Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"
Автор книги: Бент Фливбьорг
Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 8 (всего у книги 18 страниц)
Эмпирические данные
Ввиду того факта, что туннель под Ла-Маншем и сообщения Большой Бельт и Эресунд были введены в эксплуатацию относительно недавно, пока нет полных исследований последствий строительства этих сообщений, проведенных после их осуществления. Доступны предварительные исследования влияния туннеля под Ла-Маншем, особенно в графстве Кент, через пять лет после открытия туннеля. Кроме того, к настоящему моменту проведено множество исследований предполагаемых последствий. Они указывают на следующее.
Раннее исследование предполагаемых последствий для туннеля под Ла-Маншем, предпринятое Роджером Викерманом, рассматривает влияние, прежде всего, с точки зрения инвестиций и занятости в различных регионах Англии. Работа основывается на анализе:
1. Потенциального снижения себестоимости благодаря туннелю под Ла-Маншем;
2. Значимости транспорта в общих промышленных затратах; и
3. Потенциала реализации снижения себестоимости.
Заключение исследования таково: «Нет веских оснований предполагать, что проект туннеля под Ла-Маншем станет золотой жилой для экономики прилегающих регионов. Но существуют некоторые указания на то, что преимущества, скорее всего, будут заметны на некотором расстоянии от туннеля, скажем, в 100–150 км»[159]159
Roger W. Vickerman, “The Channel Tunnel and Regional Development: A Critique of an Infrastructure-Led Growth Project”, Project Appraisal, том 2, № 1, март 1987 г., с. 38.
[Закрыть]. В заключении исследования говорится: «Немедленная выгода от проекта туннеля под Ла-Маншем совсем незначительна как для местной экономики регионов, граничащих с ним, так и для национальной экономики»[160]160
Ibid., с. 40.
[Закрыть]. В работе также сказано, что возможные последствия для развития регионов, которые могут возникнуть, появятся только как следствие соответствующих дальнейших дополнительных инвестиций (см. ниже)[161]161
Ibid.
[Закрыть].
Первое изучение фактического влияния туннеля под Ла-Маншем после его сооружения, сделанное также Викерманом, подтверждает более ранние наблюдения. В исследовании говорится, что даже такие гигантские инвестиции, как в случае туннеля под Ла-Маншем, которые в несколько раз превышают размер большинства мегапроектов, спустя пять лет после открытия туннеля:
1) «оказали очень небольшое воздействие на экономику в целом» и
2) «трудно определить главные результаты, связанные с туннелем»[162]162
Roger Vickerman, “Long Term Impacts of the Channel Tunnel: Methodology and Evidence”, paper for International Research Seminar on the Regional Development Impacts of the Øresund Bridge, Copenhagen, 28–29 ноября 1999 г., с. 11–12.
[Закрыть].
Потенциальное влияние на непосредственно затронутые регионы оказалось, «главным образом, отрицательным».
Сообщение Большой Бельт было предметом значительного количества исследований с применением различных методик. В отчете Транспортного совета Дании прогнозы этих исследований сводятся к следующим[163]163
Danish Transport Council, “Regionaløkonomiske effekter af investeringer i trafikinfrastruktur: Notat til Trafikministeren”, in Danish Transport Council, Fire baggrundsnotater til trafik 2005, Notat no. 93:09 (Copenhagen; Transportrådet (Danish Transport Council), December 1993), с. 7. Два других отчета, выпущенных Транспортным советом Дании, содержат дополнительные данные по Дании и другим странам, имеющие отношение к теме этой главы: см. Anne-Mette Hjalager, “Transportinfrastruktur og regional udvikling: Danske un dersøgelser”, Transportrådet, Notat no. 93:07 (Copenhagen: Transportrådet, December 1993); and Bjarne Madsen, Chris Jensen-Butler and Thomas Bue Вjørnег, Transportinfrastruktur og regional udvikling: Udenlandske undersøgelser, Transportrådet, Notat no. 93:06 (Copenhagen: December 1993).
[Закрыть]:
1. Влияние на портовые города, которые потеряют паромное сообщение, будет отрицательным;
2. Влияние на экономику региона оценивается как незначительное;
3. Положительные экономические результаты, которые могут возникнуть, выпадут на долю большой области от Копенгагена на востоке до юго-западной Ютландии.
После более чем двух лет работы не наблюдалось какого-либо крупного отрицательного эффекта от сообщения, кроме прямого результата закрытия движения паромов. Также не проявилось никаких положительных последствий, но в то же время не было проведено никаких фактических исследований после осуществления проектов. В исследованиях предполагаемых последствий, проведенных Транспортным советом Дании, ожидается, что положительные экономические результаты будут заметны, главным образом, в существующих городских районах. Аналогичные результаты были получены в других исследованиях инфраструктурных проектов.
Существуют два исследования предполагаемых результатов сообщения Эресунд, и оба представляют качественные характеристики. Эти исследования подчеркивают недостаток интеграции между шведской и датской экономиками в окрестностях сообщения и в связи с этим выявляют значительный потенциал для дальнейшей интеграции экономик этих двух стран, вытекающий из создания непрерывного транспортного сообщения[164]164
Christian Wichmann Matthiesen and Åke E. Andersson, Øresundsregionen: Kreativitet, Integration, Vækst (Copenhagen: Munksgaard, 1993) and Den svenska Øresundsdelegationens Plan– och Miljögrupp, Øresundsforbindelser: Planerings– och miljöfrågor, DsK 1978:6, Stockholm: Den svenska Öresundsdelegation, 1978.
[Закрыть]. Одно из исследований приходит к выводу, что результатом функционирования сообщения может стать увеличение стоимости производства в агломерации, сложившейся в районе транспортного сообщения, связывающего две стороны пролива Эресунд, на 20 миллиардов датских крон[165]165
Matthiesen and Andersson, Öresundsregionen.
[Закрыть]. Однако не было представлено никакого детального анализа того, как это произойдет, и также непонятно, объясняется ли это увеличение только строительством сообщения или частично возникло бы и без этого.
Тем не менее городская администрация Мальмё убеждена, что сообщение окажет положительное воздействие на развитие региона, несмотря на то, что такое убеждение не основано на глубоком исследовании влияния на регион. Были предприняты шаги по развитию землепользования и соединения городской транспортной сети с подъездными путями к мосту Эресунд. Ожидается, что люди смогут переехать из густонаселенного Копенгагена в Мальмё, а вслед за этим появятся и новые предприятия. Университет в Мальмё будет интегрирован в систему образования Эресунда. На стороне Копенгагена предпринимаются попытки построить новый город на целинной земле, так называемый Эрестад, с офисами, коммерческими организациями и домами, куда легко будет добраться как от сообщения Эресунд, так и от центра Копенгагена. Ожидается, что развитие будет стимулироваться будущими последствиями интеграции. Эти действия с обеих сторон сообщения Эресунд должны дать эффект стартового запуска или стать своего рода неизбежно сбывающимся пророчеством, которое в дальнейшем многократно умножит начальные результаты проекта.
Сообщение Эресунд в настоящее время лучше всего рассматривать как большой социальный эксперимент в межнациональной и межкультурной интеграции через развитие транспортной инфраструктуры. Такие эксперименты – редкость.
Имеющиеся исследования показывают, что крупные инвестиции в транспортную инфраструктуру, соединяющую соседние крупные городские районы, что приводит к значительному сокращению времени пути, могут оказывать существенное влияние на экономическую деятельность. Это наблюдение подтверждается событиями, следующими за строительством мостов через Босфор, чтобы связать Стамбул с Малой Азией, и через реку в округе Фару в Португалии[166]166
Henry Tordenström, Trafik– och näringslivseffekter av broar och andra trafiklänkar: Internationella erfarenheter av genomförda projekt (Malmö: Stadskontoret, 1991).
[Закрыть]. Однако сообщение Эресунд требует внимательного подхода, так как в отличие от других сообщений соединяет две страны и, кроме того, не располагается на маршруте, обеспечивающем самое короткое расстояние между Швецией и континентальной Европой с точки зрения межрегионального или международного движения. Давний опыт, документально зафиксированный географами во всем мире, говорит о том, что стимулирование интеграции и развертывание строительства через национальные границы – процесс незаметный и медленный. Точно так обстоит дело и в тех случаях, где две нации говорят на одном языке и где нет никаких водных или других природных барьеров как, например, в случае с Канадой и США. Исследования территориального взаимодействия показали, что даже для деятельности, относительно свободной от «трений», например телефонных звонков, граница между Канадой и США представляет существенный барьер.
В территориальном взаимодействии нации часто склонны поворачиваться спиной друг к другу, то есть взаимодействие внутри нации обычно значительно более интенсивно, чем взаимодействие между нациями. Недавнее исследование международных взаимодействий между двумя соседними регионами в Германии и Франции подтвердило это наблюдение еще раз, вследствие чего был сделан вывод о том, что «расстояние не имеет значения, важны культурные и организационные различия»[167]167
Koschatzky, “A River is a River: Cross-Border Networking Between Baden and Alsace”, с. 429–49.
[Закрыть].
После соединения Дании и Швеции в 2000 г. сообщение Эресунд еще раз подтвердило этот вывод, и, возможно, при жизни непрерывного сообщения слишком рано ожидать чего-то еще. Институциональные барьеры, связанные с различиями в налогах, занятости и системах социального обеспечения в этих двух странах были недооценены и препятствовали региональной и экономической интеграции. В результате, как упоминалось в главе 3, движение транспорта через пролив оказалось ниже, чем прогнозировалось. Движение транспорта было несбалансированно также и в том смысле, что доминировали визиты шведов в Данию. Из-за строгих антиалкогольных законов в Швеции и свободного доступа алкоголя в Дании появилась несправедливая, но популярная шутка, описывающая сообщение Эресунд как самую дорогую в мире дорогу в пивную. Если серьезно, то сообщение Эресунд в настоящее время лучше всего рассматривать как большой социальный эксперимент в межнациональной и межкультурной интеграции посредством развития транспортной инфраструктуры. Такие эксперименты – редкость, и только время покажет, удался ли этот эксперимент. Таким образом, развитие региона Эресунд заслуживает тщательного изучения в ближайшие годы.
Резюмируя, можно сказать, что исследования, касающиеся влияний инвестиций в транспортную инфраструктуру на развитие региона, в целом свидетельствует о том, что аргумент о достижении экономического развития региона благодаря транспортным инвестициям слаб. В действительности «результаты анализа показателей развития региона единодушно свидетельствуют о том, что влияние даже относительно больших инфраструктурных проектов минимально»[168]168
Hjalager, Transportinfrastruktur, с. 6; David Hurdle, “Does Transport Investment Stimulate Economic Activity?”, The Planner, том 78, № 9, май 1992 г. См. также Geir Olav Ryntveit and Jon Inge Lian, Ringvirkninger av endret veitilgjenglighet, TØI-rapport 168, Oslo, n. p., 1993; Department of the Environment, Transport and the Regions, Transport and the Economy (London: Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment, 1999); Roger Vickerman, “Economic Impacts of Large Transport Infrastructure Projects”, paper for Symposium on Effects of a Maglev-Train Schiphol-Groningen, Groningen, 17 ноября 2000 г.
[Закрыть].
Эти исследования также определяют главную причину, почему транспортные расходы являются относительно малым компонентом окончательной цены товаров и услуг, скажем, от 1 до 7 процентов[169]169
Cm. e. g. ibid., and Hurdle, “Does Transport Investment Stimulate Economic Activity?”
[Закрыть]. Даже крупномасштабные инвестиции, приводящие к большой экономии времени, имеют очень небольшое влияние на декларацию о доходах компаний. Часто упоминаемое исследование, касающееся влияния автострады М62 из Ливерпуля через Манчестер в Лидс и Халл в Англии выявило, что сокращение транспортных расходов означало снижение производственных затрат соответствующих фирм только на 0,33 процента, и что только 2900 рабочих мест ежегодно могут испытывать влияние нового сооружения при общей численности рабочей силы в области в 3,4 миллиона человек[170]170
J. S. Dodgson, “Motorway Investment, Industrial Transport Costs, and Sub-regional Growth: A Case Study of the M62”, Regional Studies, том 8, 1973, с. 75–91. См. также Robert Cervero and John Landis, “Assessing the Impacts of Urban Rail Transit on Local Real Estate Markets Using Quasi-experimental Comparisons”, Transportation Research, Часть A, том 27A, № 1, 1993, с. 13–22; Sarah Stewart Wells and Bruce G. Hutchinson, “Impact of Commuter-Rail Services in Toronto Region”, Journal of Transportation Engineering, том 122, № 4, июль-август 1996 г., с. 270–5.
[Закрыть].
Имеющаяся информация дает основания предполагать, что только при условии наличия множества специфических факторов можно ожидать существенного положительного влияния инвестиций в транспортную инфраструктуру на экономический рост в регионе. Эти факторы таковы[171]171
World Bank, World Development Report; Transportrådet, 1993, “Regionaløkonomiske effekter of investeringer…”, and Hjalager, Transportinfrastruktur. См. также Dieter Biehl, The Contribution of Infrastructure to Regional Development, Final Report, Infrastructure Study Group (Luxembourg: Commission of the European Communities, 1986).
[Закрыть]:
1. Если существуют серьезные проблемы пропускной способности транспортной сети в регионе, инвестиции для устранения затруднений, скорее всего, повлияют на капиталовложения и занятость в регионе;
2. Инвестиции в большие городские районы, где новая пропускная способность транспортной сети приведет к значительной экономии стоимости транспорта, могут вызвать увеличение перемещений как домохозяйств (в краткосрочной перспективе), так и компаний (в долговременной перспективе);
3. Наличие комбинации различных типов инвестиций как в инфраструктуру, так и в общественный капитал.
Условие 3, например, рассматривалось в случае ассигнования аэропорта, что оказалось экономически успешным, когда транспортные инвестиции сопровождались проактивной политикой развития региона для привлечения новых видов бизнеса и досуга[172]172
J. Morlok, “Baden Airpark and its Importance for the High Technology Region of Karlsruhe”, paper presented at Seminar on Soft Factors in Spatial Dynamics, University of Karlsruhe, февраль 1998 г.
[Закрыть].
Уроки влияния на развитие
Следует вынести три главных урока о влиянии на региональное и экономическое развитие:
1. Сторонники крупных транспортных инфраструктурных проектов обычно утверждают, что такие проекты приведут к значительному региональному и/или национальному развитию. Эмпирическая проверка показывает, что это утверждение недостаточно хорошо обосновано, главная причина заключается в том, что в современной экономике транспортные расходы составляют незначительную часть окончательной цены большинства товаров и услуг;
2. Инвестиции в транспортную инфраструктуру могут оказать значительное влияние на развитие, главным образом, в следующих ситуациях:
1) в регионах, где существуют серьезные проблемы пропускной способности транспортной сети;
2) в больших городских районах, где новая пропускная способность транспортной сети приведет к значительной экономии стоимости транспорта и
3) в ситуациях, когда инвестиции в различные типы инфраструктуры осуществляются одновременно с инвестициями в общественный капитал;
3. В отношении риска влияние на региональное и экономическое развитие – не самая главная проблема при разработке крупной транспортной инфраструктуры, если такое развитие не было переоценено промоутерами в расчете на то, что это приведет к значительному росту. Переоценка такого рода может быть рискованна сама по себе. Локализованные негативные последствия для занятости могут также представлять существенный риск для определенных общин, в некоторых случаях требуя компенсации.
7. Работа с риском
Важность анализа риска
Как упоминалось в главе 1 в отношении риска, слишком многие анализы экономической целесообразности и оценок мегапроектов исходят из того, что проекты существуют в предсказуемом ньютоновском мире причины и следствия, где все происходит согласно плану. В действительности мир планирования и осуществления мегапроектов очень стохастический, где события происходят лишь с некоторой долей вероятности, и редко все получается так, как прогнозировалось. Невозможность отразить вероятностную природу планирования, внедрения и эксплуатации проекта – центральная причина жалкого послужного списка реализации мегапроектов, приведенного выше[173]173
См. также David Lewis, “The Future of Forecasting: Risk Analysis as a Philosophy of Transportation Planning”, TR News, № 177, март 1995 г., с. 3–9; больше информации по проблеме прогнозирования эффективности; and Steven Schnaars, Megamistakes: Forecasting and the Myth of Technological Change (Нью-Йорк: Free Press, 1989).
[Закрыть].
Довольно часто для анализа экономической целесообразности и оценки крупных транспортных и других инфраструктурных проектов проводится анализ механической чувствительности, исследующий влияние гипотетических изменений, таких как стоимость строительства, процентные ставки и доходы, на жизнеспособность проекта[174]174
В этой главе основной акцент делается на экономических и финансовых рисках. См. главу 5 относительно экологических рисков.
[Закрыть]. Типичный диапазон для такого анализа чувствительности составляет от ±10 процентов до ±20 процентов. С другой стороны, к сожалению, анализ риска редко проводится путем определения альтернативного будущего состояния затрат, расходов, последствий и распределения вероятностей, рассчитываемого, исходя из возможности того, что это действительно случится. Эта информация необходима для оценки ожидаемого размера затрат, доходов и последствий или, другими словами, наиболее вероятного развития, в том числе соответствующих отклонений. Такой подход к анализу риска необходим, чтобы умерить так называемый «оптимизм оценки» и создать у лиц, принимающих решения, более реальное представление о вероятных результатах проекта вместо неполных и вводящих в заблуждение представлений, на которых сегодня часто основываются решения[175]175
Введение в анализ риска, см.: David В. Hertz and Howard Thomas, Risk Analysis and Its Applications (New York: John Wiley & Sons Ltd, 1984); Dale Cooper and Chris Chapman, Risk Analysis for Large Projects: Models, Methods, and Cases (New York: John Wiley & Sons, 1987); M. Granger Morgan, Max Henrion and Mitchell Small, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis (Cambridge University Press, 1990); Savvakis Savvides, “Risk Analysis in Investment Appraisal”, Project Appraisal, том 9, № 1, март 1994 г., с. 3–18; Jaeger, Renn, Rosa and Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action.
[Закрыть]. Анализ риска является также основой для управления риском, то есть для определения стратегий сокращения риска, включая его распределение между участвующими сторонами и передачу части риска профессиональным учреждениям по управлению риском, а именно страховым компаниям. В этой главе мы описываем, как происходила работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщениях Большой Бельт, Эресунд и других проектах. Кроме того, мы рассматриваем значение риска для затрат и финансирования. Наконец, мы разберем, какие уроки необходимо вынести относительно риска[176]176
Теоретические подходы к проблеме риска, см.: Kenneth J. Arrow and Robert С. Lind, “Uncertainty and the Evaluation of Public Investment Decisions”, American Economic Review, том 60, 1970, с. 364–378 and Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk.
[Закрыть].
Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт, Эресунд и другие проекты
Когда в 1987 г. Eurotunnel стал известен как компания, инвесторам было сказано, что проект сравнительно прост. Относительно риска в проспекте говорится:
«Тогда как сооружение туннеля такого типа обязательно сопряжено с определенным строительным риском, используемые технологии хорошо обоснованы… Директора, проконсультировавшись с руководителем работы (Maitre d’Oeuvre), полагают, что 10 %… будет разумным допуском для возможного влияния непредвиденных обстоятельств на строительные расходы»[177]177
Цитируется по “Under Water Over Budget”, The Economist, 7 октября 1989 г., с. 37–8. Mâitre d’Oeuvre – организация, учрежденная для контроля планирования и реализации проекта туннеля под Ла-Маншем. Она была основана в 1985 г. и до 1988 г. представляла владельцев. С 1988 г. она вернулась к независимой позиции. См.: Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 151–3.
[Закрыть].
Двести банков сообщили данные о стоимости и риске инвесторам, в том числе ряду мелких вкладчиков. Как уже говорилось, любой, кто решился купить акции Eurotunnel в надежде, что оценка стоимости представляет средний из возможных результатов, был в действительности введен в заблуждение[178]178
The Economist, с. 37.
[Закрыть]. Оценка стоимости, указанная в проспекте, как оказалось, строилась на маловероятном предположении, что все будет идти согласно плану без задержек, изменений в эксплуатационных характеристиках, без проблем в управлении и проблем с контрактными договоренностями, новыми технологиями или геологией, без крупных конфликтов, невыполненных политических обещаний и так далее. Другими словами, предполагался идеальный мир. Реальный риск для туннеля под Ла-Маншем в несколько раз превышал тот, о котором было сказано потенциальным инвесторам. Это доказывает тот факт, что реальные затраты проекта в два раза превышали прогнозируемые.
Таким же образом перед ратификацией проекта Большой Бельт члены датского парламента получили следующую информацию о риске от министра транспорта:
«Я не считаю, что неточность общей оценки стоимости строительства сообщения через пролив Большой Бельт выше, чем для другого большого проекта моста или туннеля, реализуемого в этой стране»[179]179
Danish Parliamentary Committee on Public Works, “Udvalgets spørgsmål til ministeren for offentlige arbejder og dennes besvarelse heraf”, annex to “Betænkning over Forslag til lov om anlæg af fast forbindelse over Storebælt”, report from the Parliamentary Committee on Public Works, 19 мая 1987 г., с. 21.
[Закрыть].
Однако стоимость проекта даже самого большого моста и туннеля, осуществленных в Дании до сообщения Большой Бельт, была меньше одной десятой от первоначального бюджета Большого Бельта, и ни в один из этих проектов не входило бурение туннеля[180]180
Mette K. Skamris and Bent Flyvbjerg, “Inaccuracy of Traffic Forecasts and Cost Estimates on Large Transport Projects”, Transport Policy, том 4, № 3, 1997, с. 141–6.
[Закрыть]. Поэтому только лишь в силу размера и инноваций риск, связанный с сообщением Большой Бельт, был значительней, чем для любого другого транспортного инфраструктурного проекта в современной истории Дании. Кроме того, были выше геологические и технологические риски, а, следовательно, и риски, связанные со стоимостью строительства. Однако ни финансового, ни экономического анализа риска для проекта Большой Бельт не проводилось[181]181
Проводились анализы эксплуатационного риска, например, анализы рисков столкновений и погодных рисков. В этой книге основное внимание уделяется анализу финансового, экономического и экологического рисков.
[Закрыть]. Как и в случае туннеля под Ла-Маншем, оценка стоимости сообщения Большой Бельт оказалась оптимистичной и была ближе к маловероятному лучшему результату, чем к наиболее вероятному. При перерасходе средств на 110 процентов для железнодорожного туннеля Большой Бельт, железнодорожное сообщение оказалось перед угрозой нежизнеспособности и было спасено только встречным субсидированием со стороны автодорожного сообщения (см. главу 4). Общая стоимость строительства оказалась на 54 процента выше прогнозируемой. Но, в отличие от туннеля под Ла-Маншем, в проекте Большой Бельт рисковали деньгами налогоплательщиков, а не деньгами инвесторов.
Для сообщения Эресунд были проведены частичные анализы риска. В одном таком анализе группа правительственных чиновников определила, что с учетом исторического опыта превышение расходов на 50 процентов «не может расцениваться как нереалистичная предельная оценка» для сообщения[182]182
Økonomigruppen (The Economy Group), “Notat om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet”, Copenhagen: Ministry of Transport, Ministry of Finance, Road Directorate, Danish State Railways, 2 октября 1990 г.), с. 6.
[Закрыть]. Кроме того, группа нашла проект материально нежизнеспособным даже без этого перерасхода, так же как и три другие экспертизы, выполненные должностными лицами за несколько месяцев до представления проекта датскому парламенту. Однако когда министр транспорта представил проект для ратификации в 1991 г., эта информация нигде не прозвучала. Ни предложенный закон, ни сопровождающие комментарии не содержали никакой информации о риске нежизнеспособности.
Когда два года спустя стало широко известно, что такая информация существовала и скрывалась от парламента, министр транспорта был подвергнут острой критике со стороны Генерального аудитора Дании[183]183
Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne om udviklingen i de økonomiske overslag vedrørende Øresundsforbindelsen, с. 12.
[Закрыть]. Генеральный аудитор обнаружил, что предпосылки, на которых основывались оценки жизнеспособности проекта, «представляют экономические предположения, уместные для самофинансируемого проекта». Подобные предположения создают видимость жизнеспособности на бумаге, а не отражают наиболее вероятное развитие[184]184
Ibid., с. 11–12.
[Закрыть]. В отношении более поздних бюджетов, разработанных государственными предприятиями, ответственными за строительство датских подъездных путей и собственно сообщения, Генеральный аудитор также обнаружил, что совсем не очевидно, что они находятся в пределах заявленного уровня неопределенности[185]185
Ibid., с. 12.
[Закрыть]. Кроме того, Генеральный аудитор выяснил, что риски относительно будущего развития процентных ставок и финансовых затрат игнорировались, и что «было бы естественно» упомянуть об этом в бюджетах проекта[186]186
Ibid., с. 11.
[Закрыть].
Поэтому Генеральный аудитор решил провести аудит и мониторинг проекта Эресунд, чтобы выяснить, будет ли принятое основание для проекта фактически реализовано, а также будет ли проект самофинансируемым, как требуется в соответствии с датским политическим соглашением и в соответствии с соглашением между Данией и Швецией о строительстве сообщения[187]187
Ibid., с. 13.
[Закрыть].
Работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд была явно неадекватной. Тем не менее, организационная и институциональная система сообщений Большой Бельт и Эресунд как государственных предприятий, финансируемых займами и потребителями, возможно, более усовершенствована по сравнению с ранними транспортными инфраструктурными проектами в Дании относительно определения и распределения риска. Затраты, доходы, жизнеспособность и воздействие на окружающую среду стали более очевидными, чем раньше. Однако есть еще обширное поле деятельности для усовершенствования в будущих проектах, как показано выше и как мы увидим в дальнейшем. В отношении других крупных проектов – транспортных и нетранспортных – выводы аналогичны. Подразумеваемые риски высоки и обычно рассматриваются в неадекватной, иногда даже вводящей в заблуждение манере анализа экономической целесообразности и оценки проекта, если рассматриваются вообще. Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике»[188]188
World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report, с. 29–30. См. также: David Lewis, “The Future of Forecasting”.
[Закрыть]. Экспертизы проектов Всемирного банка обычно более полные и более строгие, чем экспертизы других проектов.
Однако важно отметить, что существуют и хорошие примеры. Мы уже упомянули в главах 2–4 о строительстве высокоскоростных железных дорог Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантика[189]189
Blanc, Brossier, Bernardini and Gerard, Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Europeen. Строительство высокоскоростных железнодорожных линий (TGV) во Франции характеризовалось лишь небольшими перерасходами средств. Перерасход средств для TGV Sud-Est и TGV Atlantique составил всего 0,86 процента, для TGV Nord – 2,6 процента, тогда как самый большой перерасход средств, зарегистрированный на тот момент, был для линии TGV Rhône-Alpes.
[Закрыть]. Также космическая программа Аполлон, весьма рискованная с технологической точки зрения, считается классическим примером успешного планирования и осуществления мегапроекта. Перерасход средств в этом проекте стоимостью в 21 миллиард долларов США составил только 5 процентов. Однако мало кто знает, что в первоначальные бюджетные сметы были включены 8 миллиардов долларов США на непредвиденные расходы[190]190
Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (Нью-Йорк: Wiley & Sons, 1987), с. 13.
[Закрыть]. Предусмотрев риск заранее, программа избежала большого перерасхода средств в конце, что дестабилизирует много крупных проектов в процессе осуществления. Подход проекта Аполлон с его реалистическим пониманием рисков, затрат и непредвиденных обстоятельств должен быть принят в большинстве крупных проектов.
Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике».
