Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"

Автор книги: Бент Фливбьорг

Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении

Текущая страница: 14 (всего у книги 18 страниц)

Выводы

В этой главе мы предложили перераспределение государственных и частных обязанностей в разработке и экспертизе мегапроектов и вывели четыре основных инструмента ответственности:

Прозрачность. Испытание общественным контролем – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Все документы и другая информация должны быть доступны общественности. Группы заинтересованных лиц и гражданского общества должны приглашаться к участию, начиная с ранних стадий при анализе экономической целесообразности и принятии решений. Правительство должно играть активную роль в определении таких групп. Необходимо рассмотреть возможность открытых слушаний и использовать их на ранних этапах. Необходимо проведение независимых экспертиз для всех важных аспектов проекта. Необходимо привлечение Генерального аудитора для финансового и экономического анализа проектов. Необходимо организовывать научные конференции. Для планирования и обеспечения прозрачности и участия необходимо использовать профессиональную экспертизу, но не для рекламных целей, а для эффективной двухсторонней связи, таким же образом, как обычно привлекаются профессионалы для обеспечения качества большинства других задач при разработке крупных проектов;

Функциональные требования. По мере возможности, все требования, касающиеся проекта, должны определяться заранее до рассмотрения различных технических альтернатив и до проведения экспертизы проекта. Функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Задачей являются ориентированные на цель экспертиза и процесс принятия решений вместо доминирования обсуждения технических альтернатив. Функциональные требования должны быть сформулированы достаточно конкретно, это позволяет осуществлять мониторинг и аудит;

Четкая формулировка системы нормативного регулирования (а именно экономические правила, регулирующие строительство и эксплуатацию проекта, другие экономические правила, существенно влияющие на финансовую экономическую эффективность проекта, а также правила, регулирующие дополнительные инвестиции, необходимые для гарантии рационального использования проекта). Эта система должна быть определена, по возможности, заранее, чтобы добиться от правительства тщательного рассмотрения проблем этого направления и определения всех затрат до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования будет влиять на риски проекта, поскольку и затраты, и риски являются главными в анализе экономической целесообразности и экспертизе. Наконец, если часть финансирования возможного строительства сообщения должна быть привлечена из подлинного рискового капитала, это может произойти только в случае, если система нормативного регулирования установлена, риски политического характера определены и, где это возможно, устранены;

Рисковый капитал. Решение реализовывать проект должно, насколько возможно, зависеть от готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии, по крайней мере, на одну треть от общей потребности капитала. Это может способствовать более реалистичной оценке риска, возможному сокращению риска и передаче риска от рядовых граждан группам, которые более способны защитить себя от риска. Давление на результативность было бы больше, поскольку кредиторы и возможные акционеры и аналитики фондовой биржи контролировали бы проект. Участие рискового капитала не означает, что правительство отказывается от контроля над проектом или сокращает его. Напротив, это означает, что правительство может более эффективно служить гарантом прав рядовых граждан на решение проблем экологии, безопасности, экономики и распределения риска.

11. Ответственное принятие решений в мегапроектах

Имея необходимые инструменты для обеспечения ответственности, рассмотренные в главе 10, мы видим две главных альтернативы для разработки и принятия ответственных решений о том, стоит ли браться за реализацию инфраструктурных мегапроектов. Первая альтернатива основана на предпосылке, что, в случае принятия решения о строительстве, проект должен регулироваться концессией, то есть эта альтернатива основывается на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подобной системе. Во второй альтернативе возможный проект, в случае принятия решения о строительстве, осуществляется и эксплуатируется государственным предприятием (ГП). Для обеих альтернатив мы исходим из предположения, что, по крайней мере, одна треть требуемого капитала не обеспечивается правительственными гарантиями. Кроме того, мы предполагаем, что к обеим альтернативам должен применяться одинаковый режим налогообложения.

Две главных альтернативы изложены в таблицах XI.i и XI.ii и их можно сравнить с традиционным подходом, схематически изображенным в таблице VIII.і в главе 8. Первая часть процесса для этих двух альтернатив сходна, но к концу появляются отличия, когда все вопросы общественного интереса согласованы путем определения критериев эффективности и регулятивных норм и когда принято решение о том, государственный или частный сектор должен реализовывать проект. Этапы процесса разработки необязательно следуют друг за другом в порядке простой последовательности. Некоторые этапы, скорее всего, будут выполняться одновременно с возможными взаимодействиями и итерациями.

Концессионный подход

Основная предпосылка концессионного подхода заключается в том, что, в случае принятия решения о строительстве инфраструктуры, частные компании будут стараться получить концессию на строительство и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени и с выбранным консорциумом будет заключен контракт, охватывающий финансирование, детальную разработку, строительство и эксплуатацию.

Вопрос о том, действительно ли обстоятельства строительства данного объекта инфраструктуры, скажем аэропорта, моста или туннеля, могут обеспечить подходу строительство – эксплуатация – передача серьезную позицию в качестве претендента по предоставлению рассматриваемых услуг, должен быть подвергнут конкретному контекстному анализу. Однако, учитывая факт, что предоставление транспортных услуг часто может определяться и организовываться как достаточно простая коммерческая деятельность, и допуская, что часто существуют альтернативные маршруты и конкуренция за перевозки между двумя географическими пунктами, подход строительство – эксплуатация – передача, вероятно, покажет себя уместной альтернативой во множестве контекстов, например, при строительстве мостов и подводных туннелей там, где конкурирующее паромное сообщение заработает уже после строительства инфраструктурного объекта.

Однако мы хотели бы озвучить два предупреждения относительно подхода строительство – эксплуатация – передача. Использование этого подхода требует полных обязательств от участвующего правительства или правительств. Основная идея подхода заключается в тщательном продумывании всех вопросов, связанных с проектом, и выработке четкой стратегии того, как с ними работать, до принятия какого-либо окончательного обязательства. Если одно или более правительств, участвующих в проекте, имеют сомнения относительно важности и уместности подхода или если существует сильная политическая оппозиция, то, вероятно, будет разумно не брать такой подход на вооружение. Второе предупреждение касается необходимости гарантировать, что интересы, стоящие за возможной концессионной компанией, имеют долгосрочный характер, а именно, что они не связаны исключительно со строительством и что эти интересы прочно закреплены в собственности и структуре управления с самого начала. Как показывает опыт, это очень важно, что и демонстрировалось в предыдущих главах.

Подход государственных предприятий

Мы уже упоминали, что модель, выбранная для проектов Большой Бельт и Эресунд, была моделью государственных предприятий (ГП), учрежденных согласно Закону о компаниях. Мы упоминали также, что этот подход не исключает возможности привлечения некоторой доли рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет. Преимущество этого подхода по сравнению с концессионным состоит в том, что, в принципе, он предлагает лучшие возможности гарантировать, что эксплуатационная компания имеет необходимую управленческую структуру, способную защитить интересы проектной компании на длительный срок.

Критика может быть нацелена, и была нацелена, против государственных предприятий, подобных тем, что были учреждены для осуществления и эксплуатации сообщений через проливы Большой Бельт и Эресунд, например, в отношении прозрачности управления этих компаний и работы с риском. Однако, принимая во внимание то, что сообщение в основном предоставляет обычные услуги, разумно осуществлять и эксплуатировать сообщение через компанию. Более важно установить для этой компании четкие стандарты выполнения, предусмотренные договором, и убедиться, что компания с самого начала укомплектована необходимым персоналом и что члены совета директоров обладают необходимой компетентностью и хорошо осведомлены о значимости управления эффективностью и знакомы с понятием ответственности. При условии полного удовлетворения всех четырех элементов ответственности, определенных в главе 10, включая прозрачность, в связи с использованием государственного предприятия не должно возникать никаких особых проблем.

В принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет.

Как говорилось, государственное предприятие должно будет привлечь часть необходимого капитала без всяких гарантий. Существуют два способа сделать это. Либо заимствование, как минимум, одной трети стоимости проекта на рынке долгосрочного ссудного капитала без каких-либо гарантий, либо привлечение части частного капитала в форме акций без фиксированного дивиденда, оставляя, соответственно, меньшую часть для заимствования без гарантий. В последней альтернативе государственные предприятия, соответственно, находятся частично в частной собственности, но участвующее правительство является основным собственником. Преимущества привлечения частного капитала в форме акций подчеркнуты в анализе опыта публичных акционерных обществ в Дании, изданном Министерством финансов Дании. Исследование приходит к выводу, что продажа акций публичного акционерного общества частным инвесторам имеет множество преимуществ в отношении стимулов для достижения большей результативности[272]272
  Danish Ministry of Finance, Erfaringer med statslige aktiesehkaber (Copenhagen: Finansministeriet, 1993), с. 120, 122.


[Закрыть]:

1. Публичные торги/продажа акций на фондовой бирже могут вызвать интерес к компании, в том числе среди аналитиков фондового рынка, таким образом, создавая на рынке постоянный критический анализ и стимулирование эффективности работы компании;

2. Представители частных собственников могут получить места в совете директоров компании. Как члены правления они могут лучше, чем политические назначенцы, противостоять политически обусловленным позициям, которые могут противоречить интересам компании;

3. Проведение публичных торгов на фондовой бирже может способствовать ужесточению правил, касающихся информации для совета директоров фондовой биржи;

4. Продажа акций может способствовать заключению стратегических союзов с важными партнерами для повышения и гарантий эффективности;

5. Государство традиционно рассматривается как «терпеливый собственник». Частное владение собственностью может оказывать больше давления на менеджмент с целью реализации проекта.

Поэтому продажа акций публичного акционерного общества частным инвесторам является средством стимулирования ответственности.

Необходимо, чтобы по мере появления документы становились доступны общественности и подвергались независимой и государственной экспертизе по основным вопросам.

Процесс разработки проекта

Обе рассмотренные выше альтернативы предполагают подготовку множества документов, которые должны становиться доступными для общественности по мере появления, что обеспечивает прозрачность, и подвергаться независимой и государственной экспертизе по основным вопросам, как происходило в случае ряда экологических аспектов проектов Большой Бельт и Эресунд. Этими документами являются:

• Основной директивный документ. Это исходный и ознакомительный документ, в котором правительство определяет все вопросы, связанные с предложенным проектом, и излагает стратегию их решения, в частности, процесс разработки функциональных требований и привлечения общественности.

• Проект доклада о функциональных требованиях. Этот документ готовят уполномоченные правительством консультанты, которые определяют все вопросы, связанные с разработкой функциональных требований; в нем должно быть представлено первое предложение об урегулировании норм, предусмотренных договором. Документ для публикации должен среди прочего охватывать:

а) услуги и инфраструктуру, которые должны быть рассмотрены в процессе экспертизы;

б) технические требования с точки зрения эффективности;

в) местоположение дополнительной сопутствующей инфраструктуры, например, подъездных путей;

г) финансовые и экономические требования;

д) требования защиты окружающей среды;

е) требования безопасности;

ж) другие требования.

• Предварительный анализ экономической целесообразности. Этот документ готовят уполномоченные правительством консультанты, и он должен быть подобен комплексному анализу экономической целесообразности, исключая рассмотрение детального плана альтернатив. Оценка экономической жизнеспособности должна включать все соответствующие инвестиции и эксплуатационные затраты, например, относительно дополнительной сопутствующей инфраструктуры, которая должна быть построена в связи с основным проектом. Документ для публикации должен среди прочего охватывать:

а) предварительное определение нескольких основных альтернатив;

б) предварительный проект этих альтернатив, включая оценку затрат;

в) рыночное исследование (в случае транспортной инфраструктуры, прогнозы спроса на перевозки);

г) предварительное определение необходимых дополнительных инвестиций, включая оценку затрат;

д) предварительную оценку экономической и финансовой жизнеспособности;

е) предварительный анализ риска с использованием принципа MLD (Most Likely Development – наиболее вероятное развитие), анализа безубыточности/критических соотношений и анализа сценариев самого неблагоприятного развития (см. главу 7).

Цель исследования состоит в оценке финансовой и экономической жизнеспособности альтернативных решений изучаемой проблемы. Если на этой стадии жизнеспособность таких решений окажется весьма маловероятной, тогда процесс на этом прекратится. Если в выводах исследования проект будет одобрен, то начнется следующая стадия подготовки.

Если оказывается, что функциональные требования установлены таким образом, что являются недостижимыми, или проект политически неосуществим по другим причинам, то процесс на этом этапе прекращается.

• Консультационный документ 1 (функциональные требования). Этот документ, прежде всего, обосновывает позицию правительства относительно необходимости продолжения подготовки и должен основываться на результатах предварительного анализа экономической целесообразности. Следовательно, он должен включать список функциональных требований, которые считаются важными для проекта. Документ должен быть распространен и вместе с консультационным документом 2 (см. ниже) лечь в основу консультаций в форме отсроченного процесса и обратной связи с группами заинтересованных сторон и гражданского общества и открытых слушаний. Результат этого процесса можно использовать для пересмотра функциональных требований, в случае необходимости. Консультационный документ должен также использоваться как первый способ взаимодействия с регулятивными органами, ответственными за предоставление необходимых разрешений. Если после этого процесса оказывается, что функциональные требования установлены таким образом, что оказываются недостижимыми, или если проект политически неосуществим по другим причинам, то процесс на этом этапе прекращается.

• Консультационный документ 2 (управление риском, эксплуатация, нормы, дополнительное финансирование). Этот документ содержит предложения по управлению риском, будущей эксплуатации возможного проекта, уровню необходимого не обеспеченного гарантиями частного финансирования, типу применимой экономической системы нормативного регулирования, оценке дополнительных затрат для дополнительных инвестиций, а также предложения по финансированию этих затрат и их обоснование. Документ также может использоваться для того, чтобы позволить общественности определить риски. Неспециалисты, свободные от профессиональных шор, часто видят риски, пропущенные экспертами. Об отсроченной процедуре и так далее см. консультационный документ 1 выше.

• Заключительный документ по функциональным требованиям. Это документ, который должен быть представлен регулятивным органам для получения предварительного допуска, и, если возможно, предварительного разрешения на строительство предложенной инфраструктуры, если принято решение реализовывать проект.

• Директивный документ. Этот документ должен содержать рекомендации по всем основным политическим вопросам (функциональные требования, управление риском, нормы, финансирование дополнительных затрат, эксплуатация и возможные тендерные процедуры) и, таким образом, определять все важные условия, которые должен соблюдать будущий управляющий. В соответствующих случаях этот документ может также включать законопроект. Он может быть использован Кабинетом и парламентом при принятии решения о том, стоит ли продолжать проект. Если между консультационными документами 1 и 2 и директивным документом возникают серьезные изменения в проекте, последний может стать предметом рассмотрения в следующем раунде отсроченной процедуры, общественных слушаниях и так далее. В этом случае информация, полученная в результате этого процесса и более ранних слушаний, должна быть представлена Кабинету и парламенту вместе с директивным документом.

• Информационный документ. Это должен быть заключительный основной документ, подготовленный правительством и выпущенный либо после завершения переговоров с выбранным концессионером, либо после завершения переговоров государственного предприятия о привлечении финансов. Поэтому именно в это время выбранный управляющий может начать подготовку окончательных планов, чтобы получить:

а) окончательные разрешения от регулятивных органов и

б) предложения от подрядчиков.

Цель информационного документа состоит в том, чтобы предоставить общественности полную информацию о том, как будут выполняться все условия, изложенные в директивном документе. Ввиду того факта, что контракты, заключенные в результате закрытых переговоров, не могут быть обнародованы (поскольку они являются коммерческими документами), правительство должно привлечь Генерального аудитора к аудиту информационного документа до его публикации, чтобы обеспечить ответственность.

Сравнение традиционного и альтернативного подходов

В традиционном подходе к разработке крупных инфраструктурных проектов выделяются две позитивные доктрины, получившие свое развитие в Скандинавии в последние годы: во-первых, основной принцип, согласно которому проекты не должны иметь отрицательных воздействий на окружающую среду или на какие-либо (или очень немногие) группы общества; во-вторых, проекты могут осуществляться в соответствии с Законом о компаниях, учитывая тот факт, что проекты часто предоставляют достаточно простые услуги, которые можно считать коммерческими. Подход компании предоставляет схему для независимых оценок, проверяющих выполнение финансовых требований – самофинансирования, в случае проектов Большой Бельт и Эресунд – и других требований к эффективности, которые должны быть достигнуты. Он также устанавливает эксплуатационный формат, который, в принципе, способствует эффективному принятию решений организацией, ответственной за реализацию и эксплуатацию, а также эффективному мониторингу и аудиту этой организации внешними сторонами.

Главный аргумент за альтернативный подход к традиционной модели состоит в том, что в традиционном подходе философия ненанесения вреда любой группе не пришла к своему логическому заключению и что определение и разделение обязанностей государства и компании не завершены. Традиционный подход порождает следующие вопросы:

1. Необходимость разработки четких и определенных критериев эффективности. Если идея заключается в том, что решение не должно иметь никаких явных негативных последствий, тогда это должно выражаться в четко заявленных критериях эффективности, которая должна быть достигнута в проекте. Эти критерии должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было контролировать и их достижение проверить. Критерии эффективности должны быть также установлены задолго до принятия какого-либо решения о том, стоит ли начинать строительство;

2. Необходимость полного признания экономических рисков, связанных с мегапроектами. Наш анализ целого ряда проектов показывает, что такие риски весьма значительны (см. главы 2–5), что их слишком часто игнорируют и что главная причина такой ситуации заключается в том, что бремя рисков ложится на общество в целом. Это, похоже, говорит о том, что, поскольку участником является правительство и инвестиции, в конечном счете, гарантируются налогоплательщиками страны, нет причин для беспокойства по поводу рисков или хотя бы их публичного признания. Это ошибочный путь рассуждений; он также имеет серьезные последствия для распределения доходов. Согласно основному критерию о том, что крупные проекты не должны оказывать каких-либо явных неблагоприятных воздействий ни на одну часть общества, в конечном счете, отвечать за издержки, связанные с неопределенностью, должны инвесторы и потребители таких проектов, а не налогоплательщики.

3. Необходимость гарантировать, что в процессе принятия решений не доминируют лоббирующие группы. Группы особых интересов играют важную роль в формировании политики в современных демократических государствах, но они не могут нести ответственность за решения, принятые правительством. Слишком часто на решения, касающиеся крупных проектов, оказывали большое влияние особые интересы, и мы утверждаем, что это происходит за счет широкой общественности. Мы определили необходимость ограничить погоню за рентой групп особых интересов и предлагаем три способа это сделать:

1. Полная прозрачность в течение процесса принятия решений, что, в основном, означает полный общественный доступ к документации, подготовленной правительством;

2. Полное вовлечение различных групп заинтересованных лиц и гражданского общества в процессе подготовки и формулирования функциональных требований;

3. Заключительное решение о том, стоит ли строить проект, должно зависеть от предоставления частного рискового капитала, то есть капитала, не обеспеченного правительством. Мы рекомендуем, чтобы такой капитал составлял, как минимум, одну треть от общей потребности в капитале для возможного проекта.

Значение рекомендации использовать новый подход к разработке проекта, прежде всего, заключается в гораздо более четком определении роли правительства и обеспечении большей возможности привлекать правительство к ответственности за свою роль. Такая ответственность является очевидным конституционным требованием в большинстве западных демократических государств. Поэтому, по существу, наше предложение просто нацелено на приближение определенной политической и административной практики, то есть практики разработки мегапроектов, к тому, чем, согласно стандартным конституционным канонам, она должна являться. Роль правительства в идеале заключается в служении общественным интересам и их защите. Слабость традиционного подхода состоит в том, что он позволяет правительству играть более одной роли, например, сторонника проекта и контролера вопросов безопасности, окружающей среды и финансов. Поскольку последующие конфликты интересов зарождаются внутри правительства, ответственность размывается, и процесс принятия решений становится добычей групп особых интересов.