Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"
Автор книги: Бент Фливбьорг
Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 10 (всего у книги 18 страниц)
8. Традиционная разработка мегапроектов
Традиционный подход
Заканчивая предыдущую главу, мы объяснили, как организационные и финансовые схемы мегапроектов могут оказывать значительное влияние на риски и затраты в таких проектах. Поэтому мы пришли к выводу, что организационные вопросы и вопросы риска необходимо анализировать одновременно в процессе разработки проекта. В последующих главах мы рассмотрим ряд таких проблем. В этой главе мы остановимся на том, что мы называем традиционным подходом к разработке и экспертизе проекта. В следующей главе мы обратим внимание на подходы, возникшие совсем недавно, и рассмотрим так называемый подход ВОТ (build-operate-transfer – строительство – эксплуатация – передача).
Проекты, разрабатываемые согласно традиционному подходу, обычно финансируются из государственных средств или финансово поддерживаются государственными гарантиями. Большинство проектов, рассмотренных в предыдущих главах, было разработано в соответствии с этим подходом, только туннель под Ла-Маншем является известным исключением[204]204
По анализу подхода к разработке проекта туннеля под Ла-Маншем см. главу 9.
[Закрыть]. Традиционный подход использовался для проектов Большой Бельт и Эресунд. В таблице VIII.і поэтапно представлен подход, применявшийся в этих проектах.
Характеристики и проблемы традиционного подхода к разработке и экспертизе проекта таковы[205]205
Другая критика традиционного подхода к разработке и экспертизе мегапроектов, см.: Paul R. Schulman, Large-Scale Policy Making (New York: Elsevier, 1980); О. P. Kharbanda and E. A. Stallworthy, How to Learn from Project Disasters: True-Life Stories with a Moral for Management (Aldershot: Gower, 1983); Victor Bignell and Joyce Fortune, Understanding Systems Failures (Manchester University Press, 1984); Schnaars, Megamistakes: Forecasting and the Myth of Technological Change; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Szyliowicz and Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, с. 347–67; Ingemar Ahlstrand, Från särintresse till allmänintresse: Om beslutsunderlagets centrala betydelse med exempel från Øresundsbron och Dennispaketet (Stockholm: SNS Förlag, 1995); Martin H. Krieger, ed., “Big Decisions, Big Projects, Big Plans”, book manuscript (Los Angeles, CA: University of Southern California, School of Urban Planning and Development, undated).
[Закрыть]:
1. Цикл проекта не включает стадию предварительного анализа его осуществимости до принятия решения о проведении полномасштабного изучения. Результатом могут быть невыполнимые обязательства относительно ресурсов, связанные с политическим престижем на ранней стадии[206]206
Передача ресурсов и политического престижа на ранней стадии в сочетании с чрезмерным вниманием к техническим решениям (по сравнению с особым вниманием к политическим целям: см. следующий пункт в основном тексте) – классический пример того, как общества втягиваются в невыполнимые проекты. См. Elliot J. Feldman, “Patterns of Failure in Government Megaprojects: Economics, Politics, and Participation in Industrial Democracies”, in Samuel P. Huntington and Joseph S. Nye, Jr, eds., Global Dilemmas (Cambridge, MA: Harvard University, Center for International Affairs, and Lanham, MD: University Press of America, 1985); Gerald M. Steinberg, “Large-Scale National Projects as Political Symbols: The Case of Israel”, Comparative Politics, том 19, № 3, апрель 1987 г., с. 331–46; James Maxwell et al., “Locked on Course: Hydro-Quebec’s Commitment to Mega-projects”, Environmental Impact Assessment Review, том 17, № 1, 1997, с. 19–38.
[Закрыть];
2. Разработка и экспертиза проекта рассматриваются как технические мероприятия с акцентом на технические решения на ранней стадии. Обсуждение политических целей проекта с самого начала уступает дорогу обсуждению технических альтернатив;
3. Проблемы, связанные с внешним воздействием проектов, не рассматриваются до наступления поздней стадии проекта. Это может привести к изменениям проекта на стадии, когда такие изменения могут быть особенно дорогостоящими. Также это может привести к дестабилизации проекта, поскольку появляются проблемы, требующие проведения открытого слушания или формального одобрения властей на стадии, когда возможность внесения изменений невелика;
4. Группы заинтересованных лиц и широкая общественность, испытывающие негативное влияние проекта, имеют возможность лишь ограниченного участия, и то на последних стадиях проекта. Вклад со стороны заинтересованных кругов и общественности используется недостаточно, например, в установлении нормативных характеристик проекта. Неудовлетворенность общества проектом может нарастать вследствие недостатка информированности и чувства отстраненности от участия групп заинтересованных лиц и общественности[207]207
David Collingridge, “Undemocratic Technology: Big Organization, Big Governments, Big Projects and Big Mistakes”, paper presented at Technological Strategies for the New Europe, International Seminar, UNESCO, undated.
[Закрыть];
5. Не проводится никакого анализа риска;
6. Институциональные, организационные вопросы и вопросы ответственности, связанные с внедрением, эксплуатацией и экономическим регулированием предложенных проектов, играют второстепенную роль в рамках подготовки проекта. Проблема заключается в недостатке определения нормативной базы, применимой для проекта, и ее влияния на риски и затраты, а также общую экспертизу и процесс принятия решений.
Проблема анализа риска рассматривалась в предыдущей главе. Здесь мы остановимся на трех организационных вопросах:
1) недостаток участия заинтересованных сторон и широкой общественности;
2) недостаток определения целей общественного интереса и
3) недостаток четко распределенных ролей.
Далее мы последовательно рассмотрим каждый из этих вопросов.
Неудовлетворенность общества проектом может нарастать вследствие недостатка информированности и чувства отстраненности от участия групп заинтересованных лиц и общественности.
Участие заинтересованных сторон и общественности
Другие исследования, использовавшие проект Эресунд для ситуационного анализа, показали следующее: проблема традиционного подхода к принятию решений в крупных транспортных инфраструктурных проектах состоит в том, что обычно для него характерно тесное взаимодействие между политическими и правительственными кругами, с одной стороны, и частным бизнесом, с другой стороны[208]208
Claus Hedegaard Sørensen, Slår bro fra kyst til kyst: en analyse af Social-demokratiet og Øresundsforbindelsen (Århus: Hovedland, 1993); Gunnar Falkemark, Öresundsbron: Hur de avgörande besluten togs, Rapport (Stockholm: Naturskyddsföreningen, 1992); Ahlstrand, Från särintresse till allmänintresse, гл. 2.
[Закрыть]. Граждане, на которых проект оказывает непосредственное влияние, другие группы заинтересованных лиц, обеспокоенных результатом процесса, а также широкая общественность в него не вовлекаются или участвуют ограниченно. Такие стороны обычно получают информацию на последней стадии, после того как группы, оказывающие основное влияние на принятие решения, уже достигли соглашения[209]209
См. также John F. L. Ross, “When Co-operation Divides: Øresund, the Channel Tunnel and the New Politics of European Transport”, Journal of European Public Policy, том 2, № 1, март 1995 г., с. 115–46.
[Закрыть]. Этот недостаток участия общественности в сочетании с участием групп особых интересов, стремящихся получить выгоды от проекта, увеличивает риск доминирования именно этих интересов в процессе принятия решений. Политика же основывается (и всегда должна основываться) на данных иного рода, нежели экспертный анализ. Однако давление со стороны групп особых интересов часто приводит к тому, что анализ экономической целесообразности и другие исследования оказываются неудовлетворительными при принятии решения о продолжении разработки проекта и выборе альтернативы. Решающим фактором здесь становится индивидуальный, а не общественный интерес. Таким образом, в проектах Эресунд и Большой Бельт были выбраны совсем не те альтернативы, которые были выделены при изучении экономической целесообразности.
Недостаток привлечения общественности также может провоцировать ситуации, при которых группы, обеспокоенные судьбой проекта и оставленные без информации и влияния, могут действовать разрушительно, например, пытаясь провалить проект, действуя враждебно внутри или за пределами парламента. Здесь мы обнаруживаем знакомую характерную черту традиционного подхода к разработке крупных инфраструктурных проектов: политика и общественное обсуждение находятся на разных полюсах. В Швеции можно было быть либо за, либо против сообщения через пролив Эресунд. В Дании была такая же ситуация и для сообщения Эресунд, и для сообщения Большой Бельт. На первый взгляд, не зная подоплеки, это может показаться своеобразным способом рассмотрения этих проектов, так как туннели и мосты сами по себе неинтересны. Что должно представлять интерес, так это результат от их реализации, последствия, а не сами объекты. Но, учитывая факт, что решения относительно этих крупных инвестиций, по существу, принимаются без участия рядовых граждан, большинства тех, кто будет нести бремя риска инвестиций, неудивительно, что многие чувствуют себя обделенными вниманием и разочарованными, и это отражается в опросах общественного мнения.
Если бы заинтересованные группы были включены в процесс разработки крупномасштабного проекта на начальной стадии, в результате была бы возможность принять во внимание условия, которые люди считают важными. Поэтому, по нашему мнению, при разработке и экспертизе мегапроектов заинтересованным группам нужно дать возможность играть активную роль в процессе планирования, в том числе конструктивную роль в определении главных целей и требований, которые необходимо принять во внимание при технической, экологической и экономической разработке возможных проектов.
Общественный интерес и технические решения
Вторая проблема, связанная с традиционным подходом, касается его избыточного внимания к техническим решениям. В крупномасштабных проектах политические партии, правительственные администрации или различные группы лоббирования часто склонны продвигать или пытаться блокировать определенные технические решения. Например, ведутся жаркие дебаты о том, что необходимо построить туннель, а не мост, или наоборот, либо что необходимо только железнодорожное, а не автомобильное сообщение, или наоборот, и так далее. Позиции «за» и «против» часто основываются только на некоторых аспектах проблемы и редко принимают во внимание все особенности. Это вполне естественно, потому что различные группы стремятся извлечь выгоду из различных решений, а также потому что более полная картина предложенного проекта обычно не может быть сформирована на начальной стадии процесса. Но именно на этой начальной стадии заинтересованные и вовлеченные группы принимают решения, которые не меняются позже, даже после получения лучшей и более существенной информации.
Следовательно, важно разработать процесс планирования, который менее ориентирован на технические решения и информацию о них и уже на ранних стадиях более сосредоточен на требованиях, касающихся экономической эффективности, экологической устойчивости и характеристик безопасности, необходимых для проекта. Цель состоит в достижении максимально возможной степени согласия по этим специфическим проблемам. Например, проект должен осуществляться только в случае самофинансирования и минимального риска для налогоплательщиков, если он благоприятствует осуществлению правительственной политики относительно транспорта и окружающей среды и способствует достижению цели национальной политики в отношении безопасности дорожного движения. И только после установления этих основных параметров процесса планирования имеет смысл начинать определять технические решения для этих требований.
Необходимо подчеркнуть, что способ принятия решений по сооружению сообщений Большой Бельт и Эресунд совершенно отличался от практики принятия решений при вложении крупных инвестиционных фондов в новые проекты в контексте международного финансирования развития. Стандартный подход, используемый, скажем, крупными международными банками развития, а также в частном секторе для подобных проектов, таков: прежде чем переходить к предварительному или заключительному плану проекта, в первую очередь, определяются такие моменты, как необходимые минимальные нормы прибыли, приемлемый уровень риска, а также базовые экологические требования и нормы техники безопасности, то есть показатели, которые должны быть достигнуты с точки зрения широкой перспективы. По нашему мнению, такой (стандартный) подход должен применяться и при рассмотрении вопроса, стоит ли продолжать разработку мегапроекта в государственном секторе.
Противоречивые роли правительства
Третья проблема, связанная с традиционным подходом, заключается в том, что роли различных сторон в процессе разработки проекта четко не определены. Традиционный подход обозначает для правительства роль контролирующего органа на каждом этапе процесса, включая выбор технологии и способа выполнения, эксплуатации и финансирования. Если правительство решает, что способ осуществления проекта и эксплуатации должен координироваться государственным предприятием и что сооружение должно финансироваться из государственных денежных средств или фондов, обеспеченных государственной гарантией, происходит следующее: правительство берет на себя роль производителя коммерческих услуг и финансиста предприятия, прямо или косвенно передавая средства рядовых граждан на финансирование проекта или в качестве его имущественного залога.
При традиционном подходе правительство последовательно выполняет массу ролей, некоторые из которых абсолютно несовместимы. Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный. Здесь для правительства возникает конфликт интересов, и он хорошо иллюстрируется видами заинтересованности в вопросах экономики, финансов, экологии и безопасности, имеющими прямое отношение к принятию решений по проектам Эресунд и Большой Бельт. Поэтому роли различных ответственных лиц в процессе планирования крупных инвестиций в транспортную инфраструктуру должны быть более четко определены, и в особенности роль правительства в отношении других ответственных лиц. В дальнейшем мы вернемся к вопросу, как это можно сделать.
Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный.
Институциональные недостатки традиционного подхода
Подводя итог, заметим, что в большинстве стран и ситуаций определенная линия поведения по отношению к инфраструктурным мегапроектам до сих пор не выработана. Как следствие, не существует соответствующей институциональной структуры, а именно структуры, которая обеспечила бы прозрачность и другую систему сдержек и противовесов с целью усиления ответственности для разработки, планирования, реализации и эксплуатации мегапроектов. В этой главе мы установили три главных институциональных недостатка традиционного подхода к разработке и оценке проектов:
1. Недостаточное вовлечение широкой общественности и групп заинтересованных лиц, обеспокоенных результатами; чрезмерное участие лоббирующих групп со стороны бизнеса;
2. Отсутствие установленных целей общественного интереса, реализуемых с помощью проекта;
3. Недостаток ясно определенных ролей для правительства и участвующих сторон.
В главах 10 и 11 мы рассматриваем институциональные изменения, которые помогут решить эти проблемы. Но сначала мы выясним в главе 9, какую роль в таком изменении может играть частный сектор, если это вообще возможно.
9. Уроки приватизации
В этой главе мы рассмотрим опыт частного финансирования инфраструктуры, в частности, опыт участия частного сектора в реализации и эксплуатации крупных транспортных инфраструктурных проектов. Мы остановимся на вопросе, может ли участие частного сектора преодолеть институциональные несовершенства традиционного подхода, выявленные в главе 8, и тем самым повысить ответственность, включая повышение уровня управления риском и результативности проекта в целом.
Частное финансирование мегапроектов
В течение XIX века частный капитал играл важную роль в развитии инфраструктуры, в частности, в инвестировании железных дорог[210]210
См., например, Barry Eichengreen, Financing Infrastructure in Developing Countries: Lessons From the Railway Age, Policy Research Working Paper no. 1379 (Washington, DC: World Bank, 1994).
[Закрыть]. Затем, в XX веке, стало расширяться государственное финансирование, включая финансирование с использованием частного капитала, обеспеченного государственной гарантией. Последний тип финансирования был особенно распространен в развивающихся странах, где важную роль в финансировании инвестиций в инфраструктуру играли международные учреждения по финансированию развития. Такие организации обычно давали ссуды под государственную гарантию.
В последние 10–15 лет наблюдается возрождение интереса к частному финансированию, а также рост привлечения частного капитала в инфраструктуру. Одной из причин является усиление финансового давления на большинство правительств, что ведет к недостатку государственных средств[211]211
Vincent Wright, ed., Privatization in Western Europe: Pressures, Problems and Paradoxes (London: Pinter Publishers, 1994); Paul Seidenstat, “Privatization: Trends, Interplay of Forces, and Lessons Learned”, Policy Studies Journal, том 24, № 3, 1996, с. 464–77.
[Закрыть]. Другие причины связаны с типами проблем, описанными в главах 2–4. Это, например, большой перерасход средств, характерный для многих крупных инфраструктурных проектов, что приводит к желанию: (i) переложить риск проектов с налогоплательщиков на рынок ценных бумаг; и (ii) развивать частную и предпринимательскую инициативу для инфраструктурных проектов, включая их проектирование и разработку[212]212
Elizabeth Е. Bailey and Janet Rothenberg Pack, eds., The Political Economy of Privatization and Deregulation (Aldershot: Edward Elgar, 1995). По приватизации в транспортном секторе, см. José A. Gómez-Ibáňez and John R. Meyer, Going Private: The International Experience with Transport Privatization (Washington, DC: Brookings Institution, 1993); John Archer and Tracy Dunleavy, “Rethinking Transportation Financing Policies”, Transportation Quarterly, том 50, № 3, лето 1996 г., с. 131–44; Jonathan E. D. Richmond, The Private Provision of Public Transport (Cambridge, MA: Harvard University Taubman Center for State and Local Government, 2001).
[Закрыть].
Еще одна причина роста участия частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры связана с тем, что такая инфраструктура предоставляет в основном непосредственные услуги. Транспортная инфраструктура является инвестицией в производство транспортных услуг. С этой точки зрения во многих отношениях мост или туннель по существу не отличаются от инвестиций в строительство домов или заводов. В рыночной экономике обычно считается, что необходимо привлечение частного капитала и что решения о таких инвестициях должны приниматься частным сектором в том смысле, что услуги не появятся, если частный сектор не решит их производить. Следовательно, при производстве таких услуг задача частного сектора – обеспечить соответствие производства регуляторной политике: экономической – для обеспечения эффективности производства и распределения, политике безопасности – для снижения факторов риска или экологической – для ограничения или устранения негативного воздействия на окружающую среду. В конечном итоге, такая регуляторная политика может означать, что определенные виды производственной деятельности недопустимы, например, из-за того, что они слишком опасны или приводят к значительному загрязнению окружающей среды[213]213
Из очень многих источников по этому и другим вопросам, касающимся приватизации, см.: Kate Ascher, The Politics of Privatization: Contracting Out Public Services (New York: St Martin’s Press, 1987); Steve H. Hanke, ed., Prospects for Privatization (New York: Academy of Political Science, 1987); Ronald С. Мое, “Exploring the Limits of Privatization”, Public Administration Review, том 47, № 6, 1987, с. 453–60; Sheila B. Kamerman and Alfred J. Kahn, eds., Privatization and the Welfare State (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1989); and Bruce A. Wallin, “The Need for a Privatization Process: Lessons from Development and Implementation”, Public Administration Review, том 51, № 1, 1997, с. 11–20; Elliott D. Sclar, You Don’t Always Get What You Pay For: The Economics of Privatization (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2000).
[Закрыть].
Поэтому с середины 1980-х гг. правительства, предприниматели и банкиры пытаются трансформировать так называемые проектные финансовые подходы (разработанные преимущественно в секторе нефти, газа и полезных ископаемых) в технологии, приемлемые для финансирования крупных инфраструктурных проектов, в том числе платные дороги, туннели и мосты[214]214
Финансы проекта можно определить как финансы, привлеченные благодаря достоинствам самого проекта. Проект становится источником выплат, то есть после его завершения его денежный поток используется для выплаты кредитов. Считается, что финансирование проекта является безоборотным, когда выплаты кредиторам производятся исключительно из денежного потока, порожденного проектом, или, в случае полного провала, из стоимости активов проекта. Кредиторы также могут иметь ограниченный доступ к активам компании-учредителя, финансирующей проект.
[Закрыть]. Предприятия, учрежденные для реализации инфраструктурных проектов согласно этому подходу, часто создаются посредством предоставления государственным учреждением концессии частному сектору или смешанной (государственной и частной) компании. Эти компании обычно применяют так называемый подход строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) для решения задачи привлечения необходимых средств для реализации проекта (см. рис. 9.1).
В структуре строительство – эксплуатация – передача предприниматели (обычно крупные строительные подрядчики, поставщики оборудования, застройщики и опытные предприятия коммунального хозяйства) формируют консорциум, часто вместе с другими инвесторами, для осуществления значительных вложений в акционерный капитал специальной проектной компании. Проектная компания затем строит необходимое сооружение, эксплуатирует его некоторое время, необходимое для выплаты долга, выплачивает вознаграждение акционерам и, наконец, передает название, права и обязанности по дальнейшей эксплуатации сооружения правительству. В ситуации, когда проектная компания является также и владельцем сооружения в течение этого периода, такая структура называется «строительство – владение – эксплуатация – передача» (build-own-operate-transfer, BOOT)[215]215
S. С. McCarthy and R. L. К. Tiong, “Financial and Contractual Aspects of Build-Operate-Transfer Projects”, International Journal of Project Management, том 9, № 4, ноябрь 1991 г., с. 222–7; Philip Blackshaw, John Flora and Richard Scurfield, “Motorways by ВОТ: Political Dogma or Economic Rationality?”, in Financing Transport Infrastructure (London: PTRC Publications, 1992), с. 1–13; Jens Vestgaard, “International Experience with Contractor Driven ВОТ Concessions. Case: A Contractor Promotes а ВОТ Project with MOT in a Developing Country”, с. 419–29, in Harry Lahrmann and Leif Hald Pedersen, eds., Trafikdage på Aalborg Universitet ‘96 (Aalborg: Danish Transport Council and Aalborg University Transport Research Group, 1996).
[Закрыть].
Решение частных инвесторов финансировать крупный инфраструктурный проект с целью реализации и эксплуатации на условиях концессии основывается на другой форме анализа, отличной от традиционного инвестиционного решения обычной компании в частном секторе. Это происходит в силу следующих причин:
1. Активы инфраструктурных проектов часто имеют малую ликвидационную стоимость или не имеют таковой вообще. Если право взимать плату за использование инфраструктуры теряется, остаточная стоимость основного капитала будет невелика. При обычных инвестиционных возможностях, напротив, номинальная стоимость активов значительна. Вот почему для описания расходов на инфраструктурные проекты используется термин «неокупаемые капиталовложения»;
2. Проектная компания инфраструктурного проекта, например, моста или туннеля, часто не имеет послужного списка, свидетельствующего о ее рентабельности, а также перспектив быстрого получения прибыли. В обычных компаниях опыт работы и понимание ожидаемых рыночных условий в будущем традиционно формируют основу инвестиционной экспертизы;
3. Не существует рынка для продажи непосредственно компании (он просто еще не сформировался). Напротив, информация, передаваемая рыночными сделками в других компаниях, включенная в их акции, может использоваться для подтверждения инвестиционной экспертизы стоимости таких компаний, основываясь на активах и/или рентабельности;
4. В конкурентных секторах коммерческий риск отличается от традиционных инвестиционных возможностей.
В основе финансирования проектов лежит контракт, который распределяет риски, связанные с проектом, и устанавливает требования к вознаграждениям. Обычно спонсоры проекта передают строительные риски специализированным строительным компаниям через контракт с фиксированной ценой. По утверждению Всемирного банка, данные по частному строительству, хотя все еще ограниченные, благоприятны и отражают жесткие контрактные условия и суровые наказания за перерасход средств и времени. Предварительный обзор инфраструктурных проектов Международной финансовой корпорации показывает, что перерасход времени на строительство составил в среднем семь месяцев, а расход средств был почти в норме[216]216
IFC, The International Finance Corporation является членом World Bank Group. Компания вкладывает инвестиции в коммерческие предприятия, обычно без государственных гарантий. Gary Bond and Laurence Carter, “Financing Private Infrastructure Projects: Emerging Trends from IFC’s Experience”, IFC Discussion Paper Number 23, Washington, DC, 1994, p. x; World Bank, World Development Report, 1994: Infrastructure for Development, с. 100.
[Закрыть].
Характерной чертой подхода к финансированию по схеме строительство – эксплуатация – передача является то, что сделки очень сложны, их трудно понять в деталях специалистам нефинансового сектора, к тому же они основаны на долговременных договорных отношениях между различными сторонами, участвующими в проекте. Многочисленные попытки организации приемлемых для банка концессионных соглашений не соответствуют требованиям финансового рынка. Однако при условии, что концессия может предложить некоторый операционный поток наличности за счет платы за проезд, который меньше эксплуатационных расходов и налогов, привлечение частных инвестиций чаще всего возможно[217]217
Peter Moles and Geoffrey Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”, Transport Policy, том 2, № 2, 1995, с. 129–34.
[Закрыть]. Существует ряд инфраструктурных проектов, финансируемых частным образом, где ожидаемая стоимость операционной прибыли, значительно превысила стоимость инвестиций, например концессия на строительство и эксплуатацию новых контейнерных терминалов в Гонконге. В этих случаях правительствам удалось даже получить значительные лицензионные выплаты от эксплуатационных компаний в результате жестких торгов в ходе тендера на концессию.
Для платных дорог часто характерно обратное, и в таких случаях правительству нужно определить разницу между вливанием частного капитала и общей инвестиционной стоимостью, если такие дороги необходимо построить[218]218
Stephen Lockwood, Ravindra Verma and Michael Schneider, “Public-Private Partnerships in Toll Road Development: An Overview of Global Practices”, Transportation Quarterly, том 54, № 2, весна 2000 г., с. 77–91.
[Закрыть]. Обычно это происходит путем предоставления земли бесплатно или на основе отсроченных платежей, а именно путем разделения или передачи доходов от других дорог (например, автомагистраль второго уровня в Бангкоке, туннель под бухтой Сидней-Харбор, мост в Дартфорде) или с помощью прямых грантов или субсидий[219]219
World Bank, World Development Report 1994 and Gordon Mills, “Commercial Funding of Transport Infrastructure: Lessons from Some Australian Cases”, Journal of Transport Economics and Policy, том 25, № 3, сентябрь 1991 г., с. 279–98.
[Закрыть]. Проект Манчестерской узкоколейной железной дороги в Великобритании шел этим путем вплоть до его логического завершения, то есть предоставления концессии покупателю, запросившему наименьший уровень государственных субсидий. Похожий подход был применен при финансировании железнодорожного сообщения с аэропортом Арланда в Стокгольме.
Уроки финансировавшегося частным капиталом проекта моста Скай, Великобритания:
1. Могут возникнуть трудности с привлечением частного капитала в связи с воспринимаемыми уровнями риска и неопределенности;
2. Обеспечение полной индексации инфляции в отношении стоимости проезда может дать концессионеру значительные потенциальные непредвиденные прибыли;
3. Только проекты, предлагающие самый высокий уровень прибыли, могут привлечь потенциальный интерес[220]220
Moles and Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”.
[Закрыть].
