Текст книги "Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы"
Автор книги: авторов Коллектив
сообщить о нарушении
Текущая страница: 14 (всего у книги 19 страниц)
Примерно с 1990 г. начался период «рыночного романтизма», когда были предприняты первые попытки перевести ВТС на коммерческую основу, предоставив максимальную свободу производителям. Еще при М. Горбачеве в качестве приоритетного был выдвинут принцип «продавать всем, кто платит», за исключением тех стран, на которые распространяются санкции ООН или которые занимали явно недружественную по отношению к СССР позицию. Однако вскоре выяснилось, что лозунг «наличные – в год поставки», да еще в условиях кризиса военной промышленности, ее неготовности к конкуренции и отсутствия опыта серьезной работы на новых рынках, оказался несостоятельным. Валютные доходы от продажи оружия резко упали. Ставка на валютные поступления от экспорта оружия в целом как источника для финансирования конверсии себя не оправдала. Вместе с тем была существенно ослаблена государственная монополия на торговлю оружием.
Второй этап формирования национальной системы экспортного контроля в России (1994–1998) был связан с попытками властей восстановить элементы государственной монополии на торговлю оружием, ввести централизованный контроль и перейти к политике государственного протекционизма в этой сфере.
Глубокое реформирование системы ВТС началось на третьем этапе , в 1998 г., когда был принят федеральный закон о ВТС. К концу 2000 г. была сформирована государственная система управления ВТС с абсолютным доминированием в ней президентской вертикали. Этот порядок сохраняется и по настоящее время.
Проходящий в настоящее время этап реформирования системы ВТС начался с 2007 г., когда Президентом России были приняты решения о введении ограничений на внешнеэкономическую деятельность для субъектов ВТС, имевших право поставлять «финальную» ПВН [176] , и о формировании нового облика ОПК, способного обеспечить внутренние потребности в современных видах вооружений и восстановить свои позиции на внешнем рынке. Ставка делается на новую кооперацию оборонных предприятий в форме государственной корпорации, созданной в конце 2007 г. федеральным законом [177] , – ГК «Ростехнологии». В августе 2008 г. в качестве имущественного взноса в данную госкорпорацию были переданы активы 340 организаций ВПК [178] , что составляет почти четверть всего комплекса.
10.5. Совершенствование национальной системы экспортного контроля как инструмента использования ВТС в политических и экономических целях
Рынок оружия непрерывно развивается и совершенствуется в соответствии с военно-политическими задачами, которые ставят перед собой основные участники этого процесса: страны-экспортеры и страны – импортеры ПВН. Именно система взаимоотношений данных субъектов и определяет состояние мирового рынка вооружения и динамику его изменения. При этом в конкурентной борьбе за ниши на данном рынке используется весь арсенал политических, экономических и других методов.
Нынешний этап развития мировых рынков оружия характеризуется появлением новых игроков, возросшим уровнем конкурентной борьбы, насыщением рынков основными видами ВВТ, становлением национальных военно-промышленных комплексов азиатских стран, чрезмерно высокой стоимостью разработок оружия, межгосударственной кооперацией производителей ВВТ.
Россия, конечно, осознает, что основные конкуренты по ВТС не стоят на месте, и понимает, что поставки ПВН по схемам предыдущего десятилетия себя исчерпали. Сегодня на разных уровнях государственной власти и в экспертном сообществе идет активный поиск способов и путей повышения эффективности ВТС. Наиболее согласованными в российском сообществе можно признать следующие направления:
• перевод взаимоотношений России с иностранными государствами в сфере ВТС на уровень стратегического партнерства, что сегодня характерно для сотрудничества с Китаем и Индией, на которые пока приходится большая часть военного экспорта; перспективы налаживания подобных отношений с Венесуэлой, Алжиром, Вьетнамом, Малайзией, Индонезией, Грецией, Турцией;
• завоевание новых рынков вооружений и укрепление позиций России в других регионах мира, что может дать результаты только в том случае, если российский ОПК сможет быстро адаптироваться к современным тенденциям развития рынков вооружения и будет работать более качественно и оперативно;
• формирование новых взаимоотношений с иностранными партнерами и переход от схемы «продавец-покупатель» к совместной разработке высокотехнологичных ВВТ, созданию совместных предприятий по сервисному послепродажному обслуживанию ПВН;
• внедрение новых, более совершенных форм военно-экономического сотрудничества, способных более полно учитывать интересы зарубежных партнеров в развитии собственного военно-промышленного производства, что предусматривает:
◦ продажу не только оружия, но и технологий по его производству;
◦ участие в лицензионном производстве ВВТ на территории иностранного государства, включая совместную реализацию ПВН на рынках третьих стран;
◦ открытие совместных сервисных технических центров по послепродажному обслуживанию;
◦ выполнение совместных или заказных НИОКР, передача вооружений на условиях лизинга;
◦ другие перспективные формы сотрудничества.
Важнейшим фактором укрепления России на мировых рынках вооружений также может стать ее интеграция в мировое военно-технологическое пространство.
Окончание холодной войны привело к крупнейшим структурным сдвигам в области военной промышленности как России, так и Запада. Постоянно возрастающая наукоемкость оборонных технологий требует увеличения инвестиций в данную область, что входит в противоречие с необходимостью сокращения военных бюджетов. В этих условиях необходимы структурная перестройка военной промышленности в направлении концентрации усилий на новейших системах оружия, а также значительно более активный выход на рынки оружия в целях привлечения дополнительных инвестиций. В настоящий момент даже передовые в технологическом развитии и достаточно богатые страны не могут себе позволить роскошь развивать весь спектр наукоемких технологий, в связи с чем происходит определенное международное разделение труда и, как следствие этого, глобализация разработок наукоемкого продукта. Технологическая самоизоляция, особенно практиковавшаяся при создании вооружений, рано или поздно приводит в тупик.
Сегодня национальный заказ оружия не может покрыть всех затрат на его создание и производство. Если заказ ограничить только национальными рамками, стоимость оружия при его продаже резко возрастет. Поэтому необходим экспорт оружия, который берет на себя компенсацию громадных затрат. Не имея экспортных поставок оружия, ни одна даже сверхгигантсткая фирма-производитель не выживет. Никакой военный бюджет страны-производителя не способен поддержать современный уровень технологий. Поэтому борьба на рынке вооружений становится основой военно-технической политики государства.
В заключение следует еще раз подчеркнуть, что недостаточная эффективность ВТС России с другими государствами напрямую связана с кризисным состоянием ОПК, неэффективной национальной системой экспортного контроля и неумением, а в ряде случаев и нежеланием субъектов ВТС работать на современном рынке вооружений. В сочетании с неопределенными перспективами реформирования ОПК и укрепления национальной обороноспособности нынешнее состояние ВТС подчеркивает острую необходимость активизации усилий на правительственном уровне по выработке путей исправления создавшегося далеко не удовлетворительного положения в этой важнейшей области, которая используется успешными государствами для наращивания своего политического влияния в современном мире.
Глава 11 Газовая промышленность России на службе внешней политики или внешняя политика на службе «Газпрома»?
В арсенале внешней политики любого государства имеются как традиционные инструменты – дипломатические переговоры, война, так и экономические. ОАО «Газпром» (далее – «Газпром») является мощным игроком на международной арене одновременно и в сфере бизнеса, и во внешней политике. В частности, компания задействована в решении некоторых задач во внешнеполитической стратегии России в отношении стран – транзитеров газа. «Газпром» также являлся ключевым игроком в развитии концепции безопасности спроса, которую Россия выдвинула на саммите «Большой восьмерки» в 2006 г. При этом «Газпром» подчеркивает свою коммерческую направленность, что предполагает незаинтересованность газового гиганта в политизации отрасли.
Трудность ответа на вопрос о роли «Газпрома» в реализации государственной внешнеполитической стратегии состоит в сложности взаимоотношений между государством и «Газпромом» в решении вопросов, связанных с внешней политикой. В центре нашего внимания находится вопрос, является ли компания внешнеполитическим инструментом государства или, наоборот, манипулирует им в целях получения наибольшей коммерческой выгоды.
11.1. Общий контекст взаимоотношений «Газпрома» и государства
Значение энергетического сектора в экономике России трудно переоценить, он является важным источником доходной части бюджета, работодателем для миллионов человек, фактором конкурентных преимуществ России и условием общего экономического развития страны.
В настоящее время «Газпром» осуществляет около 83% всей добычи газа в России [179] , является собственником Единой системы газоснабжения (ЕСГ), представляющей собой магистральные газопроводы, по которым транспортируется газ, а также обладает исключительными правами на реализацию природного газа на внутреннем и внешних рынках. Кроме того, «Газпром» имеет «блокирующее количество акций» в более чем 70% газораспределительных организаций и контролирует большинство крупнейших [180] . Таким образом, компания является крупным игроком в российской газовой политике наряду с государством.
Внешняя политика государства формируется на основе национальных интересов страны с учетом как внешних факторов (обязательства по международным договорам, финансовые кризисы), так и внутренних, к которым, в частности, относится лоббирование различных групп. Влиятельными лоббистами в плане формулирования государственной политики, в том числе внешней, в области энергетики выступают:
• крупные нефтяные компании («Роснефть», «ЛУКОЙЛ»);
• газовые компании («Газпром», «Новатек»);
• промышленные («РУСАЛ», «Русэнерго»);
• и другие, менее релевантные для изучения политики в области газа.
Политика государства может не совпадать с интересами частной компании, поскольку преследует цели усиления политического влияния и, как правило, не определяется коммерческой выгодой, хотя государство заинтересовано в наполнении своего бюджета за счет успешной работы национальных компаний.
Интересы же частной компании в основном сосредоточены на максимизации выручки и расширении бизнеса. При этом политика государства рассматривается как один из рисков, который влияет на принцип непрерывной деятельности компании. В отношении планирования коммерческой деятельности политические риски создают условия неопределенности и непредсказуемости для дальнейшего развития бизнеса. С точки зрения компании, политический риск связан с возможными изменениями в курсе правительства, переменами в приоритетных направлениях его деятельности.
«Газпром» в своей стратегии, в целом коммерческой, нацелен в основном на коммерческие и имиджевые результаты и пытается исправить ранее осуществляемую политику газификации страны на политику внутренней диверсификации. Актуальность внутренней диверсификации оправдана необходимостью обеспечения экспортных обязательств, а также сохранения позиций «Газпрома» на мировых рынках газа. В его стратегии наблюдается логическая цепочка: политика диверсификации на внутреннем рынке, снижение объемов сжигания попутного газа, политика укрепления ресурсной базы. Данная стратегия не противоречит целям российской внешней политики, поскольку успешное использование экспорта газа как ее рычага может быть обусловлено лишь эффективной работой всей газовой отрасли России [181] .
В результате зависимости «Газпрома» от государства стратегия компании вынуждена учитывать не только узкие коммерческие цели, но и государственные интересы, а потому включает как экономически целесообразные проекты, направленные на получение экономической ренты, так и проекты, которые были навязаны ему государством. Примером таких проектов является так называемая Восточная программа. Она хорошо вписывается в общий контекст стратегии государства, преследующего цель снижения зависимости от европейского рынка, но не обязательно соответствует взглядам самого «Газпрома», рассматривающего именно европейский рынок как основной.
Главным приоритетом политики РФ в сфере международных экономических отношений является «содействие развитию национальной экономики в условиях глобализации посредством обеспечения равноправных позиций страны и российского бизнеса в системе мирохозяйственных связей» [182] . Достижение этой цели возможно в условиях интеграции России в мировое экономическое пространство «с учетом необходимости обеспечения экономической, энергетической и продовольственной безопасности страны» [183] . Более конкретные приоритеты внешней и внешнеэкономической политики описаны в проекте программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации» [184] , подготовленной в феврале 2010 г. МИДом России. В данном документе подробно прописано, как внешняя политика будет содействовать развитию отношений в энергетическом секторе, а также как российские энергетики и газовики будут способствовать продвижению государственных интересов в мире.
В проекте программы закреплено стремление государства к поддержке российских компаний за рубежом и выходу российских регионов на международный рынок.
Во внешней политике обширные запасы природного газа рассматриваются как естественное конкурентное преимущество, которое страна намерена использовать для выстраивания отношений внутри СНГ. Кроме того, Россия выступает инициатором в создании механизмов, которые помогут координировать действия стран – производителей газа по примеру ОПЕК.
В проекте программы отмечается, что зарубежные проекты компаний (в первую очередь «Газпрома») будут поддержаны политически только в том случае, если отвечают национальным интересам государства.
МИД России четко прописывает те механизмы, которые будут использованы в дальнейшем выстраивании отношений с Европой. В целом для укрепления своих позиций в ЕС Россия выделила в приоритет отношения с Германией, Францией, Италией и Нидерландами.
Страны Центральной и Восточной Европы не рассматриваются как привлекательные рынки сбыта газа. Они представляют интерес с точки зрения лишь транспортных мощностей. По их территориям строятся (планируется строительство) газопроводы, кроме того, в этом регионе планируется расширить присутствие газодобывающих компаний.
Особое внимание во внешней политике России уделяется транзитным странам СНГ. В отношениях с Украиной стоит задача обеспечить участие России в газотранспортной системе Украины.
Из документа также видно, что из-за сложностей вокруг транзита газа по территориям стран СНГ и непредсказуемой эволюции европейского энергетического законодательства Россия ищет пути к диверсификации экспортных потоков. Поэтому вопросы газовой политики рассматриваются в контексте развития отношений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), но особый акцент делается на страны ШОС и Индию.
Отношения в газовой отрасли со странами АТР находятся на стадии переговоров и деклараций, поскольку на данный момент отсутствует реальная инфраструктура такого сотрудничества. Поэтому развитие газовой отрасли в этом направлении вписывается в общий контекст развития районов Сибири и Дальнего Востока. Следует учесть также и тот факт, что процесс диверсификации экспорта проходит медленно из-за капиталоемкости новых инфраструктурных проектов. Поэтому европейское направление энергетической политики России остается наиболее реалистичным приоритетом в ближайшей перспективе [185] .
Программа является техническим документом, детально и прагматично прописывающим приоритеты внешней политики страны. Вместе с тем планы и перспективы по некоторым пунктам сформулированы, скорее, коммерчески, чем политически, что свидетельствует, как минимум, о влиянии «Газпрома» на целеполагание государства. Практика свидетельствует, что сложился определенный институт [186] внешней газовой политики России, который представляет клубок отношений «Газпрома» и государства и в котором не всегда понятно, какие интересы стоят за определенными ситуациями и поведением игроков.
11.2. Отношения принципал – агент в газовой политике
Если связать теорию агентств с решением вопроса субъектности международных отношений, то принципал – это субъект международных отношений. Он выбирает и «нанимает» того агента, который необходим ему для решения конкретных задач. Принципал имеет полную самостоятельность в принятии решений и руководствуется своими интересами и потребностями. Принципал ожидает от агента выполнения порученного ему задания в оговоренных рамках и имеет четкое представление о том, что должно быть получено в результате.
Действия агента ограничены условиями контракта, который он заключил с принципалом. При этом агент может иметь собственные интересы в решаемой задаче, которые могут не совпадать с ожиданиями принципала.
Рассмотрим три ситуации во внешней политике России, где тесно взаимодействовали как само государство в лице своих исполнительных органов, так и «Газпром».
11.2.1. Ситуация 1: Принципал (государство) – агент («Газпром»)
Это ситуация, в которой государство «нанимает» ОАО «Газпром» для достижения целей как во внутренней, так и во внешней политике.
Заявленной целью российской внешней политики (политики принципала) на европейском направлении является «создание по-настоящему открытой, демократической системы общерегиональной коллективной безопасности и сотрудничества» [187] , при этом развитие отношений со странами СНГ является приоритетным. Россия выстраивает «дружественные отношения с каждым из государств – участников СНГ на основе равноправия, взаимной выгоды, уважения и учета интересов друг друга. С государствами, которые проявляют готовность к этому, развиваются отношения стратегического партнерства и союзничества» [188] . Принципал также говорит о том, что Союзное государство между Россией и Белоруссией будет строиться на рыночных принципах в процессе формирования единого экономического пространства (ЕЭП). Россия будет «активно работать в рамках ЕврАзЭС с Белоруссией и Казахстаном над созданием Таможенного союза и ЕЭП, содействовать подключению к этой работе других государств – членов ЕврАзЭС» [189] .
В контексте поставленных задач интересно проанализировать конфликт, который произошел летом 2010 г. между Россией и Белоруссией.
В июне 2010 г. в СМИ появились сообщения о том, что глава «Газпрома» Алексей Миллер обсудил с Президентом РФ Дмитрием Медведевым проблему задолженности Белоруссии за российский газ. Это сообщение последовало за информацией о неудаче переговоров по созданию Таможенного союза, который является одним из упомянутых в Концепции внешней политики РФ приоритетов. Таким образом, не добившись результата дипломатическими методами, государство-принципал использует «иные инструменты внешней политики» [190] и привлекает для решения поставленной задачи агента, так как другие инструменты, которые есть в расположении принципала, либо были неэффективны, либо не использовались.
ОАО «Газпром» как агент в этой ситуации имеет свои интересы в предлагаемом ему задании. Как указано в Ежеквартальном отчете компании: «Из потребителей газа ближнего зарубежья с нарушением контрактных обязательств оплачивает поставки газа АО “Молдова-газ” и ОАО “Белтрансгаз”» [191] . Любопытен тот факт, что принципал не учитывает интересы агента и не дает ему полномочий для решения проблем с обоими ненадежными плательщиками. Государство дает «Газпрому» полномочия действовать только в отношении Белоруссии, но не Молдавии.
Долг Белоруссии составлял на то время 192 млн долл. [192] , или менее 1% общей прибыли от продаж ОАО «Газпром» за 2009 г. [193] После совещания с принципалом агент был уполномочен на исполнение контрактных обязательств в полном объеме, т.е. в соответствии с условиями контракта на сокращение объема поставки газа в Белоруссию пропорционально задолженности перед «Газпромом». Это заявление было сделано 6 июня 2010 г., а уже 21 июня поставки газа в Белоруссию были сокращены.
После указанных событий было достигнуто соглашение между ОАО «Газпром» и ОАО «Белтрансгаз» о погашении задолженности, но главное – 6 июля 2010 г. вступил в силу Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза и завершении первого этапа формирования Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества.
В данной ситуации принципал и агент преследуют разные цели. Принципал желал оказать давление на Белоруссию в целях ускорения процесса создания Таможенного союза. Основная идея Таможенного союза – снятие таможенных пошлин в торговле между государствами, что влечет за собой усиление позиций России на территории бывшего СССР и активизирует интеграционные процессы.
Агент же надеялся на погашение долга ненадежного плательщика за поставленный газ, что и было сделано, но не лучшим для агента образом: задача была решена лишь в краткосрочной перспективе, а стратегический вопрос надежности контрагента остался открытым. Кроме того, так и не была ликвидирована задолженность АО «Молдовагаз».
Из анализа данной ситуации видно, что «Газпром» действовал по указанию государства в строго отведенных рамках, не предполагавших маневр и расширение полномочий на другие стороны («Молдовагаз»). В приведенном примере на первом плане оказались политические интересы создания Таможенного союза. Интересно, что проект Таможенного союза предполагал, как отмечалось, отмену таможенных пошлин на экспорт российской нефти через территорию Белоруссии, что может указывать на вмешательство в ситуацию третьей стороны – нефтяного лобби.
11.2.2. Ситуация 2: Принципал («Газпром») – агент (государство)
Теперь рассмотрим другую ситуацию, когда «Газпром» перенимает роль принципала и «нанимает» государство в качестве агента для достижения своих целей. В связи с этим некоторые эксперты называют ОАО «Газпром» «российским Министерством иностранных дел XXI в.» [194] .
Некоторые специалисты [195] подробно рассматривают случаи использования «Газпромом» государства для достижения своих целей на внутреннем газовом рынке. В основном речь идет о сохранении монопольного положения на нем и контроля в газовом секторе. Используя многочисленные административные ресурсы, «Газпром» влияет на исход решений в области интерпретации законодательства.
Для сохранения монополии на внутреннем рынке газа ОАО «Газпром» как принципал «нанимает» различные государственные структуры для подавления более мелких поставщиков газа. В случае с «Нортгазом» в роли агента выступал Московский арбитражный суд, который аннулировал лицензию «Нортгаза» в 2005 г. [196]
В свою очередь на международном рынке «стратегической целью является становление ОАО “Газпром” в качестве лидера среди глобальных энергетических компаний посредством освоения новых рынков, диверсификации видов деятельности, обеспечения надежности поставок» [197] . Для эффективно работающей компании, заинтересованной в максимизации прибыли, важна интеграция в мировой рынок и особенно в европейский.
Для ОАО «Газпром» Европа – приоритетный рынок сбыта продукции (примерно 56% его общей выручки приходится именно на европейский рынок [198] ). Участие в европейском рынке газа имеет для компании определенные преимущества и ведет к максимизации прибыли.
Анализируя взаимоотношения «Газпрома» с его европейскими партнерами, нельзя не заметить характерный для взаимоотношений государства и «Газпрома» момент – неоднократную смену ролей «принципал» и «агент».
Изначально диверсификация маршрутов транспортировки газа была инициирована «Газпромом», который, в этой ситуации выступая принципалом, предложил государству роль агента в решении поставленной задачи. Целями принципала были расширение присутствия на европейском рынке и создание условий для участия в спотовом рынке. Агент, в свою очередь, работая над заданием принципала, предложил маршрут трубопровода по дну Балтийского моря – проект «Северный поток». Данный проект удовлетворяет поставленным задачам. В то же время агент использовал имеющиеся в его руках инструменты – хорошие взаимоотношения с Германией, что сделало проект беспрецедентным. Основными целевыми рынками поставок газа по газопроводу стали Германия, Великобритания, Нидерланды, Франция и Дания. Маршрут газопровода прошел от бухты Портовая через акваторию Финского залива и Балтийского моря непосредственно до побережья Германии (Грайфсвальд) [199] . В результате появилась потенциальная возможность создания хаба биржевой торговли газом, а кроме того, такой маршрут позволяет снизить политические риски со стороны стран-транзитеров.
Далее агент (государство), анализируя все последствия расширенного газового присутствия на европейском рынке, перенимает инициативу и подчиняет принципала своим интересам. Государство формирует собственное видение глобальной энергетической безопасности, озвученное на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге. Россия позиционирует себя как надежного поставщика газа в Европу и предлагает гарантировать надежность не только предложения, но и спроса на энергоресурсы.
Начиная с этого момента, уже государство предлагает «Газпрому» новые задачи по диверсификации маршрутов транспортировки газа не только в Европу, но и в Азию, что отвечает интересам построения глобального рынка газа. Активно развивающаяся экономика стран Азии является гарантированным рынком сбыта российского природного сырья на среднесрочную перспективу. Государство разрабатывает новые проекты, например Южный поток [200] и Восточную программу, в соответствии с которой строятся трубопроводы в азиатском направлении.
Изначальная цель – расширение участия в европейском, в том числе спотовом, рынке (интересы «Газпрома») – была заменена на задачу диверсификации маршрутов транспортировки газа и превращения России в «энергетическую сверхдержаву».
Однозначность распределения ролей, при которой «Газпром» выступает принципалом, характерна в основном для внутреннего рынка газа. Здесь компании в данный момент выгодна монополия и повышение регулируемых тарифов на природный газ на внутреннем рынке, а также реализация программы модернизации сектора.
11.2.3. Ситуация 3: Неоднозначность распределения ролей между принципалом и агентом
Газовые конфликты с Украиной – яркий пример того, что во многих эпизодах внешней политики России невозможно проследить четкое распределение ролей между принципалом и агентом. По этому вопросу среди специалистов существуют противоположные суждения: по мнению одних, в решении газового конфликта с Украиной ведущую роль имели экономические факторы [201] , другие же полагают, что отключение газа в Украине было своего рода «наказанием» за оранжевую революцию и смену политического курса страны.
Главная проблема, лежавшая в основе данного конфликта, – колоссальный долг Украины за поставку газа – была одинаково воспринята и принципалом, и агентом. Но ее решение проходило в условиях меняющегося политико-экономического контекста, что и привело к неоднозначным трактовкам событий. Поэтому для начала рассмотрим Украину с точки зрения ее зависимости от импорта природных ресурсов.
Украина – крупнейший импортер газа среди других стран СНГ. В основном она импортирует газ из Туркменистана, а единственным транзитным коридором является Россия. Отношения с Россией можно разделить на три этапа: первые годы после распада СССР, ранние 2000-е и современный этап.
Торгово-экономические отношения России и Украины в начале 1990-х годов складывались весьма тяжело. Страны столкнулись с такими проблемами, как экономический спад и необходимость создания торговых отношений на новой основе. Украина находилась в сильной зависимости от импортируемого газа. Контроль над ним создавал поле для коррупции внутри страны, конец которой был положен в 1998 г. с образованием вертикально интегрированной госкомпании «Нафтогаз» Украины. Восстановление экономики в 1999–2000 гг. не снизило зависимость республики от природного газа (рис. 11.1).
Рис. 11.1. Энергетический баланс УкраиныИсточник: Ukraine Energy policy review 2006. IEA, 2007. Р. 75–77.
Ситуация изменилась с началом 2000-х годов, когда Президентом РФ стал В. Путин и сменился менеджмент «Газпрома». Были сделаны попытки структурировать отношения с Украиной путем пересмотра межправительственного соглашения по газу в октябре 2001 г. В соответствии с этим соглашением были формализованы достигнутые договоренности по формуле «газ за транзит» и определены механизмы, в соответствии с которыми Украина должна платить за дополнительные объемы газа, взятые из транзитных потоков, и устанавливается налог на реэкспорт газа [202] .
На развитие российско-украинских отношений также повлиял внешний экономический фактор, не зависящий от России, «Газпрома» и самой Украины: повышение цен на нефть с 15 долл. за 1 баррель в 1998 г. до 60 долл. за 1 баррель в 2006 г. [203] Поскольку цены на газ рассчитывались на основе нефтяных цен, такой рост привел к появлению существенной разницы между ценами на газ для стран СНГ и Европы. В этой ситуации менеджмент «Газпрома» «начал политику лоббирования механизма ценообразования на газ для стран СНГ в соответствии с ценами на газ для европейских потребителей» [204] .
К политическим факторам, повлиявшим на усложнение отношений между двумя странами, относится смена руководства в Украине в результате оранжевой революции в декабре 2004 г.
Согласно анализу, проведенному ведущим исследователем Оксфордского института проблем энергетики С. Пирани, позиция Москвы в отношении Украины в этот период характеризуется следующими приоритетами:
• осуществление поставки азиатского газа, а не своего;
• доведение цены на газ до европейского уровня;
• замена системы межправительственных соглашений и бартерных сделок денежными расчетами;
• получение в собственность или под контроль транзитной системы Украины и доли на внутреннем рынке [205] .
В такой стратегии России прослеживается экономический интерес: максимизация прибыли «Газпрома». Казалось бы, можно сделать вывод о том, что «Газпром» выступает принципалом в этих отношениях, лоббируя продвижение своих интересов в отношении с Украиной, т.е. нанимая государство в качестве агента.
