Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"
Автор книги: Бент Фливбьорг
Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 15 (всего у книги 18 страниц)
Законодательная сторона разработки проекта
Два основных альтернативных подхода, разработанные здесь, должны рассматриваться как примеры институционализации ответственности. Мы признаем, что могут существовать другие подходы, отвечающие необходимым требованиям ответственности. В частности, могут существовать другие способы структурирования отчетности и процесса взаимодействия с заинтересованными кругами, гражданским обществом и широкой общественностью.
Во многих странах законодательная основа строительства и эксплуатации крупных инфраструктурных проектов изложена в законе о гражданском строительстве, который, с юридической точки зрения, определяет правила и процедуры для проекта, которые нужно соблюдать в течение и после завершения строительства. Ввиду размеров, сложности и потенциальных последствий большинства крупных проектов, правила и процедуры должны быть изложены именно таким образом не только для возможного строительства и эксплуатации, но также и для разработки и экспертизы проекта. Поэтому мы считаем, что подход к разработке и оценке проекта, каким бы он ни был, должен быть изложен в правительственной директиве или подобном нормативном акте, который предназначен для выполнения теми, кто несет ответственность за разработку и экспертизу. Это также помогло бы улучшить ответственность. Кроме того, это поощрило бы использование последовательного подхода к разработке и экспертизе проекта, чего сегодня зачастую очень не хватает.
12. Что стоит за парадоксом мегапроектов
Отправной точкой этой книги был парадокс. В последние годы во всем мире наблюдается резкое увеличение размаха, частоты и географического распространения мегапроектов, то есть инфраструктурных проектов на многие миллиарды долларов. Это аэропорты, высокоскоростные железные дороги, городские железные дороги, туннели, мосты, порты, автострады, плотины, электростанции, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, информационные системы, системы телекоммуникационных технологий и так далее. Никогда в истории человечества мы не строили большего количества или настолько дорогих инфраструктурных проектов. И никогда еще такие проекты не были настолько близким воплощением того, что социолог Зигмунт Бауман называет «независимостью от пространства», а глава Microsoft Билл Гейтс – «капитализмом, свободным от трения». Тем не менее, при сравнении прогнозируемых мегапроектов и их фактического воплощения картина часто выглядит зловеще. Мы документально подтвердили в этой книге, что:
• Финансовые перерасходы в размере от 50 до 100 процентов в реальном выражении для мегапроектов – обычное явление; не редкость и перерасходы более, чем на 100 процентов;
• Несовпадение прогнозируемого спроса с фактическим в диапазоне от 20 до 70 процентов наблюдается повсеместно;
• Степень и масштаб фактических воздействий проектов на окружающую среду часто очень отличаются от прогнозируемых. Необходимость проведения аудита по факту игнорируется;
• Значительного регионального, национального, а иногда и международного развития, обычно декларируемого промоутерами проектов, как правило, не происходит, или оно настолько размыто, что исследователям не удается его установить;
• Фактическая жизнеспособность проекта обычно не соответствует прогнозируемой, как правило, имеющей беззастенчиво завышенную оптимистическую оценку.
Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.
Причины парадокса мегапроектов
Мы определили главную причину парадокса мегапроектов, а именно тот факт, что, несмотря на печальные итоги эксплуатации мегапроектов, такие как пренебрежение риском и недостаток ответственности в процессе принятия решений, их количество и масштаб увеличиваются. Мы показали, что не стоит удивляться тому, что промоутеры проектов благополучно продолжают реализовывать высокорискованные проекты, поскольку сами они не несут связанных с ними рисков и им не грозит ответственность за отсутствие предполагаемого результата. Мы также показали, что при использовании традиционного подхода к разработке мегапроектов промоутеры слишком часто фактически могли уклоняться от риска и ответственности. Наконец, мы предложили меры и институциональные схемы, чтобы справиться с этой проблемой. Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.
Очевидно, что никто не заинтересован в рискованных и неосуществимых проектах только ради них самих. Однако подрядчики и другие промоутеры проектов, положение которых позволяет им наживаться просто на самом факте строительства проектов, часто выступают в качестве мощной движущей силы на ранних стадиях разработки проекта. Они могут быть заинтересованы в недооценке затрат и переоценке спроса и аналогичной недооценке воздействий на окружающую среду и переоценке результатов развития. Строительство мегапроектов часто длится десятилетиями, предоставляя проблемы эксплуатации отдаленному будущему. Период от предложения проекта до начала эксплуатации еще дольше. Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта, являясь неизменными спутниками предложения мегапроектов сегодня, позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду. Это, в свою очередь, увеличивает вероятность того, что строительные проекты будут осуществляться и тем самым приносить выгоду подрядчикам и другим промоутерам, ориентированным на строительство. Несомненно, это объясняет многие решения о строительстве проектов, которые бы не получили зеленый свет, если бы были проведены более продуманные экспертизы, если бы проблемам эксплуатации придавали больше значения и если бы промоутеры несли ответственность за свои заявления относительно проектов.
Такое поведение в погоне за рентой и соответствующий «оптимизм оценки», если использовать деликатное определение, данное Всемирным банком предвзятому анализу затрат и выгод, не в интересах тех, чьи деньги подвергаются риску, будь то налогоплательщики или частные инвесторы. Не в интересах это и тех, кто обеспокоен вопросами защиты окружающей среды, безопасности, демократии и общественных благ. Для людей и групп, которые так же, как и мы, разделяют эту озабоченность, мы предлагаем меры по увеличению ответственности при принятии решений в мегапроектах, описанные ниже. Эти меры рассматриваются в книге глубоко и подробно для возможного практического применения. Кроме того, в Приложении мы приводим пример мероприятий, которые были применены для конкретного проекта, в котором мы участвовали в качестве консультантов, а именно, предлагаемого сообщения через Балтийское море, соединяющего Данию и Германию через пролив Фемарн-Бельт, один из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире.
Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду.
Способы избавления от парадокса мегапроектов
Наше первое и главное предложение заключается в том, что риску и ответственности должно быть отведено более значимое место в принятии решений в мегапроектах по сравнению с нынешним положением. Мы считаем, что правильный процесс принятия решений, это не только вопрос лучшей и более рациональной информации, но также и институциональных структур, обеспечивающих систему сдержек и противовесов, необходимых для обеспечения ответственности, особенно ответственности за значительные риски, которые, как мы показали, существуют в разработке мегапроектов. Финансовые, экологические и риски безопасности невозможно устранить из мегапроектов. Однако их можно признать и сократить путем тщательного выявления и передачи тем, кто лучше всего может с ними справиться. В связи с этим мы рекомендуем, чтобы законы или подобные виды регулирования учитывали необходимость осуществления анализа риска и управления риском и их институциональное закрепление в процессе принятия решений по мегапроектам наряду с распределением рисков между соответствующими участниками и организациями. Мы также рекомендуем и подробно описываем методы анализа риска, включая так называемый анализ «ситуации наиболее вероятного развития» (MLD), анализ безубыточности и сценарии наихудшего варианта развития событий. Наконец, относительно ответственности мы предлагаем институциональные схемы для более эффективного управления риском.
Наше второе предложение заключается в перераспределении обязанностей государственного и частного секторов в разработке мегапроектов. В так называемом традиционном подходе к принятию решений в мегапроектах правительство играет множество ролей, и некоторые из них противоречат друг другу. Мы задаем вопрос: может ли правительство эффективно работать и в качестве промоутера мегапроектов, и как гарант защиты таких общественных интересов, как охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и ограждение налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков? Мы отвечаем на этот вопрос отрицательно. Для правительства здесь возникает конфликт интересов, и в результате страдает ответственность. Поэтому мы предлагаем пересмотреть границы участия государства и частной собственности, перемещая риск из государственного в частный сектор и гораздо более четко определяя роль правительства с помощью принципа равноправия и незаинтересованности, а также переключая правительственное участие от задач продвижения проектов к задачам формулирования и аудита целей общественного интереса в мегапроектах.
Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.
В-третьих, мы предлагаем четыре основных инструмента ответственности для использования в процессе принятия решений в мегапроектах:
1. Прозрачность;
2. Функциональные требования;
3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования; и
4. Привлечение рискового капитала.
Прозрачность
Прозрачность является главным средством обеспечения ответственности в государственном секторе. Здесь мы рекомендуем более высокую степень публичности и общественного участия, включая вовлечение заинтересованных сторон, по сравнению с тем, что обычно свойственно для мегапроектов. Развитие мегапроектов определенно должно выиграть от большего вовлечения гражданского общества. Традиционный аргумент против общественного участия заключается в том, что это замедляет принятие решений и приводит к неоптимальным результатам. Мы считаем совершенно иначе. Мегапроекты, участники которых пробовали обойтись без публичности и участия общественности, часто сталкивались с таким сильным сопротивлением, что процессы принятия решений дестабилизировались и участникам и проектам навязывались второсортные решения с точки зрения процедур и результата. Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.
Функциональные требования
Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к принятию решений в мегапроектах вместо традиционного подхода, ориентированного на технические решения. Применение подхода функциональных требований означает, что, насколько это возможно, все требования относительно возможного проекта должны быть определены до рассмотрения различных технических альтернатив для предложенного проекта и до его экспертизы. В принципе, функциональные требования должны вытекать из национальных и других политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Одно из преимуществ подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиваться на цели, а не на средствах. Это позволяет вести конструктивный и эффективный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и других. В то же время подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами.
Система нормативного регулирования
Система нормативного регулирования – это совокупность экономических правил, регулирующих строительство и эксплуатацию определенного мегапроекта, и других экономических правил, оказывающих существенное влияние на финансовую и экономическую эффективность проекта, а также правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта, например, для аэропортов или мостов это подразумевает подъездные пути. Эти правила помогут ответить на вопрос, будут ли такие сообщения нуждаться в государственном финансировании или будут финансироваться за счет платных услуг. Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы. Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из рискового капитала, как мы предлагаем, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены.
Рисковый капитал
В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Мы документально подтвердили, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру. По нашему мнению, более эффективный способ добиться ответственности – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемая для данного проекта, должна составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможно строительство инфраструктуры. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости неопределенности на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости. Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства.
Наконец, в-четвертых, мы предлагаем две альтернативные модели для ответственного принятия решений в мегапроектах, одну, основанную на подходе государственных предприятий (ГП) к разработке проекта, другую – на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подходе подобного рода. Обе модели подробно описаны, помимо прочего, до уровня участия заинтересованных кругов, оценки воздействия на окружающую среду и отчетных процедур. Мы не даем рекомендаций относительно предпочтения одного подхода другому, поскольку только определенный политический и организационный контекст данного мегапроекта покажет, какой из них более приемлем. И все же мы предлагаем тщательно изучить оба подхода в любом предполагаемом проекте, прежде чем выбрать один из них. Мы подчеркиваем также, что независимо от подхода принципиально важно, чтобы с самого начала для проектной компании были установлены четкие стандарты выполнения, будь она государственной или частной, и что компания должна быть с самого начала укомплектована необходимым персоналом. Интересы строительства должны быть с самого начала уравновешены интересами эксплуатации среди членов совета директоров и персонала, кроме того, персонал и директора должны четко понимать, что подразумевается под управлением эффективностью и понятием риска и ответственности. Одним словом, если четыре инструмента ответственности, выделенные выше, учтены, любой из двух подходов к разработке мегапроектов будет работать и будет работать хорошо.
Превращение общества риска в менее рискованное
Мегапроекты в транспорте, телекоммуникациях и энергетике играют ключевую роль не в чем ином, как в создании того, что многие расценивают как зарождение нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Тем не менее, мы показали в этой книге, что история мегапроектов – это постоянно повторяемый правительствами, налогоплательщиками и частными инвесторами путь вложения миллиардов долларов в очень рискованные, неосуществимые проекты. Мы продемонстрировали, что проблема мегапроектов, главным образом, заключается в пренебрежении риском и недостатке ответственности при содействии промоутеров проектов, основное стремление которых состоит в том, чтобы строить проекты для частной прибыли, экономической или политической, а не использовать проекты для общественного блага. И мы доказали, что, для того чтобы исправить текущее положение дел, мы должны найти пути институционального включения вопросов риска и ответственности в процесс принятия решений для мегапроектов. Наконец, мы показали, как это можно сделать.
Мы упоминали в первой главе, что теоретики общества риска и демократии начали недавно призывать к разработке практической политики и мероприятий планирования, связанных с риском в реальном государственном принятии решений. В начале книги мы отметили, что предлагаем ее как попытку воплощения в специфичной области, социальная, экономическая и политическая важность которой увеличивается, того типа планирования и принятия решений, к которому призывают теоретики. Некоторые из мер, предложенных нами выше, сегодня медленно завоевывают позиции в ряде стран и мегапроектов. Мы надеемся, что наша книга поможет укрепиться этим позициям, равно как и распространению этих мер в большем количестве стран и проектов, тем самым делая демократию более ответственной, а общество риска менее рискованным.
Приложение.
Риск и ответственность в действии: ситуационный анализ
Недавно Транспортный совет Дании попросил нас провести анализ планов для изучения жизнеспособности сообщений между Данией и Германией через Балтийское море, в районе пролива Фемарн-Бельт. Транспортный совет Дании был учрежден датским парламентом, чтобы усовершенствовать принципы датской транспортной политики путем финансирования исследований и проведения независимого изучения текущих транспортных проблем с последующей подготовкой рекомендаций для правительства, парламента и широкой общественности[273]273
Изучение сообщения через Балтийское море было инициировано Транспортным советом Дании в 1994 г. В группу исследователей входили Бент Фливбьорг (руководитель), Нильс Брузелиус и Вернер Ротенгаттер. Группе помогали Метте Скамрис и Ким Линж Нильсен.
[Закрыть].
Фемарн-Бельт – это пролив между Данией и Германией, расположенный в западной части Балтийского моря между островами Лолланд и Фемарн. Кратчайшее расстояние через Бельт – 18,6 км (приблизительно 11 миль) между Рёдбюхавном в Дании и Путтгарденом в Германии. Сообщение через Балтийское море в этом месте должно стать одним из крупнейших и самых дорогих межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Согласно оценкам, стоимость проекта может составить от 20 до 35 миллиардов датских крон (от 3,3 до 5,8 миллиарда долларов США) для сооружения моста и дополнительно от 15 до 30 миллиардов датских крон (от 2,5 до 5 миллиардов долларов США) для строительства подъездных путей. В рамках соглашения с шведским правительством относительно сообщения Эресунд датское правительство обязалось участвовать в строительстве сообщение Фемарн-Бельт при условии, что оно будет целесообразно с экологической и экономической точек зрения[274]274
Danish Parliament, “Aftale mellem Danmarks regering og Sveriges regering om en fast forbindelse over Øresund”, Annex to Danish Parliament, “Forslag til Lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund”.
[Закрыть]. Позиция немецкого правительства менее определенна. Комиссия ЕС поместила сообщение Фемарн-Бельт в список особо приоритетных европейских транспортных инфраструктурных проектов, что означает, что Комиссия может внести 20 процентов в инвестиции. Из-за некоторых проблем с процессами разработки и оценки проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главы 2–7), сопоставимых по размеру и целям с сообщением Фемарн-Бельт, Транспортный совет Дании хотел разобраться, как можно улучшить процесс принятия решений для такого типа проектов.
В нашем анализе планов для Фемарн-Бельт мы обнаружили, что первоначальные подходы к анализу экономической целесообразности, сделанные датским и немецким Министерствами транспорта, в значительной степени совпали с тем, что в этой книге мы назвали традиционным подходом к разработке мегапроектов (см. главу 8)[275]275
Анализ полностью представлен в Транспортный совет Дании: Facts About Fehmarn Belt: Fact-finding Study on a Fixed Link Across Fehmarn Belt, Report no. 95:02; Danish Transport Council, Fehmarn Belt: Issues of Accountability. Lessons and Recommendations Regarding Appraisal of a Fixed Link Across Fehmarn Belt. См. также Nils Bruzelius, Bent Flyvbjerg and Werner Rothengatter, “Big Decisions, Big Risks: Improving Accountability in Mega Projects”, International Review of Administrative Sciences, том 64, № 3, сентябрь 1998 г., с. 423–40.
[Закрыть]. Мы подчеркнули необходимость усиления ответственности путем использования четырех инструментов, рассмотренных в главе 10: повышение прозрачности, использование функциональных требований, лучшее определение системы нормативного регулирования и, наконец, использование частного рискового капитала. Мы также проиллюстрировали, как это можно сделать в фактическом планировании и процессе оценки для Фемарн-Бельт, разрабатывая альтернативные подходы, сходные с концессионным подходом и подходом государственных предприятий, которые описаны в главе 11.
Транспортный совет Дании впоследствии принял наши рекомендации и сделал их собственными рекомендациями совета датскому правительству, парламенту и широкой общественности относительно того, как необходимо проводить разработку и оценку предложений для сообщения Фемарн-Бельт. Ниже мы описываем развитие событий в процессе экспертизы проекта Фемарн-Бельт и оцениваем, какие из рекомендаций Транспортного совета нашли практическое применение и какие – нет, делая особый акцент на четырех инструментах ответственности, упомянутых выше. Основное внимание мы обращаем на ситуацию в Дании, поскольку подобный анализ с похожими рекомендациями не проводился в Германии. Само собой разумеется, что это – предварительная оценка, так как разработка проекта все еще продолжается.
Основными действиями в процессе разработки и экспертизы Фемарн-Бельт с момента принятия Транспортным советом наших рекомендаций в 1995 г. были следующие:
1995–1999 гг.: Анализ экономической целесообразности[276]276
Главные отчеты анализа экономической целесообразности: Danish Ministry of Transport, Femer Bælt-forbindelsen: Forundersøgelser, Resumérapport (Copenhagen: Trafikministeriet (Ministry of Transport), 1999); Femer Bælt-forbindelsen: Økonomiske undersøgelser (Copenhagen: Trafikministeriet, 1999).
[Закрыть].1999–2000 гг.: Общественные слушания, объединенные с краткой независимой экспертизой анализа экономической целесообразности[277]277
Danish Transport Council, Femer Bælt forundersøgelser: Resumé af konferencen 13. januar 2000 (Copenhagen: Transportrådet (Danish Transport Council), 2000).
[Закрыть].2000–2002 гг.: Призыв датского и немецкого правительств к частным компаниям выразить свою заинтересованность относительно их возможного участия в предоставлении финансирования для сообщения[278]278
Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt: Finance and Organisation Enquiry of Commercial Interest, Report, Executive Summary and Appendices (www.fdjv.com: Author, 2002).
[Закрыть].
Если после приглашения выразить заинтересованность правительства решают продолжить разработку проекта, главными задачами остаются завершение анализа экономической целесообразности, проведение национальных и международных слушаний, принятие политического решения о том, стоит ли строить, и если принято решение продолжать проект, то выбор формы тендера и его проведение.
