Текст книги "Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы"
Автор книги: авторов Коллектив
сообщить о нарушении
Текущая страница: 6 (всего у книги 19 страниц)
Рис. 4.1. Рост торговли товарами и услугами стран ОЭСР в 1995–2000 гг.Источник: OECD-Eurostat, OESD Statistics on international trade in services, 2001. IMF, Balance of Payments Statistics Yearbook, 2000.
В росте международной торговли многие государства, в первую очередь Соединенные Штаты, увидели возможность влиять на политику иностранных государств. Поощряя или, наоборот, ограничивая участие зарубежных государств в мировых экономических процессах, США и другие экономически высокоразвитые страны получили в свое распоряжение мощный инструмент, который часто позволяет решать крупные внешнеполитические задачи, не прибегая к использованию военной силы и чисто дипломатических методов в международных отношениях.
Торговля, ее стимулирование и ограничение (санкции), является важным, но не единственным экономическим инструментом внешней политики. Сегодня внешнеполитический экономический инструментарий государств включает стимулирование международной торговли и использование экономических санкций, создание региональных торгово-экономических блоков и режимов, управление международными финансовыми потоками, использование внешнего долга и прямых зарубежных инвестиций, экономическую и гуманитарную помощь, манипулирование деятельностью международных финансовых организаций. В настоящее время финансовые инструменты внешней политики приобретают все большее значение, нежели торговые, о чем речь пойдет ниже.
Рост эффективности использования влияния на финансовую сторону мировой экономики связан прежде всего с особенностями современного этапа глобализации. Объем финансовых транзакций на порядок превышает объем международных финансовых расчетов, обслуживающих торговлю товарами и услугами. Глобализация мировой торговли существенно диверсифицировала мировые рынки, за исключением группы специфических товаров (оружие, некоторые высокотехнологические товары, газ). Товары можно купить и продать на многих рынках, поэтому манипулировать товарными рынками в политических целях сегодня становится все сложнее, против такой практики началась активная борьба. Мировые финансы, наоборот, становятся все более уязвимыми для целенаправленного вмешательства. В мире остается все меньше мировых резервных валют, и расчеты по ним, проходящие через три-четыре расчетных центра, обслуживают все возрастающую часть мировой экономики.
В качестве политического инструмента особенно эффективно проявило себя комплексное использование торговли и финансов, которые применяются для продвижения внешнеполитического курса государства.
Использование экономических инструментов внешней политики (финансовых и торговых) доступно отнюдь не всем игрокам, отстаивающим свои интересы в современном мире. Так же, как слабые в военном отношении страны не могут использовать свою военную мощь для продвижения своих политических интересов, малые экономики оказываются беспомощными в мировой политической борьбе. Как будет показано в части, посвященной анализу санкций, экономические инструменты внешней политики доступны только экономическим гигантам или крупным коалициям стран, но даже большого размера экономики бывает недостаточно для достижения поставленных политических целей. Для успешного использования экономических инструментов необходимо хотя бы частично контролировать «командные высоты» мировой экономики, т.е. режимы: обладать мировой резервной валютой, являться крупным финансовым и расчетным центром, иметь крепкие позиции в международных экономических организациях. Такие позиции позволяют использовать в политической борьбе не только свои финансовые средства, но и чужие, переданные в управление международным финансовым институтам другими странами.
Экономические инструменты внешней политики можно рассматривать с нескольких точек зрения: по степени их эффективности, распространенности и источнику влияния, на которых те основываются. Одно из наиболее перспективных направлений анализа состоит в том, чтобы сделать центром исследования функционал экономических инструментов внешней политики или способ воздействия на политику иностранного государства. Одна часть таких инструментов используется в качестве «кнута», в этом случае внешнеполитические цели государства достигаются давлением или угрозой давления на другое государство финансово-экономическими методами. Другая часть экономических инструментов внешней политики используется в виде «пряника», в этом случае иностранное государство стимулируется финансово-экономическими методами к изменению своей политики определенным образом.
В данном исследовании экономические инструменты внешней политики подразделяются на инструменты принудительного типа и инструменты стимулирующего типа. Ниже следует их краткое описание, а также более подробно рассматриваются методы и механизм использования экономических инструментов внешней политики.
4.2. Экономические инструменты внешней политики принудительного типа
4.2.1. Регулирование доступа частных зарубежных компаний к собственным финансовым рынкам
В начале XXI в. важным инструментом внешней политики стало регулирование доступа иностранных компаний к внутренним финансовым рынкам стран по критериям политических предпочтений государства. Наиболее активно эту политику проводят Соединенные Штаты, хотя элементы подобных действий просматриваются также во внешней политике Великобритании и некоторых европейских стран.
Содержание политики регулирования доступа к собственным финансовым рынкам состоит в поддержке или запрете действий иностранной компании по привлечению капитала на данном рынке путем размещения своих ценных бумаг. Речь может идти о препятствовании IPO , листинге компании на бирже, запрете на продажу на национальном финансовом рынке акций, облигаций или финансовых деривативов компании.
Механизм, который мог бы отсечь «плохие» компании от национального финансового рынка, в разных государствах выглядит по-разному. В США, например, любая компания, привлекающая деньги американских инвесторов, согласно требованию регулятора, обязана раскрывать перед инвесторами весьма полную информацию о рисках, связанных с инвестициями в ее деятельность. В 1970– 1980-е годы понятие «материальные риски», связанные с инвестициями, было расширено и стало включать риски, связанные с религиозными и экологическими факторами, а также с профсоюзами. Однако вскоре данное понятие начали трактовать еще шире: в него был включен политический риск санкций со стороны американского правительства в результате политически неправомерного поведения компаний. Механизм построен на следующей логике: если иностранная компания действует вразрез с национальными интересами США, она может подвергнуться наказанию со стороны американского правительства, а это, в свою очередь, повлечет потерю денег американскими инвесторами, вложившимися в данную компанию. Следовательно, инвесторы должны быть предупреждены о возможных рисках (раскрытие информации компанией), а компания должна нести ответственность за ту информацию, которую публикует или скрывает.
Еще один механизм, регулирующий доступ иностранных компаний на американский финансовый рынок, был создан в 2004 г. в виде Офиса глобальных рисков безопасности ( Office of Global Security Risk ) в рамках Комиссии по ценным бумагам. Этот Офис определяет список иностранных компаний, чья деятельность повышает «глобальные риски безопасности» и тем самым увеличивает материальные риски инвесторов. Компании, зарегистрированные на американских биржах, обязаны сообщать инвесторам, работают ли они в странах, которые включены Госдепартаментом США в список стран, поддерживающих международный терроризм [47] . Формально данное требование объясняется угрозой репутации и стоимости акций компании, которую создает ее работа в странах с повышенным риском.
4.2.2. Регулирование размещения суверенных фондов на собственном рынке
Во второй половине 2000-х годов благодаря стремительному росту цен на энергоносители и продолжению роста экономик КНР и других стран Азии, многие государства сформировали государственные инвестиционные фонды, или суверенные фонды ( Sovereign Wealth Funds – SWF ). Цель формирования подобных фондов – как стерилизация избыточной денежной массы, которую не может переварить экономика этих стран, так и обеспечение материальной базы для роста благосостояния населения.
На конец 2007 г. под управлением суверенных фондов находилось около 2,5–3 трлн долл. [48] Крупнейшими из них являлись эмиратский Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) , под управлением которого находится 875 млрд долл., и сингапурский госфонд Government of Singapore Investment Corporation (GIC) , управляющий активами на сумму более 330 млрд долл., государственный инвестфонд Норвегии (350 млрд долл.), China Investment Corporation (200 млрд долл.). В России на 1 марта 2008 г. объемы Резервного фонда составили 127,81 млрд долл., Фонда национального благосостояния – 32,22 млрд долл. Если учесть и другие инвестиционные фонды, контролируемые государствами, то их объем составит около 10 трлн долл.
Первые суверенные фонды появились в нефтедобывающих странах Персидского залива в 1960-х годах и в первые десятилетия вкладывали свои средства в основном в американские государственные ценные бумаги и американские банки в качестве депозитов. Позже, в 1970–1990-х годах, на рынок стали выходить инвестфонды из Восточной Азии, и суверенные фонды расширили сферу своих интересов на покупку пакетов акций ведущих компаний мира. В конце 2007 г. из-за ипотечного кризиса, разразившегося в США, многие американские и европейские банки попали в трудное положение, встав перед необходимостью списывать огромные суммы на «плохие» долги. Управляющие суверенных фондов всего мира увидели в этом хорошую возможность инвестирования свободных средств своих фондов и начали активно скупать пакеты акций крупнейших банков.
Правительства западных стран начали проявлять озабоченность влиянием финансовой агрессии иностранных государственных фондов на безопасность своих государств и степенью влияния иностранных государств на экономику своих стран, которое станет результатом подобных сделок. Особую озабоченность у западных политиков вызвала природа инвестиционных фондов: в отличие от частных инвесторов суверенные фонды контролируются иностранными государствами и, следовательно, могут являться проводниками политики иностранных государств. Эта озабоченность была ясно сформулирована заместителем министра финансов США Дэвидом Маккормиком на экономическом форуме в Давосе: «До сего дня мы видели, что суверенные фонды являются, как правило, долгосрочными, стабильными инвесторами, руководствующимися коммерческими принципами. Но теперь, когда их инвестиции заметно увеличились, мы должны быть уверены, что характер инвестиций продолжает носить исключительно коммерческий характер» [49] .
Первыми на сложившуюся ситуацию отреагировали австралийцы. Доля иностранного капитала в ключевых отраслях австралийской экономики уже достаточно велика, сингапурские фонды вложили около 20 млрд долл. в электроэнергетику и связь, китайские фонды активно скупают акции крупнейших австралийских банков National Australia Bank , Australia and New Zealand Banking Group and Commonwealth Bank of Australia . В качестве практических шагов по обеспечению национальных интересов Австралии при инвестировании со стороны иностранных суверенных фондов министр финансов В. Свон в феврале 2008 г. сформулировал шесть условий, которые должны выполняться иностранными инвесторами, а именно:
1) обеспечение независимости инвестфонда от национального правительства своей страны, включая вопросы управления и финансирования;
2) соблюдение высоких стандартов корпоративного управления;
3) соблюдение правил конкуренции, т.е. запрет на монополизацию секторов рынка;
4) отсутствие влияния на налоговые сборы австралийского правительства;
5) непротиворечие интересам национальной безопасности Австралии;
6) содействие развитию экономики страны [50] .Совет директоров МВФ в конце марта 2008 г. также рассмотрел доклад о перспективах деятельности суверенных фондов, который должен был стать началом большого политического процесса в ЕС и США по урегулированию деятельности подобных фондов. После рассмотрения доклада на конференции Организации экономического сотрудничества и развития ОЭСР сформулировала рекомендации госструктурам членов ОЭСР, МВФ и ЕС для политических переговоров со странами – владельцами суверенных фондов. В 2009 г. предполагается достичь общего соглашения в рамках ОЭСР по нормам, регулирующим деятельность суверенных фондов. Соединенные Штаты не стали дожидаться результатов долгих переговоров в рамках ОЭСР и подписали с управляющими фондами из ОАЭ и Сингапура политическое соглашение: фонды соглашаются на раскрытие информации по образцу инвестфондов США и декларируют отсутствие «геополитических целей». Американцы распространили на суверенные фонды правила раскрытия информации, принятые для частных инвестиционных фондов. Эти правила намного более жесткие, чем рекомендуемые ОЭСР.
4.2.3. Торговые санкции
Санкции являются односторонними или коллективными действиями против страны, которую считают нарушителем международного права, и направлены на то, чтобы заставить это государство соблюдать закон. В более широком смысле санкции применяются и против конкретных стран, и против иных акторов, чьи действия противоречат политическим и экономическим интересам субъекта санкций. Санкции могут включать прекращение дипломатических отношений, бойкот спортивных и культурных мероприятий, секвестрование собственности иностранного государства и его граждан. Наиболее распространенной формой санкций являются ограничения на международную торговлю. Следует отметить, что в отличие от другого инструмента внешней политики – войны, для которой были разработаны формальные правила, включающие понятия комбатантов и нейтральных сторон, для торговых санкций международно признанных правил не существует.
Санкции представляются достаточно привлекательным инструментом внешней политики, так как, в отличие от войны, призваны решать международные конфликты и разногласия с меньшими затратами и человеческими жертвами. Именно поэтому они применяются достаточно часто: в период с 1970 по 1998 г., например, санкции в мире применялись 117 раз [51] .
Применение разного рода санкций в политических целях можно рассматривать по степени их интенсивности как этапы во все возрастающем политическом давлении на партнера или в соответствии с теми политическими задачами, которые применяемые санкции пытаются решить. На практике политики обычно учитывают оба фактора влияния санкций и стараются их сформулировать так, чтобы адекватно транслировать «силу сигнала» для противоположной стороны, а также чтобы сконцентрировать влияние санкций либо на наиболее уязвимом для оппонента направлении, либо на участке политико-экономической деятельности страны – объекта санкций, который, по мнению страны-инициатора, наиболее возмутителен.
Интенсивность санкций определяется степенью ущерба, который может быть ими нанесен:
• экономике страны в целом;
• интересам и конкурентоспособности отдельных отраслей экономики и промышленности;
• политическому режиму или частным интересам стоящих у власти политиков;
• интересам отдельных финансово-промышленных групп, компаний, кланов.
Примером санкций высокой интенсивности, которые угрожают экономике страны в целом, является запрет на экспорт нефти странам, чья экономика основывается на экспорте энергоносителей. Примером санкций, направленных против интересов конкретных политиков, могут служить санкции США против Р. Мугабе и членов его правительства или санкции Евросоюза против высокопоставленных политиков Белоруссии, ограничения на международную торговлю алмазами, введенные в целях подрыва экономической базы продолжения гражданской войны в Анголе, так как именно продажа драгоценных камней служила материальной основной финансирования закупок вооружений партизанскими движениями. Пример санкций, направленных против отдельных компаний, – американские санкции против нескольких российских оборонных компаний, сотрудничавших с Ираном.
В Уставе ООН право применять санкции, при необходимости даже силовым путем, зафиксировано в ст. 2 (4), 39, 41, 42, 43 и 46. Как утверждают юристы-эксперты, ст. 2(4) Устава никак не ограничивает право отдельных государств на применение принудительных мер к другим государствам, если они не носят военный характер [52] . В период между 1946 и 1990 г. ООН применяла санкции лишь 5 раз: в отношении КНДР, Южной Африки, Португалии, Родезии и Ирака. В последующий период ООН использовала санкции более активно, особенно в отношении африканских государств.
Практика применения экономических санкций стала гораздо более распространенной после Второй мировой войны. В 1950-х годах было отмечено 15 случаев введения санкций, в 1960-х – 20 случаев, в 1970-х – 37, в 1980-х – 23 и в 1990-х годах – более 50 случаев. Большинство санкций объявлялись в одностороннем порядке Соединенными Штатами, в последние годы в санкциях стали принимать более активное участие и страны Западной Европы, хотя коалиции по их введению чаще всего организуют Соединенные Штаты.
В последние десятилетия существенно изменилось отношение правительств и мирового общественного мнения к вопросу о том, в каких случаях применение санкций является оправданным и уместным. В период между началом Первой мировой войны и окончанием Второй мировой войны санкции применялись в основном для предотвращения (наказания) военных интервенций и как часть общих усилий государства в войне. В последующие десятилетия спектр целей применения санкций расширился и стал включать такие задачи, как прекращение региональных конфликтов, распространение демократии и политических свобод, утверждение прав человека, предотвращение распространения ядерного оружия, освобождение заложников и захваченных территорий. Санкции превратились в стандартный инструмент, используемый государствами-инициаторами для давления на страны-объекты по любому аспекту политики последних, когда страны-инициаторы были с такой политикой не согласны.
Как отмечалось, международное право не ограничивает государства в применении санкций. Ограничения на их применение имеют, скорее, внутриполитическую природу и определяются тем, что считает приемлемым общественное мнение страны – субъекта санкций, а также средствами убеждения общественного мнения, находящимися в распоряжении правительств стран, инициирующих санкции [53] . Эти неформальные ограничение состоят в том, что, с точки зрения мирового общественного мнения, объем, интенсивность и эффект экономических санкций должны быть пропорциональны цели, ради которой они вводятся. Разумеется, важность или гуманитарная составляющая цели предполагает широкие возможности для интерпретации политиками и пропагандой страны, вводящей санкции.
В функциональном плане применение санкций может преследовать несколько целей. Ограничение экспорта страны – объекта санкций уменьшает ее национальный доход и поступления твердой валюты и тем самым снижает ее возможности закупать на мировом рынке необходимые товары. Кроме того, довольно часто такие меры способствуют росту прибылей бизнеса страны-объекта, поскольку подобные санкции оказывают экономический эффект, схожий с тарифными ограничениями.
Ограничения на импорт страны – объекта санкций могут состоять в запрете на импорт любых товаров или лишь специфических товаров и сырья, необходимых для военных целей.
Поскольку страны, оказывающиеся объектами санкций, как правило, сравнительно небольшие и строго специализированны в своем экспорте (например, нефть Ирака или сахар Кубы), страны – субъекты санкций чаще прибегают к санкциям, ограничивающим экспорт, чем к ограничениям на импорт.
Соотношение размеров экономик стран – субъекта и стран – объекта санкций имеет существенное значение в формулировании политической цели, ради которой они вводятся. Как и подсказывает здравый смысл, торговые санкции вводятся страной с большей экономикой против страны с меньшей экономикой, что делает ответные меры бессмысленными. В то же время, как показывает практика, страна-субъект формулирует политическую цель применения санкций исходя не только из важности решаемой задачи, но и из относительного размера своей экономической мощи. Чем большим экономическим превосходством обладает страна – субъект санкций, тем менее важные задачи для своей национальной безопасности она может попытаться решать. Проведенное исследование показало, что страны готовы «связываться» в плане экономических санкций с государствами, относительно равными им по классу, только в том случае, если стоит вопрос о принципиальных интересах национальной безопасности первых [54] . Но даже в этом случае наблюдается как минимум десятикратное преимущество экономик стран-субъектов над экономиками стран-объектов. Если ставящиеся перед внешней политикой страны задачи менее приоритетны и сводятся к «ограниченным изменениям» в поведении страны – объекта санкций, то, как правило, наблюдается 200-кратное преимущество экономики страны-субъекта над экономикой страны-объекта. Если же ставится вопрос о смене политического режима в стране-объекте, то экономическое преимущество страны-субъекта может достигать 400 раз.
Из приведенных примеров также видно, что успех санкций в смысле эффективного причинения экономического ущерба отнюдь не гарантируется участием в них крупного государства вроде Соединенных Штатов. Способность страны – субъекта санкций или коалиции стран, применяющих санкции, нанести экономический ущерб третьему государству зависит еще и от географических факторов (близости), сложившихся потоков торговли и сравнительных размеров экономик двух сторон, а кроме того, от международного окружения страны-объекта. Если страна-объект поддерживает со своими соседями хорошие устойчивые отношения, результативность водимых против нее санкций будет снижаться, так как страна-объект будет иметь много альтернативных возможностей для экспорта и импорта. По этой причине страны, вводящие экономические санкции против некоего государства, обычно стремятся заручиться поддержкой соседей данного государства, даже если соседи не имеют прямого отношения к возникшему конфликту.
Эффективность санкций повышается в условиях, когда они осуществляются не одним государством, а коалицией государств. Международное сотрудничество в реализации санкций снижает политические затраты для страны-субъекта на их реализацию, т.е. делает введенные санкции несколько более легитимными в глазах мирового сообщества и снижает ущерб для политической репутации страны – инициатора санкций. Кроме того, коллективный формат санкций является гораздо более эффективным в глобализированной экономике, поскольку позволяет лучше контролировать потоки экспорта и импорта (группа экономически развитых стран контролирует бо́льшую часть мирового рынка, чем одна страна, и в большей степени влияет на мировую торговлю) [55] .
Ограниченная эффективность большинства экономических санкций определяется тем, что ввести и поддерживать «непроницаемые» торговые санкции лишь экономическими методами невозможно. «Непроницаемые» экономические санкции называются экономический блокадой и реализуются с помощью комплекса экономических и военно-технических мер. Грань между экономической блокадой и экономическими санкциями достаточно условна, но главное отличие блокады от санкций состоит в том, что санкции не бывают абсолютными. При введении санкций страна-объект не оказывается полностью отрезана от окружающего мира и в глобализированной экономике довольно быстро находит альтернативные рынки сбыта, закупок и финансирования. Эти альтернативные рынки просто более дорогие, и санкции, по сути, не блокируют внешнеэкономическую деятельность государства, а повышают его накладные расходы по ее осуществлению.
Торгово-экономические санкции влекут серьезные издержки для страны-инициатора. «Себестоимость санкций» для страны-инициатора складывается из трех видов потерь. Во-первых, следует учитывать прямые потери экономики страны-инициатора, которые состоят из снижения продаж и доходов, удешевление стоимости активов в стране – объекте санкций, принадлежащих компаниям страны – субъекта санкций, а также потери от снижения занятости в стране-субъекте. Во-вторых, образуются непрямые убытки экономики страны – субъекта санкций, выражающиеся в росте себестоимости производства, связанном с уменьшением его объема, а также дополнительные расходы на лоббирование интересов бизнеса в правительстве в целях избежать введения санкций. В-третьих, в результате введения санкций на рынке страны-объекта образуется временный вакуум, который либо быстро ликвидирует иностранный конкурент, либо возникает и развивается местная компания, удовлетворяющая спрос на дефицитный товар. Таким образом, потери страны-субъекта начинают носить долговременный характер, поскольку ее компании теряют рынок и все доходы, которые могли быть получены от него в будущем.
Потери страны – субъекта санкций не ограничиваются чисто экономической сферой и включают также политический ущерб, или политическую цену, которую страна – инициатор санкций вынуждена платить при введении санкций. Например, политическим эффектом введения санкций США против военного режима Бирмы (Мьянмы) явилось сближение этого режима с КНР, которая сегодня стала основным политическим партнером и поставщиком военного оборудования и оружия в Бирму [56] .
По поводу эффективности торгово-экономических санкций как политического инструмента уже давно ведется серьезная дискуссия. Все больше специалистов склоняются к мнению о низкой эффективности санкций в принципе. Несмотря на это, они по-прежнему остаются популярным инструментом политиков и количество объявляемых в мире санкций не уменьшается.
Критики экономических санкций как внешнеполитического инструмента указывают на падающую их эффективность на протяжении последних десятилетий. Лишь в немногих случаях санкции сумели нанести странам – их объектам значительный экономический ущерб, и еще в меньшем числе случаев заставили страну-объект поменять свою политику. Исследование практики применения и политических результатов экономических санкций показывают, что они имеют больший шанс на успех тогда, когда обходятся относительно недорого стране-инициатору и когда потенциальный экономический ущерб от санкций для страны-объекта существенно выше, чем потери от требуемых изменений своей политики [57] . Вместе с тем в большинстве случаев санкции не достигают своей политической цели. Классическим примером неудачного их введения является американское зерновое эмбарго против Советского Союза в ответ на его вторжение в Афганистан. Эмбарго заставило СССР обратиться за закупками на альтернативные рынки, что подняло расходы СССР на импорт на 225 млн долл., но отнюдь не заставило его уйти из Афганистана. Прямые же потери США от введения этих санкций составили около 2,3 млрд долл., а косвенные оказались еще выше. Причину неуклонно снижающейся эффективности экономических санкций следует, видимо, искать в характере современной глобализированной экономики. Мир постепенно становится (и во многом уже стал) интегрированной системой единых рынков, и относительное доминирование американской экономики и экономик их политических союзников в мире ослабевает. США и Запад в целом утратили существенную долю контроля и влияния на мировую экономику и торговлю товарами и услугами, а поскольку исторически большинство экономических санкций инициировали именно они, эффективность применения санкций в целом снизилась.
Глобализация двояко повлияла на практику использования санкций в мировой политике. С одной стороны, глобализация диверсифицирует экспортные и импортные рынки, делает эффективное осуществление санкций все более трудным, так как у любого государства появляется все больше альтернативных вариантов для экспорта и импорта. С другой стороны, финансовая и информационная составляющие глобализации позволяют легче отслеживать прохождение международных платежей и финансовых потоков, что дает развитым странам – эмитентам мировых резервных валют больше возможностей вмешиваться в финансовую сторону мировой торговли и блокировать торговые операции через финансовую сферу. По этой причине в последние годы акцент в практике применения экономический санкций смещается с собственно торговых санкций на финансовые.
Таким образом, в качестве одной из причин относительного снижения эффективности торгово-экономических санкций можно назвать глобальный характер мировой экономики, в которой очень трудно ввести и поддерживать по-настоящему строгие ограничения на потоки товаров и услуг. Другой причиной является то, что экономический эффект от применения санкций сказывается на населении страны-объекта, а не на ее политической элите, принимающей решения. При демократическом устройстве общества сигнал о падении жизненного уровня населения будет транслирован в политические элиты и, возможно, возымеет ответную реакцию. В более авторитарных политических системах, против которых чаще всего и проводятся санкции, элита остается вне влияния санкций и может на них не реагировать.
Еще один аспект, который необходимо учитывать в определении эффективности санкций, состоит в том, что санкции, как правило, направлены против врагов, а не союзников, но бывают более эффективными в случае, если направлены против союзников, а не врагов. Это наблюдение получило название «парадокс санкций» и было описано Дрезнером [58] . Причины такой ситуации достаточно ясны. Страна-противник менее охотно уступает давлению, потому что уступка не приводит к улучшению ее политических позиций ни сейчас, ни в будущем. Наоборот, сделав однажды уступку, страна увеличивает риск того, что на нее будут продолжать давить и в будущем по другим вопросам. В то же время страна-противник, как правило, поддерживает с оппонентом низкий уровень торгово-экономических связей, поэтому ограничивать бывает особенно нечего, поскольку нет достойного объекта для торговых санкций. Страна-союзник, напротив, поддерживает широкие торгово-экономические связи и их ограничение станет для нее весьма болезненным.
Экономические санкции являются инструментом политики, призванным обеспечить достижение нескольких непротиворечивых целей внешней политики и политики национальной безопасности [59] . Как правило, санкции вводятся не в интересах внешнеэкономической политики, а как исключение из нормальной внешнеэкономической политики для достижения определенных политических целей. Можно утверждать, что санкции являются некой антитезой нормальной внешнеторговой и внешнеэкономической политике.
