Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"
Автор книги: Бент Фливбьорг
Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 7 (всего у книги 18 страниц)
На пути к лучшей практике: Большой Бельт и Эресунд
Сообщения Большой Бельт и Эресунд, как уже говорилось, могут считаться одними из наиболее передовых крупных транспортных инфраструктурных проектов в мире в том, что касается неточной науки экологического аудита и управления. Те, кто связан с разработкой мегапроектов, будь то промоутеры проектов, правительства, консультанты, экологические группы или граждане, могут многому научиться на опыте этих проектов с точки зрения вопросов защиты окружающей среды. Опыт проектов Большой Бельт и Эресунд показывает, что самым подходящим решением относительно влияния на окружающую среду, может быть не прогнозирование воздействия в качестве ожидаемого, а определение соответствующих экологических целей и последующее учреждение организации, которая может эффективно корректировать и контролировать проект для достижения этих целей в поступательном процессе от проектирования до строительства и эксплуатации. В дальнейшем мы остановимся на транспортном сообщении Большой Бельт, потому что на момент написания этой книги это был единственный из двух проектов, который был закончен достаточно давно, в 1998 г., что позволяет осуществить полную проверку постфактум. Однако данные проекта Эресунд говорят о том, что результаты здесь напоминают результаты, полученные в проекте Большой Бельт, по крайней мере, в отношении воздействия на морскую среду.
Когда в 1987 г. парламент Дании решил строить сообщение Большой Бельт, экологические группы удачно установили некоторые ограничения для проекта относительно воздействия на окружающую среду. Самым важным было обеспечить, чтобы после строительства сообщения поток воды через пролив Большой Бельт оставался неизменным, чтобы не нарушать хрупкую экологию Балтийского моря, где даже небольшие изменения солевого баланса расценивались как возможная причина серьезных изменений морской флоры и фауны. Такая практика получила название Нулевое решение. Кроме того, было решено контролировать, управлять и минимизировать биологическое воздействие от проекта. Позже политические партии, стоящие за проектом, решили установить дальнейшие ограничения относительно воздействия на окружающую среду, в результате стал набирать силу процесс оптимизации, в котором план проекта с его двумя мостами и туннелем и методы строительства приспосабливались шаг за шагом к экологическим требованиям. Среди наиболее важных элементов экологической адаптации были[138]138
Sund & Bælt, Storebælt og miljøet (Копенгаген: Холдинг Sund & Bælt, 1999), с. 14–16; Sund & Bælt, “Omkostninger og fordele ved miljøprioritering”, unpublished paper (Копенгаген: Sund & Bælt, 14 апреля 2000 г.).
[Закрыть]:
• Выбор прокладки туннеля методом бурения вместо метода открытой проходки;
• Замена 1200-метрового наклонного подъездного пути мостом. Сокращение других наклонных подъездных путей на 1050 м;
• Придание обтекаемой формы подводным опорам для уменьшения засорения и компенсации дноуглубления;
• Увеличение пролетов подвесного моста для сокращения количества быков моста, а следовательно, засорения;
• Точная регулировка места, объема и времени выравнивающих дноуглубительных работ для минимизации потерь и других отрицательных воздействий;
• Переработка донных отложений для использования при строительстве сообщения; размещение нескольких миллионов тонн отложений в специальных резервуарах для искусственного расширения острова Спрого.
Общая стоимость адаптации проекта к экологическим нуждам и к программе мониторинга окружающей среды была оценена проектной компанией Sund & Bælt приблизительно в 1,5 миллиарда датских крон, или 7 процентов от стоимости строительства (цены 1988 г.)[139]139
Sund & Bælt, Storebælt og miljøet, с. 7.
[Закрыть]. Стоимость программы мониторинга окружающей среды составляла 130 миллионов датских крон (цены 1988 г.), что эквивалентно 210 миллионам датских крон в ценах 2001 г. В стоимость экологических затрат не были включены затраты, связанные с выбором метода бурения туннеля вместо метода открытой проходки[140]140
Sund & Bælt, “Omkostninger og fordele ved miljøprioritering”, с. 2.
[Закрыть]. Если бы бурение туннеля было включен в экологические затраты, они оказались бы существенно выше, не в последнюю очередь из-за того, что туннель, как оказалось, создал больше проблем, чем ожидалось, что привело к перерасходу средств для этой части проекта на 2,9 миллиарда датских крон, или 110 процентов (см. главу 2).
Кроме большого количества технико-экологических инноваций, в проекте Большой Бельт имеет смысл также подчеркнуть организационную структуру экологической программы. Экологические проблемы и мероприятия по охране и рациональному использованию окружающей среды позиционировались в организации всего проекта как центральные и стратегические и соответственно финансировались. Кроме того, для наблюдения за биологическими и гидрографическими проблемами с 1988 по 1998 гг. привлекалась внешняя группа из десяти независимых международных экспертов. Независимая группа помогла снизить возникновение риска неожиданного отрицательного воздействия на море, а также способствовала увеличению общественного доверия к программе охраны морской среды по проекту Большой Бельт.
В 1999 г. после завершения строительства сообщения Большой Бельт компания Sund & Bælt документально подтвердила выполнение Нулевого решения, и документация была принята экологическими органами. Было признано, что поток воды через пролив Большой Бельт остался неизменным[141]141
Sund & Bælt, Storebælt og miljøet, с. 4, 31–6. Ministry of Environment and Energy, Ministry of Transport and the Control and Steering Group for the Øresund Link, Afslutningsrapport от miljøet og Øresundsforbindelsens kyst-til-kyst anlæg, 11, halvårsrapport (Copenhagen; Authors, 2001).
[Закрыть]. Что касается биологических и морских воздействий, проектная компания недавно объявила, что флора и фауна, подвергшиеся отрицательному воздействию в процессе строительства, восстановлены и что не ожидается каких-либо существенных долгосрочных воздействий, вызванных строительством сообщения[142]142
Ibid., с. 4. Окончательная документация по воздействию на морскую флору и фауну была недоступна во время написания этой книги.
[Закрыть].
На земле самые важные воздействия на окружающую среду из-за сообщения Большой Бельт последовали вследствие изменения системы перевозок. После открытия этого сообщения произошел переход от самолетов и паромов к поездам и автомобилям. По данным Sund & Bælt, этот переход привел к ежегодной экономии потребления электроэнергии от 2,5 до 3 ПДж (петаджоулей), или более чем 200 000 тонн углекислого газа[143]143
Ibid., с. 64.
[Закрыть]. Это эквивалентно двум процентам общего потребления электроэнергии на транспорт в Дании. Так называемый анализ жизненного цикла показывает, что в отношении электроэнергии период окупаемости сообщения составит шесть-семь лет, другими словами, по прошествии этого времени электроэнергия, использованная для строительства и эксплуатации сообщения, будет с лихвой компенсирована количеством сэкономленной электроэнергии. Согласно данным Sund & Bælt, это позволит увеличить транспортный поток приблизительно на 30 000 машин в день прежде, чем использованная энергия превысит сэкономленную[144]144
Ibid.
[Закрыть]. Это в три раза превышает количество машин, перевозимых через пролив Большой Бельт паромом в 1998 г. до открытия автомобильного сообщения, и на 40 процентов – фактическое движение в 2001 г. Поэтому, согласно данным Sund & Bælt, еще есть возможность увеличения транспортного потока через пролив Большой Бельт прежде, чем положительное влияние на потребление энергии от строительства сообщения будет исчерпано и обернется отрицательным воздействием на окружающую среду.
Однако интересно отметить, что исследование, опубликованное Транспортным советом Дании, независимым научно-исследовательским центром, учрежденным парламентом Дании, приходит к выводам, которые весьма отличаются от выводов, сделанных Sund & Bælt относительно воздействия на потребление электроэнергии. Согласно этому исследованию, период окупаемости сообщения в отношении энергии составит 14 лет, а не 6–7, как было заявлено Sund & Bælt. А дальнейшее увеличение автомобильного и паромного движения всего на 15 процентов сделает окупаемость в отношении электроэнергии невозможной, то есть потребляемая энергия превысит сэкономленную[145]145
Henrik Duer, “Øst-Vest trafikkens energiforbrug næsten uændret”, Transportrådets Nyhedsbrev, № 3, сентябрь 1999 г., с. 10.
[Закрыть]. Исследование заключает: «Значительного сокращения потребления электроэнергии и выбросов углекислого газа, которое могло быть достигнуто в результате строительства сообщения, не произошло. Все съедено увеличением количества транспортного движения»[146]146
Ibid., с. 9.
[Закрыть].
Более тщательное рассмотрение двух исследований подтверждает общепризнанный факт о мегапроектах: здесь редко можно встретить чистую правду. Реальность, как ее представляют одни эксперты, часто оказывается социальным сооружением, которое другие эксперты могут разрушить или перестроить. Что касается сообщения Большой Бельт, факты показывают, что разница в результатах двух исследований потребления электроэнергии объясняется, главным образом, разными предположениями относительно автомобильного и паромного движения, например, касающимися количества автомобилей, которые пересекут пролив в 1999 г., и количества энергии, которую будут потреблять паромы[147]147
Henrik Duer, “Energiforbrug i Øst-Vest trafikken”, unpublished paper (Lyngby: Cowi, 14 сентября 1999 г.).
[Закрыть]. Мы делаем вывод, что прозрачность и привлечение независимых экспертов являются столь же важными для вопросов потребления электроэнергии и глобального потепления, как и для морского воздействия. Поэтому они должны быть неотъемлемой частью организационной и институциональной структуры, чего не произошло в проекте сообщения Большой Бельт.
Редко все бывает однозначно… Реальность, как ее представляют одни эксперты, часто оказывается социальным сооружением, которое другие эксперты могут разрушить или перестроить.
Несмотря на эту критику, при подведении итогов опыта Большого Бельта в отношении окружающей среды можно сделать вывод о том, что этот проект был важным шагом в правильном направлении относительно разработки мегапроектов. Несомненно, для дальнейшего улучшения есть поле деятельности, но главный урок, который следует учитывать для других проектов, следующий: если экологические группы оказывают достаточное давление на ответственных лиц на начальном этапе реализации проекта, в данном случае на датский парламент, то возможно планировать и воплощать проекты крупных туннелей и мостов с должным вниманием к морской среде, даже к такой чувствительной, как Балтийское море. В процессе строительства отрицательное воздействие на окружающую среду было часто выше прогнозируемого, но после того как строительство было закончено, похоже, что флора и фауна быстро восстановились и что никакого непоправимого ущерба не наблюдается. Предварительные данные проекта Эресунд указывают, что ситуация здесь аналогична.
Однако опыт Большого Бельта также показывает, что новая транспортная инфраструктура может вызвать так много нового и непредвиденного в движении транспорта, что то, что прогнозировалось как крупное положительное влияние на экологию, снижающее расход энергии из-за сокращения паромного и воздушного движения, рискует оказаться лишь небольшим улучшением или даже негативным воздействием. Если политики хотят избежать подобной ситуации, необходимо управление спросом на перевозки, основанное на целях экологической политики. Такое управление не применялось в случае Большого Бельта; как раз наоборот: цена за использование сообщения постепенно снижалась, что незамедлительно сказывалось на автомобильном движении, которое со временем превысило даже самые оптимистические прогнозы (см. главу 3).
На момент написания этой книги большой объем транспортного движения не был проблемой для сообщения Эресунд. Самой неотложной проблемой здесь была не экологическая, а финансовая: будет ли движение достаточно большим, чтобы вернуть займы, использованные для строительства сообщения? Ситуация с сообщением Эресунд хорошо иллюстрирует следующий компромисс или дилемму между экологическими и финансовыми целями для такого типа мегапроектов: чтобы финансировать огромные инвестиции, проектная компания и ее владельцы – в данном случае датское и шведское правительства – зависимы от высокой интенсивности движения, что противоречит экологической политике, нацеленной на сокращение потребления электроэнергии и выброса парниковых газов. Это дилемма, с которой сталкиваются сегодня датское и шведское правительства в отношении сообщений Большой Бельт и Эресунд.
Наконец, опыт Большого Бельта и Эресунда показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск. Вполне уместен, но остается без ответа вопрос: могли бы сотни миллионов крон, потраченных на защиту окружающей среды в сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принести бо́льшую пользу в деле защиты окружающей среды, если бы они были вложены в другом месте и на другие мероприятия, даже если бы конкретная цель состояла в защите морской среды Балтийского моря? Такие вопросы остаются без ответа не только для сообщений Большой Бельт и Эресунд, но и для других типов проектов и политики. Таким образом, бремя решения этого вопроса не должны нести только эти сообщения. Однако, ответить на него необходимо до того, как приступать к выработке эффективной экологической политики.
Опыт показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск.
Важность аудита по факту для экологических знаний
Опыт показывает, что определение масштаба, времени и надежности оценки воздействия на окружающую среду больших транспортных инфраструктурных проектов представляет проблему. Рамки оценки воздействия на окружающую среду, используемые сегодня, должны быть расширены и ясно обозначены, в то время как подход должен стать более действенным и включать стандартные концепции анализа и управления риском. Для этого необходимо следующее[148]148
См. также David R. McCallum, “Follow-Up to Environmental Impact Assessment: Learning from the Canadian Government Experience”, Environmental Monitoring and Assessment, том 8, № 3, 1987, с. 199–215; Edwin D. Pentecost, “Managing Large-Scale Environmental Impact Assesiments”, Impact Assessment Bulletin, том 9, № 4, 1991, с. 35–40; Robert B. Beattie, “Everything You Already Know About EIA (But Don’t Often Admit)”, Environmental Impact Assessment Review, том 15, № 2, март 1995 г., с. 109–14; David P. Lawrence, “Quality and Effectiveness of Environmental Impact Assessments: Lessons and Insights from Ten Assessments in Canada”, Project Appraisal, том 12, № 4, декабрь 1997 г., с. 219–32; Joseph S. Szyliowicz, “Decision Making for Sustainable Development: Towards a New Paradigm”, paper prepared for IPSA World Congress, Seoul, Korea, August 1997; Wen-Shyan Leu, W. P. Williams and A. W. Bark, “Evaluation of Environmental Impact Assessment in Three Southeast Asian Nations”, Project Appraisal, том 12, № 2, июнь 1997 г., с. 89–100; John Glasson et al., “EIA – Learning from Experience: Changes in the Quality of Environmental Impact Statements for UK Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 4, 1997, с. 451–64; Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 23–47.
[Закрыть]:
1. Предпринимать экологические исследования на начальном этапе параллельно с другими исследованиями;
2. Устанавливать обязательный масштаб исследований наряду с конкретными процедурами;
3. Устанавливать критерии оценки, которые могут быть выражены как эксплуатационные характеристики относительно воздействий на окружающую среду и риски (об использовании эксплуатационных характеристик см. также главу 10);
4. Устанавливать эксплуатационные характеристики, которые можно измерять, контролировать и проверять научными методами и которые смогут соответствовать суровым требованиям судебного процесса;
5. Позволить группам заинтересованных лиц и широкой общественности активно участвовать в оценке воздействия на окружающую среду, мониторинге и аудите, включая утверждение критериев и эксплуатационных характеристик[149]149
См. также Timothy O’Riordan, Major Projects and the Environmental Movement, Major Projects Association Technical Paper, no. 5 (Oxford: Major Projects Association, April 1988); Paul Charest, “Aboriginal Alternatives to Megaprojects and Their Environmental and Social Impacts”, Impact Assessment, том 13, № 4, 1995, с. 371–86; Yuen Ching Ng and W. R. Sheate, “Environmental Impact Assessment of Airport Development Proposals in the United Kingdom and Hong Kong: Who Should Participate?” Project Appraisal, том 12, № 1, март 1997 г., с. 11–24; Anne Shepherd and Christi Bowler, “Beyond the Requirements: Improving Public Participation in EIA”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 6, 1997, с. 725–38; Hugh Ward, “Citizens’ Juries and Valuing the Environment: A Proposal”, Environmental Politics, том 8, № 2, лето 1999 г., с. 75–96; John Randolph and Michael Bauer, “Improving Environmental Decision-Making Through Collaborative Methods”, Policy Studies Review, том 16, № 3–4, осень-зима 1999 г., с. 168–91; Juan R. Palerm, “An Empirical-Theoretical Analysis Framework for Public Participation in Environmental Impact Assessment”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 5, сентябрь 2000 г., с. 581–600.
[Закрыть]. (См. главы 10 и 11, чтобы узнать больше об участии групп заинтересованных лиц и широкой общественности.)
Для создания подобных процедур необходимо принимать во внимание следующее:
1. Особенности подхода к оценке воздействия на окружающую среду должны быть установлены до принятия любых решений относительно того, какие технические решения необходимо учитывать для дальнейшего исследования;
2. Ко всем предложенным техническим решениям должна применяться единая система оценки воздействия на окружающую среду;
3. Там, где это уместно, может использоваться вероятностный подход для оценки, включая анализ риска воздействий, для увеличения достоверности. Однако такой подход должен быть простым, основанным на опыте и прозрачным, чтобы помочь заинтересованным лицам и общественности участвовать в процессе принятия решений[150]150
По вопросу оценки риска в оценке экологического воздействия см.: М. Carlota Arquiaga, Larry W. Canter and Deborah Imel Nelson, “Risk Assessment Principles in Environmental Impact Studies”, The Environmental Professional, том 14, № 3, 1992, с. 204–19; Audrey M. Armour, “Risk Assessment in Environmental Policymaking”, Policy Studies Review, том 12, №№ 3–4, осень-зима 1993 г., с. 178–196; Joshua Lipton et al., “A Paradigm for Ecological Risk Assessment”, Environmental Management, том 17, № 1, 1993, с. 1–5; National Research Council, Issues in Risk Assessment: A Paradigm for Ecological Risk Assessment (Washington, DC: National Academy Press, 1993); O. A. Sankoh, “An Evaluation of the Analysis of Ecological Risks Method in Environmental Impact Assessment”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 3, май 1996 г., с. 183–8.
[Закрыть];
4. Там, где необходимо, должны быть включены региональные, системные и долгосрочные задачи, например, путем оценки проекта в контексте других крупных проектов[151]151
См. также Maria Rosário Partidário, “Strategic Environmental Assessment: Key Issues Emerging from Recent Practice”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 1, январь 1996 г., с. 31–55; Tim Richardson, “The Trans-European Transport Network: Environmental Policy Integration in the European Union”, European Urban and Regional Studies, том 4, № 4, 1997, с. 333–46.
[Закрыть];
5. Необходимо разработать и использовать в процессе оценки так называемые «расширенные группы экспертов». То есть для оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита, на равных правах должна использоваться независимая экспертиза, находящаяся за пределами влияния официальных экспертов проекта[152]152
Funtowicz and Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 270–71.
[Закрыть]. Положительный опыт проектов Большой Бельт и Эресунд в вопросе проведения подобных независимых экспертных оценок представляет возможность многому научиться;
6. Требования программ по детальному мониторингу и аудиту должны включаться в экологические экспертизы, в том числе механизмы, разработанные для мониторинга и аудита во время реализации возможного проекта и после его завершения, как в случае проектов Большой Бельт и Эресунд;
7. Мониторинг и аудит должны быть прозрачными и открытыми для участия заинтересованных лиц и общественности[153]153
Больше информации по экологическому мониторингу и контролю, см.: Ralf С. Buckley, “Environmental Audit: Review and Guidelines”, Environment and Planning Law Journal, том 7, № 2, июнь 1990 г., с. 127–41; Larry W. Canter, “The Role of Environmental Monitoring in Responsible Project Management”, The Environmental Professional, том 15, № 1, 1993, с. 76–87; Neil Gunningham, “Environmental Auditing: Who Audits the Auditors?”, Environmental and Planning Law Journal, том 10, № 4, 1993, с. 229–38; Helmut Karl, “Better Environmental Future in Europe Through Environmental Auditing?”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 617–21; Dixon Thompson and Melvin J. Wilson, “Environmental Auditing: Theory and Applications”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 605–15; Peter Bein and Mike Kawczynski, “Environmental Accounting Applied to Greater Vancouver Transportation System Planning”, paper presented to the 76th Annual Meeting of the Transportation Research Board (Washington, DC: Transportation Research Board, January 1997).
[Закрыть].
В дополнение к этим задачам ключевым вопросом оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита является разработка организационной структуры для эффективного решения вышеупомянутых задач. Как отмечают Вуд, Диппер и Джонс, главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту[154]154
Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 46; Dipper, Jones and Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, с. 744.
[Закрыть]. Подобные препятствия оказались наиболее выраженными для специальных разработок, таких как типичные мегапроекты. Сообщения Большой Бельт и Эресунд являются известными исключениями. Однако с каждой разработкой, для которой проводится экологическая экспертиза, но не проводится никакого последующего анализа, что вполне типично, упускается важная возможность узнать об экологическом риске и, таким образом, смягчить один из самых важных видов риска в обществе риска.
Главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту.
6. Последствия для регионального и экономического развития
В этой главе мы остановимся на последствиях развития мегапроектов для регионального развития и экономического роста. Как и в предыдущей главе, наша главная цель состоит в том, чтобы идентифицировать прошлые проблемы, которые могут оказаться полезными для понимания и усовершенствования процесса принятия решений для таких проектов.
В последние годы наблюдался всплеск интереса к влиянию инфраструктуры на региональное развитие и экономический рост. Действительно, одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост в целом, в данном регионе или стране и/или в конкретной местности[155]155
В ряде недавних исследований, проведенных в США, Германии, Японии, Мексике, Швеции и Великобритании, говорится о выявленном значительном влиянии инфраструктурных инвестиций на развитие экономики вследствие сокращения издержек производства. См.: D. A. Aschauer, “Is Public Expenditure Productive?”, Journal of Monetary Economics, том 23, 1989, с. 177–200 and Aschauer, “Public Infrastructure Investment: A Bridge to Productivity Growth?”, Public Policy Brief 4 (Annandale-on-Hudson, NY: Bard College, Jerome Levy Economic Institute, 1993). Эти исследования были подвергнуты критике, поскольку они не показывали, действительно ли инвестиции в инфраструктуру привели к экономическому росту, а не наоборот, и поскольку другие факторы, которые могут вызвать и экономический рост, и инвестиции в инфраструктуру, не принимались во внимание. См.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 14–15. См. также Arturo Israel, “Issues for Infrastructure Management in the 1990s”, World Bank Discussion Papers, № 171, Washington, DC: World Bank, 1992. Как показывает Уинстон, результаты исследования 1989 г., проведенного Ашауером (Aschauer), нереалистичны, поскольку они предлагают соотношение затрат и выгод для инвестиций в инфраструктуру 10:1, а такой доход неправдоподобен и никогда не был зафиксирован в фактических оценках; Clifford Winston, “Efficient Transportation Infrastructure Policy”, Journal of Economic Perspective, том 5, № 1, зима 1991 г., с. 113–27. Утверждалось, что исследование Ашауера просто показывает, что кривые временной зависимости производительности и роста государственных инвестиций сходны – обе поднимались в 1950-х и 1960-х гг., и опускались в 1970-х и 1980-х гг., и что это соотношение вызывает сильно раздутые оценки дохода на государственные инвестиции в инфраструктуру; см.: Charles L. Schultze, “The Federal Budget and the Nation’s Economic Health”, in Henry Aaron, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties (Washington, DC: Brookings Institution, 1990). Комплексный анализ дебатов и критики «макроэкономического подхода», представленного Ашауером, см.: Edward M. Gramlich, “Infrastructure Investment: A Review Essay”, Journal of Economic Literature, том 32, сентябрь 1994 г., с. 1176–96; см. также Damian J. Kulash, “Economic Returns from Transportation Investment”, Transportation Quarterly, том 51, № 3, лето 1997 г., с. 8–19.
[Закрыть]. Однако заметим, что существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской. Необходимо трезвое восприятие этого подхода, так как по большей части интерес различных кругов к инвестициям в инфраструктуру отражает погоню за рентой. Такое поведение объясняется тем обстоятельством, что инвестиции в инфраструктуру могут принести выгоду определенным строительным и потребительским группам, в то время как основная часть расходов часто ложится на плечи налогоплательщиков[156]156
Khan and Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia; Peter Boothroyd et al., “The Need for Retrospective Impact Assessment: The Megaprojects Example”, Impact Assessment, том 13, № 3, сентябрь 1995 г., с. 253–71.
[Закрыть].
Одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост. Существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской.
Транспортная инфраструктура и экономическое развитие
Как представители бизнеса, так и частные лица пользуются транспортной инфраструктурой. В целом инфраструктура должна расцениваться как вклад в продуктивность транспортных услуг, который, в свою очередь, используется как вклад в конечный продукт или услугу, необходимую потребителям, как то посещение родственников или наличие какого-либо товара в местном магазине. Экономическим результатом инвестиций в транспортные объекты является уменьшение стоимости затрат либо через снижение расходов, связанных с осуществлением поездки, либо через сокращение времени поездки, что может также вести к снижению издержек, либо то и другое вместе. Одним словом, инвестиции снижают «цену», или обобщенную стоимость (включая расходы, время, неудобства и другие факторы), для потребителей, предоставляя им непосредственно услуги инфраструктуры.
С теоретической точки зрения снижение стоимости услуг инфраструктуры будет в ближайшей перспективе иметь два последствия. Во-первых, это увеличит спрос на эту услугу со стороны как частных лиц, так и бизнеса, и, во-вторых, это увеличит уровень прибыли в бизнесе. Для него последствия будут достаточно краткосрочными, поскольку увеличение прибыли происходит, прежде всего, вследствие замещения транспорта через новую инфраструктуру другими факторами производства (результат изменения относительных цен факторов производства). Этот краткосрочный результат для бизнеса отражается в национальных счетах как вклад в экономический рост.
Через некоторое время появится дополнительный результат. Бизнес, который уже использовал инфраструктуру до ее модернизации (или альтернативную замещающую инфраструктуру), может продолжать наращивать спрос, поскольку цены на товары или услуги, которые он производит, могут быть снижены, что приводит к изменению в территориальном экономическом взаимодействии. Однако предварительным условием для этого является конкурентоспособность товаров и услуг. В то время как краткосрочные результаты в принципе довольно легко определить, долговременные последствия предсказать сложнее. В отношении домохозяйств причиной этому является то, что эти результаты зависят от ограниченности времени и земли. Если, например, новый мост может обеспечить доступ к новым регионам, где земли много, и поэтому она дешевая, то снижение стоимости использования инфраструктуры, без добавления дополнительного времени на поездки, может вызвать эффект перемещения. В окрестностях больших городов такой эффект может быть значительным, особенно с точки зрения количества поездок, зарегистрированных для новой инфраструктуры.
Для бизнеса долговременные последствия определяются силами конкуренции, приводимыми в действие тем фактом, что уровень прибыли первоначально растет в тех компаниях, которые немедленно извлекают выгоду из новой инфраструктуры. Происходящее, по сути, зависит от относительной нехватки земли, рабочей силы и капитала. Если предположить, что земли в избытке, тогда развитие будет происходить через перемещение или через дальнейшее увеличение мощности. В некоторых регионах, а, возможно, и в стране в целом, будет происходить дальнейший экономический рост. Если, с другой стороны, предположить, что количество земли ограничено, то единственным последствием развития инфраструктуры станет увеличение стоимости земли. Хотя как только первая из этих двух альтернатив приведет к новым инвестициям и увеличению занятости, они обе будут записаны в народно-хозяйственных балансах в качестве способствующих экономическому росту как для страны в целом, так и для регионов, которые получают прибыль от инвестиций в инфраструктуру. Следовательно, только при определенных обстоятельствах этот рост будет сопровождаться увеличением занятости и инвестиций в капитал и сооружения. Более того, предварительное условие общего экономического роста заключается в том, чтобы рассматриваемая инфраструктура была экономически жизнеспособной и давала экономическую норму прибыли выше определенного уровня.
Тогда возникает вопрос, сможет ли традиционный анализ затрат и выгод выявить все эти последствия, ведущие к экономическому росту и возможному перемещению и развитию в некоторых областях. Ответ на этот вопрос в принципе положительный, даже если это может быть трудно или невыполнимо на практике. Если экономический (или социальный) анализ затрат и выгод был выполнен надлежащим способом, в принципе результат анализа отразит все реальные последствия инвестиций на местном уровне[157]157
Cm. Herbert Mohring, “Maximising, Measuring and Not Double Counting Transportation-Improvement Benefits: A Primer on Closed– and Open-Economy Cost-Benefit Analysis”, Transportation Research, B, том 27B, № 6, 1993, с. 413–24 and Curt Carnemark, Jaime Biderman and David Bovet, The Economic Analysis of Rural Road Projects, World Bank Staff Working Papers, no. 214 (Washington, DC: World Bank, 1984).
[Закрыть]. Это является отражением условия, согласно которому экономические выгоды от инвестиций в инфраструктуру всегда можно измерить двумя эквивалентными способами, а именно: либо на основе изменений в «отчетах о прибылях и убытках» всех людей и всех видов бизнеса, либо, в случае транспортной инфраструктуры, на основе последствий для транспортного потока, который, как ожидается, должен получить пользу от инфраструктуры, другими словами, того, что находится «на инфраструктуре». В последнем подходе, который осуществить легче, региональные результаты перемещения должны быть интегрированы в процедуру прогнозирования уровня движения.
В случае несовершенств рынка (например, монополистической конкуренции), общие региональные экономические последствия могут отличаться от тех, что получены путем измерения с помощью обычного анализа затрат и выгод (дополнительные прибыли старых и новых потребителей после вложения инвестиций). В документе, подготовленном для SACTRA (Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment – Консультативный комитет по оценке магистральных дорог) Министерства транспорта Великобритании, Венэблс и Гасиурек определили несколько случаев таких дополнительных выгод, которые возникают в несовершенном рыночном окружении[158]158
A. J. Venables and M. Gasiourek, “Evaluating Regional Infrastructure: A Computable Approach”, paper, London School of Economics, 1996.
[Закрыть]. Анализ равновесия является чисто теоретическим и не был проверен опытным путем. Но он, тем не менее, обосновывает необходимость изучения влияния больших инвестиций в инфраструктуру и инвестиционных программ на отрасли, которые непосредственно не затрагивают сокращение транспортных расходов, но которые косвенно извлекают выгоду от снижения цен, вызванного ростом конкуренции (эффект взаимосвязи). В этом контексте необходимо отметить, что теоретическое исследование Венэблса и Гасиурека ясно ведет к заключению, что дополнительные результаты, не измеряемые обычным анализом затрат и выгод, могут быть положительными для одних регионов и отрицательными для других. Поэтому измерение масштаба таких последствий – не единственная проблема; еще более важно измерить направление и задействованные региональные и отраслевые механизмы обратной связи.
Даже в случае гигантских инвестиций, таких как те, что были вложены в туннель под Ла-Маншем, влияние на экономику в целом оказалось совсем незначительным спустя пять лет после открытия туннеля. Потенциальное влияние на непосредственно затронутые регионы оказалось, главным образом, отрицательным.
