Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"

Автор книги: Бент Фливбьорг

Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 18 страниц)

Функциональные требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к анализу экономической целесообразности и принятию решений вместо обычного технически-ориентированного подхода (см. рис. 10.3). Использование подхода функциональных требований означает, что в тех случаях, когда возможно, все требования по возможному проекту должны определяться до рассмотрения различных технических альтернатив конкретных решений и до проведения экспертизы предложенного проекта[258]258
  См. также К. P. Kearns, “Strategic Management of Accountability”, Public Administration Review, том 54, 1993, с. 185–92; and С Pollitt and H. Summa, “Performance Auditing: Travellers’ Tales”, in E. Chelimsky and W. Shadish, eds., Evaluation for the Twenty-First Century: A Resource Book (Thousand Oaks, CA: Sage, 1997).


[Закрыть].

В инженерии подход функциональных требований в последние годы стал чаще применяться при разработке различных типов объектов, таким образом, частично заменяя традиционный подход, базирующийся на детальной технической спецификации[259]259
  В транспортном секторе функциональные требования для инвестиционных проектов все еще редкость. Сообщалось, что восемь автодорожных проектов, разработанных в течение 1990-х гг. с помощью технологии DBFO в Англии, основывались на функциональных требованиях. Однако, фактически, эти проекты основывались на традиционных технических условиях; см. National Audit Office, The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts. Заключение контрактов, основанных на функциональных требованиях, использовалось в Швеции для ряда проектов строительства дорог, хотя и в не полной мере; см., например, Torsten Grennberg and Во Grönberg, Fyra vägbyggen på funktionsentreprenad (Stockholm: Swedish National Road Administration, 1996). Заключение контрактов, основанных на функциональных требованиях, в настоящее время используется во многих странах для текущего технического обслуживания дорог, что приводит к появлению долгосрочных контрактов сроком до десяти лет; см., например: G. S. Michel, D. Palsat and С. Cawley, “Issues Relating to Performance Specifications for Roadways”, paper presented at the 1998 Annual Conference of the Transportation Association of Canada; and G. Cabana, G. Liautaud and A. Faiz, “Areawide Performance-Based Rehabilitation and Maintenance Contracts for Low-Volume Roads”, Seventh International Conference on Low-Volume Roads, 1999.


[Закрыть]. По нашему мнению, такую философию необходимо применять шире, не только в технических аспектах проектов, но также, например, и при рассмотрении их внешних эффектов.

В принципе, функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Более конкретно требования к транспортному проекту могут касаться таких моментов как безопасность дорог, мостов и туннелей, безопасность для пассажиров (например, требования относительно проведения спасательных операций в туннелях и так далее), морская безопасность (навигационные аспекты), воздействие на окружающую среду (выбросы, морская среда, потребление энергии и так далее) и ограничения для наземных средств связи (например, определение возможной дислокации). Эффективность может также касаться таких вещей, как пропускная способность автомобильного или железнодорожного сообщения, минимальная и максимальная скорость транспорта и так далее.

Функциональные требования, таким образом, включают больше, чем только подход к разработке проекта с технической точки зрения. Функциональные требования проекта, среди прочего, отражают национальные цели в транспортном и экологическом секторах. Однако необходимо, чтобы требования формулировались последовательно и измерялись однозначным способом. Требование измерения необходимо для возможности осуществления детального проектирования и для проведения мониторинга и аудита в процессе возможного строительства и эксплуатации[260]260
  Paul Anand et al, “Performance Auditing in the Public Sector: Approaches and Issues in OECD Member Countries”, background paper for PUMA Symposium, OECD, Paris, 6–7 июня 1995 г.


[Закрыть].

Определенное преимущество использования подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиться на конечном результате, а не на средствах, а именно на вопросе о том, чего мы хотим достичь или избежать, а не на технических вопросах. Какой уровень безопасности необходим? Каковы экологические проблемы и как их можно решить? В случае с проектом Эресунд, например, главная проблема касалась воздействия на поток воды через пролив, и, в конечном счете, было принято решение о том, что сообщение через пролив Эресунд должно быть построено таким образом, чтобы устранить практически любые препятствия для потока воды с целью сохранения качества морской среды в Балтийском море. Это может расцениваться как функциональное требование для сообщения через пролив Эресунд. Требование должно было быть сформулировано заранее в процессе принятия решения, поскольку эта проблема была уже известна после проекта Большой Бельт. Вместо этого оно было сформулировано и рассматривалось на последней стадии, вызывая общественные волнения и дестабилизируя процесс принятия решений.

Следует также подчеркнуть, что необходимо не только устанавливать основные требования до принятия решения, но также начинать процесс формулирования функциональных требований до проведения крупных исследований в рамках анализа экономической целесообразности. Преимущество подхода функциональных требований, таким образом, заключается в том, что он учитывает конструктивный и взаимный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и т. д. В то же время, подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами[261]261
  Anthony A. Atkinson, John H. Waterhouse and Robert B. Wells, “A Stakeholder Approach to Strategic Performance Measurement”, Sloan Management Review, том 38, № 3, весна 1997 г., с. 25–37.


[Закрыть].

Как мы утверждали в предыдущей главе и повторяем здесь ввиду важности этого вопроса, функциональные требования, когда они применяются через конкурентный тендерный процесс, имеют преимущества и с другой точки зрения, поскольку они учитывают инновационные технические проекты и эксплуатационные методы, представляемые по инициативе претендентов, что может привести к значительной экономии средств по сравнению с традиционным подходом. При традиционном заключении контракта окончательный проект обычно готовится до принятия заявок, ограничивая возможности для предложения новых решений и способов экономии средств. При применении функциональных требований проект и его подготовка находятся, в принципе, полностью в введении подрядчика; единственным требованием является соответствие плана функциональным требованиям. Действительно, в подлинном контракте на основе функциональных требований подрядчики будут нести ответственность за осуществление не только проектирования и строительства, но и за эксплуатацию в течение длительного периода времени – обычно не меньше десяти лет, – что стимулирует подрядчиков внедрять инновационные процедуры и технологии, поскольку им фактически предлагают защиту от разглашения информации об этих новых технологиях и процедурах до конца срока действия контракта. Поэтому такой подход к заключению контрактов также позволяет экономить средства в долгосрочной перспективе[262]262
  См., например: Bruzelius: Кöра väg eller köpa vägtjänster? En analys av nya metoder för finansiering av vägar. См. также Gómez-Ibáňez and Meyer, Going Private: The International Experience with Transport Privatization.


[Закрыть].

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования рассматривается здесь не только как совокупность правил, регулирующих строительство и эксплуатацию возможного крупного проекта, и других экономических правил, имеющих существенное влияние на финансовое и экономическое выполнение проекта, но также и правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта. Например, для сообщения через пролив или аэропорта эти дополнительные инвестиции подразумевают подъездные пути, при этом технические условия включают вопросы о том, необходимо ли для них привлечение государственного финансирования или они будут финансироваться за счет сборов от главного проекта.

Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы.

Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из истинного рискового капитала, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены. Система нормативного регулирования также включает такие вопросы, как необходимость ценового регулирования, то есть должны ли цены за использование сооружения, устанавливаемые возможным будущим владельцем, подчиняться определенному контролю, нужны ли конкурирующие услуги, например паромы, в случае строительства моста или туннеля, и в каком объеме[263]263
  См. также Kessides, Institutional Options.


[Закрыть].

Необходимость ценового регулирования должна тщательно проверяться, поскольку такой контроль часто приводит к росту экономической стоимости и может стать причиной неожиданной неэффективности[264]264
  См., например: Dieter Helm, “British Utility Regulation: Theory, Practice, and Reform”, Oxford Review of Economic Policy, том 10, № 3, 1994, с. 17–39.


[Закрыть]. Необходимо признать, что существующее законодательство о конкуренции является мощным инструментом для недопущения доминирующего поведения и что такое поведение также контролируется разрешением на предоставление конкурирующих услуг. Экономические регулирующие требования для юридического лица, управляющего данным сооружением, следовательно, должны быть очень ограниченными, например, к требованию раскрытия финансовой информации, касающейся установления тарифов и т. п.

В транспортной инфраструктуре особую важность приобретает определение всех сопутствующих затрат, поскольку, среди прочего, часто возникает необходимость в строительстве дополнительных железнодорожных и автомобильных сообщений, и для их финансирования могут потребоваться государственные средства. Поэтому те, кто платит деньги, а именно общество, должны знать все последствия. И здесь сообщения Эресунд и Большой Бельт могут служить примерами. После того как Дания и Швеция согласились строить сообщение Эресунд, оказалось, что предусмотренная подъездная железная дорога на шведской стороне не будет отвечать потребностям, по крайней мере, в долговременной перспективе. Поэтому была предложена идея альтернативы, принятая в 1997 г. – дополнительная новая подъездная дорога, так называемый Городской туннель через Мальмё. Стоимость оценивалась выше 7 миллиардов шведских крон (цены 1996 г., включая непредвиденные технические обстоятельства, но исключая проценты в процессе строительства), что было эквивалентно приблизительно 30–40 процентам от стоимости самого сообщения и более чем в два раза превышало стоимость первоначально предусмотренных подъездных путей, которые были фактически построены. Все эти деньги, в принципе, будут поступать из государственных средств[265]265
  См.: SOU (Statens offentliga utredninger), “Citytunneln i Malmö: Betänkande av utredningen med uppdrag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malmö”, SOU 1994:78 (Stockholm, 1994); and Regeringens proposition 1999/2000:66: Villkoren för järnvägstrafiken på den fasta förbindelsen över Öresund m. m. (Stockholm: SOU, 16 March 2000).


[Закрыть].

Аналогично, когда строительство сообщения Большой Бельт было завершено на две трети, Государственные железные дороги Дании стали утверждать, что после открытия сообщения возникнут проблемы с пропускной способностью подъездных путей, и что либо необходимо увеличить пропускную способность этих подъездных путей, либо это может привести к тому, что количество используемых в сообщении поездов будет на одну треть меньше, чем прогнозировалось. После открытия железнодорожного сообщения в июне 1997 г. пропускная способность действительно стала проблемой. Результатом стало снижение надежности железнодорожных услуг по всей Дании. Согласно определению задержек, которое используют датские Государственные железные дороги (отправление или прибытие, превышающее расписание на пять минут), количество задержек поездов, следующих из Копенгагена к Большому Бельту, увеличилось на 233 процента – с 3,3 до 11 процентов за шесть месяцев после открытия железнодорожного сообщения по сравнению с шестью предыдущими месяцами[266]266
  Основано на первичных данных Государственных железных дорог Дании, 26 января 2001 г.


[Закрыть]. Большие задержки (больше чем на десять минут) увеличились на 325 процентов. В Оденсе, провинциальной столице, расположенной неподалеку от сообщения, и самом важном узком месте на восточно-западном железнодорожном направлении, частью которого является сообщение, после его открытия опаздывала целая треть всех отправляющихся поездов, следующих в Большой Бельт, по сравнению с прежними 13 процентами задержек. Большие задержки в Оденсе увеличились на 162 процента. Со временем некоторые задержки были устранены, но в целом надежность после открытия железнодорожного сообщения Большой Бельт снизилась. Сотни миллионов крон были потрачены на разработку и обсуждение проблем пропускной способности и надежности, но до сих пор ничего не решено. Однако три вывода очевидны. Во-первых, решение проблемы будет стоить очень дорого; указываются затраты до 10 миллиардов датских крон, что составляет 40–50 процентов от стоимости сообщения. Во-вторых, даже если бы решение проблемы было найдено уже сегодня, срок разработки технического проекта такого размера будет составлять приблизительно восемь лет. В-третьих, в течение этого периода надежность железнодорожных услуг в Дании будет оставаться под угрозой.

И словно этих проблем было недостаточно, их количество даже возросло, когда открылось сообщение Эресунд между Данией и Швецией в июле 2000 г., здесь проблемы заторов и задержек стали еще острее из-за увеличения количества поездов на переполненных путях, особенно внутри и вокруг Копенгагена[267]267
  Основано на предварительных данных.


[Закрыть]. И для решения этих проблем потребуется несколько лет и вложение немалых средств. В результате доверие общества к услугам датских железных дорог было подорвано. Ирония заключается в том, что сообщения Большой Бельт и Эресунд рекламировались как исторические проекты, которые возродят железные дороги в Дании, усилив конкурентную позицию железнодорожных услуг по сравнению с автомобильными. Очевидно, что решение о сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принимаемое с учетом всей имеющейся информации, должно было бы учитывать проблемы пропускной способности подъездных путей, а также затраты и систему нормативного регулирования для их решения.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Учитывая, что размер инвестиций находится в диапазоне многих миллиардов долларов и что неопределенность исхода процесса чрезвычайно велика, кажется самоочевидным, что те, кто принимает решения, должны нести за это ответственность. Опыт сообщений Большой Бельт, Эресунд и других проектов показывает, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру (см. главы 2–4). По нашему мнению, более эффективный способ добиться этого – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемого для данного проекта, должен составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможна реализация проекта. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости риска на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, применяемая в проектах Эресунд и Большой Бельт, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается[268]268
  См. главу 9 and G. Haley, “Private Finance for Transportation and Infrastructure Projects: A View”, International Journal of Project Management, том 10, № 2, май 1992 г., с. 63–68; and Sheila Farrell, ed.. Financing Transport Infrastructure (London: PTRC Education and Research Services, 1994).


[Закрыть].

Однако, даже если не рассматривать результаты распределения доходов и сосредоточиться только на чисто экономических достоинствах инвестиций, таких как инфраструктурные проекты, мы готовы доказать преимущества привлечения рискового капитала. Инвестиции в крупные инфраструктурные проекты являются решениями распределения ресурсов, имеющими долгосрочное влияние на будущее. Для привлечения необходимых средств, в конечном счете, потребуется использовать деньги, отложенные рядовыми гражданами в форме сбережений на будущее. Решение о строительстве будет приниматься при высокой степени неопределенности, и как указано в главе 7, не существует никакого объективного способа измерить стоимость этой неопределенности. При таких обстоятельствах важно, чтобы решение об использовании сбережений рядовых граждан принималось теми, кого можно считать ответственным. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости.

Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства. Как было продемонстрировано в исследовании Эйхенгрина, использование правительственных гарантий при строительстве железных дорог в прошлом столетии имело свои плюсы и минусы, поскольку такие гарантии исключали для инвесторов мотивацию контролировать управление. Свидетельства того периода показывают, что затраты на строительство, предпринятое без гарантий, были ниже, чем на работы, имеющие такую поддержку[269]269
  Eichengreen, “Financing Infrastructure in Developing Countries; Lessons from the Railway Age”.


[Закрыть].

Аргументом против использования частного рискового капитала, с которым мы иногда сталкиваемся при обсуждении этих проблем с правительственными чиновниками и промоутерами проектов, является отсутствие достаточного объема доступного частного капитала для строительства инфраструктурных проектов. Таким образом, согласно этому аргументу, многие проекты не были бы реализованы, если бы рассчитывали только на частные фонды. Тем не менее, этот аргумент ложен, как признает любой экономист, потому что и в принципе, и практически для выгодных проектов существует избыток частного капитала. Если такой капитал не используется для проекта, то это происходит потому, что рынок в него не верит, и в этом заключается главная проблема привлечения частного рискового капитала. Конечно, иногда это может расцениваться как проблема, в частности, подрядчиками и консультантами, зарабатывающими на жизнь разработкой и строительством проектов, или такими политическими деятелями и администраторами, которые хотели бы с триумфом завершить свой срок пребывания на посту, построив мегапроект. Но мы твердо убеждены в том, что именно таким образом необходимо освободить налогоплательщиков от риска быть заложниками в погоне за рентой заинтересованных групп, ищущих прибыли или славы.

Привлечение частного капитала далее поднимает вопрос соответствующей организационной структуры для строительства и эксплуатации данного инфраструктурного проекта. До сих пор модель, выбранная в Дании для крупных сообщений, представляла собой государственные предприятия (ГП), учрежденные согласно Закону о компаниях. Такой подход также возможен при привлечении части рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет[270]270
  В Новой Зеландии, например, в соответствии с государственной политикой, государственные предприятия должны брать займы на коммерческом рынке без гарантий. См. также: Ian Jones, Hadi Zamani and Rebecca Reehal, Financing Models for New Transport Infrastructure (Luxemburg: Office for Official Publications of the European Community, 1996).


[Закрыть]. Однако, если рисковый капитал является условием строительства данного инфраструктурного проекта, то для него требуется более высокая финансовая прибыль, чем для проектов с государственными гарантиями, такими как сообщение Эресунд, которое было обосновано на базе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 5 процентов. Для сравнения: сообщение Большой Бельт оценивалось на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 10–15 процентов в зависимости от метода и времени вычисления[271]271
  Danish Parliament, “Redegørelse af 17/4 85 til Folketinget om en fast forbindelse over Store Bælt”, Redegørelse no. R 13, Copenhagen, 1985, 8907; Great Belt Ltd, Årsberetning 1987 (Copenhagen: Great Belt Ltd, 1988), с. 16.


[Закрыть]. Как было проиллюстрировано в главе 7, надлежащая оценка риска включает необходимую норму прибыли приблизительно 9–10 процентов в реальном исчислении (исключая эффекты налогообложения). Неизвестно, возможно ли было бы обосновать сообщение Эресунд на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 9–10 процентов, поэтому рекомендации по рисковому капиталу могут быть спорными для промоутеров этого проекта. С другой стороны, можно утверждать, что многие из существенных проблем, касающихся проекта Эресунд, связаны с неадекватной оценкой, включая неправильную работу с риском.

Потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики, для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Подход к экспертизе непрерывных транспортных сообщений, возникший в Дании в последние годы, ставит особый акцент на финансовой жизнеспособности, очевидно, за счет экономической (социальной) жизнеспособности. Новый подход подразумевает, что так называемые улучшения по Парето (не только потенциальные, но и фактические улучшения по Парето) должны быть нацелены на ситуации, которые не дадут никому остаться в проигрыше (или, по крайней мере, это случится с очень немногими), а некоторых сделают более обеспеченными вследствие реализации сообщения. Таким образом может интерпретироваться нулевое решение воздействия на окружающую среду в Балтийском море, равно как и требование, чтобы проекты финансировались теми и только теми, кто непосредственно извлекает из них выгоду. Логическое расширение этого подхода заключается в том, что в отношении риска также никто не должен остаться в проигрыше из-за проекта, то есть затраты на риск должны также нести те, кто использует проект. Тогда как фактические улучшения по Парето, где никто не проигрывает, как известно, с трудом достижимы или недостижимы в больших проектах, представляется очевидным, что новый подход к экспертизе стоит ближе к фактическим улучшениям по Парето, чем традиционный. Последний сосредоточивался на потенциальных улучшениях по Парето, не рассматривая распределение результатов, при условии, что победители должны быть, в принципе, способны компенсировать потери проигравших независимо от того, имела ли место фактическая компенсация.

Необходимо подчеркнуть, что для выполнения требования эффективной ответственности необязательно, чтобы все финансирование для данного проекта привлекалось с частного рынка и без государственной гарантии. Было бы возможно гарантировать часть необходимого финансирования, для некоторого снижения прямых затрат на финансирование. По нашему мнению, частный рисковый капитал должен финансировать одну треть или более от общей потребности в финансировании, чтобы гарантировать тщательную проверку жизнеспособности и, таким образом, защищать общественный интерес.

Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как защитника общественных интересов, а более конкретно, гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.