возможности размещения американских войск под европейским командованием.

Таким образом, значение концепции МОС вышло далеко за пределы оперативной командно-штабной реформы НАТО. Задача создания МОС носила комплексный, многофункциональный характер и затрагивала саму суть трансатлантической связки в новых международных условиях. В более широком плане концепция была нацелена на то, чтобы, не внося изменений в текст Североатлантического договора 1949 года, решить проблему использования вооруженных сил альянса в миссиях, выходящих за рамки чисто оборонительных операций и осуществляемых за пределами территории государств – членов НАТО, совместно и даже под командованием ЗЕС и/или с участием государств, не являющихся членами НАТО (подобно операции сил по выполнению соглашений (СВС) НАТО в Боснии).

Попытка использовать концепцию МОС для решения одновременно слишком многих военно-политических и институциональных проблем, стоящих перед альянсом, объективно понижала ее эффективность именно как инструмента «кризисного реагирования». Это стало дополнительным стимулом к модернизации уже действовавших процедур и развитию специфических оперативно-тактических нововведений в области «кризисного реагирования».

Важнейшим нововведением 1990-х годов в области кризисного реагирования НАТО стало введение в теорию и практику альянса американской концепции гражданско-военного взаимодействия, впервые опробованной НАТО в Боснии [4]. Идея состояла в том, чтобы одному из модулей/компоновочных блоков в стройной системе МОС придать исключительно функции взаимодействия с «гражданскими» организациями в области реализации гражданских (невоенных) аспектов мирного соглашения.

Функцией такого модуля, получившего название «Центра гражданско-военного сотрудничества» (ЦГВС), должна была стать не собственно реализация гражданских аспектов мирного урегулирования, а оказание самой разнообразной поддержки (информационной, технической, координационной и т. д.) различным межгосударственным и неправительственным организациям, занимающимся проблемами беженцев, гуманитарной помощью, восстановлением местных административных органов, разрушенной экономики и т. п. (на момент начала развертывания СВС НАТО в Боснии действовало 530 таких организаций).

Концепция гражданско-военного взаимодействия НАТО подчинена, прежде всего, военным задачам альянса: в рабочих документах НАТО «грааданско-военное сотрудничество» определяется как «военная операция, основной задачей которой является поддержка гражданских властей, населения, международных и правительственных организаций, которая будет способствовать выполнению военной задачи».

Мероприятия по отработке средств и методов «кризисного реагирования» стали неотъемлемой частью и других инициатив, предпринятых в рамках трансформации альянса, в частности программы «Партнерство ради мира». Основной смысл ПРМ состоял в том, чтобы смягчить остроту противоречий, связанных с расширением НАТО на Восток, а также обеспечить эффективную подготовку и реформирование вооруженных сил стран – кандидатов в члены НАТО с целью достижения их взаимодополняемости с силами альянса.

Помимо этих задач, программа ПРМ предусматривала привлечение стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СНГ к участию в совместных операциях по поддержанию мира, для чего при Совете Североатлантического сотрудничества (ССАС) была создана специальная Рабочая Группа по сотрудничеству в области миротворческой деятельности. Предполагалось, что операции, проводимые НАТО совместно с партнерами по ССАС будут «осуществляться только при наличии соответствующего мандата ООН или ОБСЕ» и иметь своей целью лишь поддержание мира, но никак не силовое умиротворение. Таким образом, изначально было оговорено, что операции по насильственному принуждению к миру остаются в исключительном ведении НАТО и не предполагают каких-либо консультаций с государствами, не являющимися членами альянса.

Практический опыт сотрудничества с партнерами НАТО по линии ПРМ служит еще одним свидетельством в пользу нового подхода к проблеме использования ресурсов НАТО, на решение которой как раз и была нацелена программа МОС. Таюим образом, концепция МОС способствовала развитию многостороннего сотрудничества в рамках ПРМ, и наоборот. Совместные миротворческие маневры ПРМ 19941996 годов на территории Польши, Нидерландов и США немало способствовали интеграции и стандартизации военных структур НАТО и ряда стран – кандидатов в члены НАТО в рамках подготовки к операциям по поддержанию мира и предотвращению конфликтов по типу МОС.

Идеальным полигоном для отработки совместных операций в рамках «кризисного реагирования» стала Босния (в ходе операции СВС НАТО 20 стран, не являвшихся членами НАТО, предоставили около 30 % всех сил), а также участие партнеров НАТО в ежегодных маневрах по «управлению кризисами».

Совокупность концептуальных разработок и оперативно-тактических нововведений, базирующихся на десятилетнем опыте вмешательства в конфликты и кризисы 1990-х годов, составила основу современной антикризисной стратегии НАТО, которая продолжает динамично развиваться. Ее нынешнее состояние зафиксировано в новой Стратегической концепции НАТО, принятой на юбилейном саммите альянса в марте 1999 года. Несмотря на то что характер и географические параметры «новых вызовов» безопасности альянса определены весьма условно (речь идет о «нестабильности в Евроатлантическом регионе и вокруг него, а также возможных региональных кризисах на периферии альянса»), они стоят на первом месте в числе наиболее вероятных угроз, опережая опасности, исходящие от ядерных держав, связанные с распространением ОМУ и т. д.

Практика международных отношений показала, что наиболее эффективным методом «управления кризисами» является их успешное предотвращение, важность которого подчеркивается и новой Стратегической концепцией НАТО. Однако доктринальная и практическая зацикленность альянса на «кризисном реагировании» не позволяет уделить адекватное внимание этому важнейшему направлению миротворческой деятельности. Более того, в отдельных случаях вмешательство НАТО в острейшие этнополитические противоречия, в том числе на ранней стадии, оказывает дестабилизирующее влияние и скорее служит средством обострения конфликтов, чем способствует их урегулированию.