Текст книги "История России ХХ - начала XXI века"

Автор книги: Леонид Милов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 82 (всего у книги 87 страниц)

Новый Основной закон был одобрен на референдуме 58,4 % от принявших участие в голосовании (32,3 % от общего числа избирателей страны). Сам президент главным итогом волеизъявления 12 декабря считал именно принятие новой Конституции. В ней подробно излагались принципы устройства нового Российского государства. Конституция провозглашала, что Россия – «демократическое федеративной государство с республиканской формой правления». В документе содержалось положение о том, что Россия является социальным государством, призванным создать условия для достойного развития человека, а также указывалось на светский характер республики, где ни одна из религий не является государственной. Важнейшее значение имел обширный раздел о правах и свободах человека и гражданина, выдержанный в полном соответствии с нормами международного права. Здесь содержался перечень экономических и социальных гарантий граждан, которые брало на себя государство. Важным был пункт Конституции, предполагавший выравнивание статуса краев, областей и республик: все они становились «субъектами Федерации», объединенными в государство не на основе договоров, а на базе общей Конституции.

Для политиков наиболее значимым являлся раздел, в котором устанавливался принцип разделения властей и новое соотношение полномочий между ее ветвями. Становилось очевидным превращение России в «суперпрезидентскую» республику. Большинство реальных прерогатив передавалось от законодательной власти к президенту. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, утверждает военную доктрину, назначает без согласия парламента всех членов правительства (за исключением его председателя), назначает референдум и выборы Государственной думы. Президент обретает реальный контроль над назначением высших должностных лиц государства. Он представляет Думе и Совету Федерации кандидатуры на должность председателя Центробанка, судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов, Генпрокурора. Ранее инициатором таких назначений выступала законодательная власть. Правительство фактически выводилось из-под контроля парламента, и решающая роль в его формировании отводилась президенту. Он не только назначает главу правительства, но и получает право в случае сопротивления парламента (трехкратное отклонение президентских кандидатур либо парламентское недоверие правительству) распустить Госдуму. В этих условиях президент и правительство получали возможность проводить политический курс, не оглядываясь на парламент, В свою очередь, лишенная ответственности и возможности влиять на правительство, Государственная дума оказалась перед соблазном усилить в законотворческой деятельности популистскую составляющую, способную осложнить работу кабинета.

По новой Конституции парламент утратил право приостановки или отмены президентского указа, напротив, президент приобрел возможность приостанавливать действие некоторых правовых актов. В общей форме была предусмотрена возможность отстранения президента от должности, однако определяющая ее процедура делала такую возможность иллюзорной. Таким образом, баланс полномочий между ветвями власти, по существу, не фиксировался.

Все это дало основания политологам утверждать, что в конце 1993 г. в России установился особый «внесистемный политический режим Бориса Ельцина» (И. М. Клямкин), некоторые называют этот режим «выборной монархией» (Л. Ф. Шевцова). Академик П. В. Волобуев предложил другой термин – «четверооктябрьская политическая система» – по аналогии с «третьеиюньской системой» (1907), возникшей в России после разгона Государственной думы.

Общественно-политическое развитие России в 1994-м – середине 1996 г. Принятие новой Конституции и выборы 12 декабря 1993 г. способствовали формированию политико-правовой определенности в государственном строе России, открывали возможности для всех ветвей власти сконцентрироваться на решении созидательных задач. Стремление к снижению напряженности, к стабильности нашло отражение в ряде событий первой половины 1994 г. В феврале Госдума приняла решение об амнистии участникам событий августа 1991 г. и 3–4 октября 1993 г. в Москве. 28 апреля 1994 г. по инициативе Кремля был подписан «Договор об общественном согласии». Под документом поставили подписи более 800 политиков: лидеры общественных движений, руководители думских фракций. Цель Договора видели в поиске компромиссов, налаживании конструктивного диалога между государственными структурами и различными политическими силами России. В феврале 1994 г. в своем первом ежегодном послании президент говорил о неприемлемости как возвращения к плановой экономике советского образца, так и продолжения «шоковой терапии», проводил мысль о необходимости усилить социальную направленность реформ. О важности «корректировки» и исправления экономического курса в начале 1994 г. неоднократно говорил и премьер-министр В. С. Черномырдин.

В то же время именно экономика продолжала оставаться самым уязвимым местом действовавшего под эгидой президента правительства. Все более деградировали наукоемкие отрасли и укреплялись позиции сырьевых. Быстро увеличивался внешний и внутренний долг. При росте социальных контрастов сокращались реальные доходы основной массы населения. Однако даже при этом на первое место среди волнующих тем граждане выдвигали рост преступности. Давали о себе знать и нерешенные ранее проблемы федеративных отношений.

15 февраля 1994 г. был подписан Договор между Россией и Татарстаном. В документе не было положений о том, что республика находится в составе России и признает верховенство федеральной Конституции. Договор снял некоторые проблемы, но многие политики считали, что он является шагом назад в сравнении с Конституцией, отступлением от конституционной Федерации к асимметричной, договорной. Татарстан сохранял большую, чем другие субъекты, самостоятельность во внутренних делах, но, что важнее, оговорил особые, льготные бюджетные отношения с Москвой. Пример Татарстана оказался заразительным. В 1994–1995 гг. другие республики также пошли на заключение договоров с федеральным центром. В результате они перечисляли в общий бюджет намного меньше средств, чем «рядовые» субъекты, и, следовательно, не участвовали в решении программ, требовавших общегосударственного финансирования. Естественно, что к борьбе за привилегии, а фактически к расшатыванию Федерации, позже подключились и другие регионы.

Намного более драматично складывалась ситуация вокруг Чеченской республики. Негативные последствия ее фактического пребывания вне правового поля России осознавали многие политики. Но в отношении путей исправления ситуации единства не было. В 1992–1993 гг. ставка делалась на поддержку внутричеченской оппозиции режиму Д. Дудаева, которая, однако, не привела к ожидаемому результату. Особенно трагичными выглядели события 26 ноября 1994 г., когда возглавляемая У. Автурхановым группа противников Дудаева (численностью около двух тысяч человек) двинулась на штурм Грозного. Группу сопровождали более ста танков и бронетранспортеров. Город взять не удалось, танковая колонна была разгромлена, а несколько десятков танкистов попали в плен к дудаевцам. На допросах выяснилось, что это не представители оппозиции, а кадровые российские офицеры, привлеченные для спецоперации. Ее неудача склонила некоторых московских политиков и военных к убеждению, что проблему можно решить только силами войсковой операции. 11 декабря 1993 г. на территорию республики при поддержке танков и авиации были введены армейские части. Они должны были «разоружить незаконные бандформирования» и «восстановить конституционный порядок». Расчеты на то, что поставленные задачи можно решить ограниченными силами и в сжатые сроки, не оправдались. Начавшаяся, как говорили, «война в Чечне» унесла десятки тысяч человеческих жизней, стала одним из важнейших факторов внутренней политики России.

Неудачи в социально-экономическом развитии, вызывающая все большее общественное возмущение вооруженная кампания в Чечне делали правительство все менее популярным, часто под огонь критики попадал и президент. Важным индикатором массового недовольства явились результаты выборов в Госдуму, прошедших в декабре 1995 г. Всего в кампании участвовало 43 партии и избирательных объединения, но в Думу прошли лишь четыре. КПРФ получила 157 мест (34,9 %), ЛДПР – 51 (11,4 %), «Яблоко» – 45 (10 %) и «Наш дом Россия» – 55 (12,2 %). Результаты выборов выглядели крайне неблагоприятно для исполнительной власти. Во-первых, более чем вдвое увеличили свое представительство коммунисты. Секретарь ЦК КПРФ Г. Н. Селезнев стал спикером, а его товарищи по партии возглавили важные думские комитеты. Во-вторых, прошедшие в Думу ЛДПР и «Яблоко» также демонстрировали оппозиционность правительству. В-третьих, «Демократический выбор России» (преемник «Выбора России») Гайдара в Думу не прошел, а проправительственный НДР набрал голосов намного меньше, чем прогнозировали его лидеры.

В этой связи намного более важными представлялись намеченные на июнь 1996 г. президентские выборы. Кандидатами на этот пост были зарегистрированы Б. Н. Ельцин, Г. А. Зюганов, Г. А. Явлинский, В. В. Жириновский, А. И. Лебедь, С. Н. Федоров, М. С. Горбачев, М. Л. Шаккум, В. А. Брынцалов. Рейтинг действующего главы государства не превышал 7–8 %, в то время как его основной потенциальный соперник Зюганов опирался на поддержку 20 % населения. Стремление сохранить за собой высший государственный пост заставило Ельцина особенно чутко учитывать и внимательно откликаться на доминирующие в обществе настроения, оперативно решать волновавшие людей проблемы. Эти обстоятельства предопределили общественно-политическое развитие страны в 1996 г.

В конце 1995 – начале 1996 г. президент отправил в отставку непопулярных лиц из своего окружения (А. В. Козырев, А. Б. Чубайс, С. М. Шахрай, С. А. Филатов), с именами которых связывались неудачи 1992–1995 гг. В январе 1996 г. правительство призывает к разработке новой программы преобразований, выступает с осуждением «реформ, не нацеленных на человека», против некритического использования западного опыта. В январе – апреле 1996 г. президент подписывает серию указов, направленных на своевременную выдачу зарплат работникам бюджетной сферы, компенсационные выплаты пенсионерам, повышение стипендий студентам и аспирантам. Предпринимаются энергичные шаги по решению чеченской проблемы (от разработки плана мирного урегулирования до физического устранения Дудаева и прекращения военных операций). Подписанием соглашений между Россией и Белоруссией, а также между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией демонстрируется серьезность интеграционных намерений на постсоветском пространстве. Президент совершил 52 поездки в регионы, Москва активизировала заключение двусторонних договоров – наподобие «татарстанского» – теперь уже с краями и областями России, в которых им предоставлялись льготы. Мобилизуется международная поддержка: России обещают новые кредиты, в мае 1996 г. в Москве лидеры «Большой семерки» собираются для обсуждения проблем ядерной безопасности. В эфире абсолютно доминировал действующий президент, выступавший в роли общенационального лидера.

Все эти и другие меры дали значительный, но все же ограниченный эффект. Ельцину удалось быть избранным 53,8 % голосов во втором туре во многом благодаря заключенному с А. И. Лебедем союзу. Набравший в первом туре 14,5 % генерал принял предложение президента возглавить Совет безопасности и призвал своих избирателей голосовать за Ельцина. В первом туре превосходство действовавшего президента над основным конкурентом не выглядело убедительно: несмотря на использование многих преимуществ (административных, финансовых, информационных ресурсов), Ельцин получил лишь 35,2 % голосов против 32 % Зюганова. Вторая победа первого российского президента знаменовала сохранение сложившейся к тому времени системы общественных отношений.

Второе президентство Б. Н. Ельцина.Эффективное функционирование политической системы России во многом зависит от президента. Его взгляды, позиции, а также дееспособность и яркие личностные особенности оказывают большое влияние на формирование государственной политики в самых разных областях. В период второго президентства Ельцина стали очевидны авторитаризм, стремление удержаться у власти, патернализм, отход от конструктивного диалога с другими структурами публичной власти при подготовке и принятии многих важных решений.

«Президентская гонка-96» оказала большое влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в России. В 1996 г. ускорился промышленный спад, было заморожено большинство инвестиционных проектов. Правительству пришлось пойти на значительные заимствования, чтобы профинансировать предвыборные обещания президента (не только прямые агитационные затраты, но и расходы, направленные на временное улучшение благосостояния избирателей). Под выборы был выделен кредит МВФ на 10,2 млрд долл., а также 3 млрд долл. в виде займов западных правительств. Однако основное бремя расходов пришлось нести населению России. За 6 месяцев внутренний государственный долг в виде обязательств по ГКО вырос почти на 100 трлн руб., или на 20 млрд долл. Это означало, что правительству долгое время предстояло отказываться от реализации насущных бюджетных нужд во имя погашения долгов, наделанных накануне выборов.

В то же время не оправдались прогнозы некоторых политиков и экономистов, согласно которым после ликвидации угрозы победы коммунистов инвестиции «хлынут в страну рекой». После выборов Запад открыто дал понять, что угроза возвращения к власти КПРФ – не единственное препятствие для вложений. Ныне основной тормоз для экономического роста виделся в политической нестабильности России, в непредсказуемом поведении ее лидеров.

Вновь обострилось положение в Чеченской республике. Возобновились боевые действия, 6 августа 1996 г. отряды чеченских боевиков штурмом взяли Грозный. 10 августа – следующий после своей инаугурации день – Б. Н. Ельцин объявил днем траура. 22 и 30 августа в Хасавюрте состоялись переговоры секретаря Совета безопасности России А. И. Лебедя и начальника штаба дудаевских войск А. Масхадова. В результате были подписали важные документы, согласно которым стороны прекращали боевые действия, федеральная власть выводила свои войска с территории Чеченской республики, решение вопроса о статусе Чечни откладывалось до 2001 г.

Хасавюртовские соглашения вызвали неоднозначную оценку. Чеченцы трактовали их как закрепление своей победы в войне и суверенитета, поскольку «враг» покидал территорию республики. Генерал Лебедь усматривал успех в том, что удалось остановить кровопролитие и открывалась возможность вновь перевести урегулирование конфликта в политическое русло. Лебедя поддержали правозащитники. Однако соглашение резко осудили воевавшие в Чечне генералы. Военные были недовольны тем, что политики, решая свои сиюминутные задачи, не дали войскам возможности «добить противника». Они обращали внимание и на то, что передышка до 2001 г. была выгоднее чеченским сепаратистам, дала им возможность найти поддержку внутри России и за ее пределами, лучше подготовиться к возобновлению войны. («Помех» со стороны политиков военные опасались и в ходе второй чеченской кампании, но в ноябре 2002 г. новый президент заверил, что «второго Хасавюрта не будет».)

Примерно в это же время в политический лексикон вошло и прочно утвердилось слово «олигарх». Понятие «олигархия» стали использовать при характеристике взаимоотношений власти и бизнеса в России. Под олигархией имелись в виду неформальные союзы крупных предпринимателей и высшего чиновничества. Эти союзы при поддержке зависимых от них СМИ показали способность добиваться значительных результатов и в бизнесе, и в политике. После 1996 г. это выразилось, в частности, в подборе кадров высшей бюрократии. Ранее при назначении чиновника определяющее значение имела его политическая ориентация, теперь – принадлежность к олигархической группировке. После выборов, когда миновала общая для всех опасность «коммунистической реставрации», на первый план вышли противоречия между различными кланами. Это породило череду публичных скандалов, приводивших к настоящим «информационным войнам».

В 1996–1999 гг. существенным фактором российской политики стало состояние здоровья президента. Известие о своем повторном избрании Ельцин встретил на больничной койке. Осенью 1996 г. он перенес тяжелую операцию на сердце, а зимой 1996/97 г. боролся с простудным заболеванием. Все это привело к возникновению специфического «российского института» поддержки президентской власти, в который входили некоторые члены семьи Б. Н. Ельцина и люди, предельно ей близкие или стремившиеся стать таковыми, а также те, кто был готов играть по правилам «семейной» политики. Подобная ситуация была вызвана к жизни условиями отсутствия демократических процедур «подстраховки» теряющего дееспособность лидера, их роль могла выполнять близкая президенту неформальная группа. Она брала на себя функции выработки курса и подбора кадров. Тем самым актуализировались теневые политические механизмы, которые содержали большой риск их использования в узкогрупповых интересах.

Оправившись от болезней, весной 1997 г. Б. Н. Ельцин вернулся к активной деятельности. Была произведена реорганизация правительства, в котором ключевая роль отводилась двум вице-премьерам – А. Б. Чубайсу и Б. Е. Немцову, тесно связанным с партией «Демократический выбор» Е. Т. Гайдара. Новым кабинетом была разработана программа первоочередных мер, известная под названием «Семь главных дел». Намечалось ликвидировать задолженности по зарплате, перейти к «адресной» социальной поддержке, внедрить единые правила игры для банкиров и предпринимателей, ограничить влияние «естественных монополий», вести борьбу с чиновничьим произволом и коррупцией, активизировать региональную экономическую инициативу, широко разъяснять общественности смысл и цели предпринимаемых шагов. Проводимый курс стали называть «Второй либеральной революцией».

Правительство энергично взялось за решение поставленных задач, однако не все предлагаемые им меры получили парламентскую и более широкую общественную поддержку. Особенно бурно обсуждалась намеченная реформа жилищно-коммунального хозяйства, означавшая для населения «шоковое» повышение цен на услуги в этой сфере. До 1997 г. население оплачивало лишь 10–20 % от реальных коммунальных расходов. Внимание общественности привлекли и жесткие бескомпромиссные столкновения между различными группировками российского бизнеса, развернувшими борьбу за передел приватизируемой госсобственности. Осенью 1997 г. в обществе широко обсуждали обстоятельства приватизации кампании «Связьинвест» и проявленную при этом необъективность некоторых членов кабинета. Это наносило ощутимый удар по престижу власти, провоцируя скандалы и отставки.

Итоги годовой деятельности правительства «младореформаторов» получили в целом доброжелательную оценку в прессе, несмотря на то что большую часть намеченного сделать не удалось. В ежегодном Послании Президента Федеральному собранию в феврале 1998 г. было четко объяснено, что правительство не справилось со своими задачами, но острой публичной критики премьера и его заместителей не последовало. Тем не менее 23 марта 1998 г. был издан указ Ельцина об отставке Черномырдина. Отсутствие объяснений со стороны главы государства возбудило недоумение в политических кругах и прессе. Однако уже вскоре стало ясно, что в основе решения президента лежало осознание приближения краха проводившейся много лет экономической политики, которую связывали с именем премьера.

Указ президента положил начало затяжному политическому кризису. На фоне отставки политического «тяжеловеса» В. С. Черномырдина предложение Думе одобрить в качестве премьера малоизвестного молодого С. В. Кириенко выглядело не мотивировано. И хотя под нажимом Ельцина депутаты утвердили внесенную кандидатуру, правительство Кириенко не могло рассчитывать на безоговорочную поддержку парламента в то время, когда ситуация требовала быстрых и решительных действий.

Финансовый обвал 17 августа 1998 г. («дефолт») привел не только к падению правительства. 21 августа на внеочередном заседании Думы 248 депутатов призвали президента добровольно уйти в отставку, в его поддержку выступили лишь 32 законодателя. Чтобы обезопасить Думу от роспуска, депутаты выразили готовность инициировать процедуру импичмента. Перед угрозой утраты власти Ельцин был вынужден уступить. 10 сентября 1998 г. президент предложил на пост премьера академика Е. М. Примакова. Глава государства впервые назначил главой правительства кандидата, предложенного Думой: его одновременно выдвинули и коммунисты, и «Яблоко», поддерживали и другие фракции. Показательно, что Примаков был утвержден с первой попытки, получив 315 голосов вместо необходимых 226.

Включение в состав правительства на должность вице-премьера коммуниста Ю. Д. Маслюкова дало основания говорить о «полевении» исполнительной власти, хотя в целом премьер и новый кабинет стремились быть политически нейтральными. Стремясь уйти от возможных обвинений, Примаков не выступал с широковещательными программами, придерживаясь тактики решения конкретных дел. В то же время правительство не пошло на радикальные изменения курса. Важность широкой общественной поддержки для исполнительной власти была ярко продемонстрирована при обсуждении бюджета на 1999 г.: самое «левое» после 1992 г. правительство провело через Думу самый «жесткий», «либеральный» бюджет. Были сделаны шаги в сторону поддержки реального сектора экономики страны. Примаков выступал за государственное регулирование экономики, которое, по его мнению, отличает цивилизованный капитализм от дикого.

Время премьерства Примакова в политической истории России характеризуется как период «двойного лидерства». С одной стороны, главой государства, обладавшим огромными полномочиями, являлся утративший былую популярность президент. Другим лидером был председатель правительства, который опирался на поддержку большинства Думы, пользовался авторитетом среди предпринимателей. Его влияние и популярность росли и в связи с длительными перерывами в работе часто болевшего Ельцина. За восемь месяцев удалось добиться некоторых позитивных перемен в экономике, но главное – значительно стабилизировать общественно-политическую ситуацию. Тем неожиданней был указ об отставке Е. М. Примакова, подписанный президентом 12 мая 1999 г. Причины этого казавшегося тогда иррациональным шага обнаружились позднее.

Примаков за короткое время сумел стать крупной, достаточно самостоятельной политической фигурой. Стремясь оставаться в политическом «центре», он не торопился бросить весь свой авторитет на поддержку уже не очень популярного президента. Так, президентская администрация не могла быть довольна тем, что лояльная к премьеру Дума не отказалась от проведения импичмента в отношении президента в мае 1999 г. Для успеха задуманной акции требовалось собрать 300 голосов по одному из пяти пунктов обвинения. За признание Ельцина виновным в подписании Беловежских соглашений и развале СССР голосовали 240 депутатов, против – 72. Виновным в трагических событиях осени 1993 г. Ельцина признали 263 депутата, против голосовали 60. За обвинение в развязывании войны в Чечне проголосовали 283 депутата, против – 43. В развале армии виновным президента посчитал 241 депутат, против голосовали 77. В проведении политики геноцида против российского населения президента обвинили 238 депутатов, против голосовали 88. Это означало, что фактически три четверти депутатов выразили политическое недоверие Ельцину. Результаты голосования отражали массовые общественные настроения: по данным социологов, в конце 1998 г. 85 % опрошенных преодоление кризиса в России связывали с уходом в отставку действующего президента.

С весны 1999 г. в центре внимания Ельцина была именно проблема поиска преемника. Его имя было названо Ельциным 9 августа 1999 г. после подписания указа о назначении В. В. Путина исполняющим обязанности премьер-министра. Вступление в должность премьера по времени совпало с началом крупномасштабной операции против чеченских боевиков. Путин возглавил антитеррористическую операцию, выступив не только в качестве энергичного организатора борьбы, но и человека, способного морально, психологически объединить россиян, которые стали связывать с молодым премьером надежды на восстановление стабильности, порядка и постепенное улучшение жизни. О росте популярности Путина свидетельствовал значительный успех поддержанного им нового общероссийского движения «Единство», которое на парламентских выборах в декабре 1999 г. набрало 23,3 % голосов, едва не обойдя коммунистов (24,2 %).

Наличие политической воли, готовность российского руководства решительно вести борьбу против терроризма и сепаратизма не могли автоматически гарантировать установление скорого мира в Чеченской Республике. Это было во многом обусловлено той ситуацией, которая сложилась в Чечне к лету 1999 г.

После хасавюртовских соглашений 1996 г. чеченские политики пытались решить три задачи: консолидировать общество и заложить основы чеченской государственности, наладить отношения с Россией и получить от нее компенсацию за ущерб, добиться международного признания Чеченской Республики Ичкерия. Однако ни одну из этих целей им достигнуть не удалось.

Радикально настроенные чеченские политики выступили за объединение Северного Кавказа на основе исламской идеологии. В середине 1999 г. их главной задачей стало даже не закрепление независимости Чечни, а политическая и идейная экспансия в ближайшие республики, прежде всего в Дагестан и Ингушетию. Поход LLI. Басаева в августе 1999 г. в Дагестан, несмотря на всю его авантюрность, в случае успеха мог быть использован для окончательного оттеснения Масхадова в Чечне и ужесточения отношений с Москвой. Однако этим планам не суждено было сбыться, поскольку ситуация менялась в России.