Текст книги "Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций"
Автор книги: Бент Фливбьорг
Соавторы: Нильс Брузелиус,Вернер Ротенгаттер
сообщить о нарушении
Текущая страница: 11 (всего у книги 18 страниц)
История Eurotunnel
Туннель под Ла-Маншем является флагманом концессионного финансирования в транспортном секторе. Это проект типа строительство – владение – эксплуатация – передача (BOOT) с концессией первоначально на 55 лет, позже продленной до 65 лет в рамках соглашения относительно ответственности за перерасход средств, впоследствии продленной еще раз до 99 лет, что явилось попыткой сохранить жизнеспособность проекта (см. главу 4)[221]221
Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 166.
[Закрыть]. Проект пережил множество взлетов и падений, включая приостановку выплаты процентов по займам и пожар, нанесший ущерб имиджу и доходам сооружения. Только время покажет, окажется ли проект, в конечном счете, успешным или провальным.
Стоимость проекта превысила первоначально прогнозируемую почти в два раза. Половину этого превышения можно отнести за счет усиления безопасности, надежности и выполнения экологических требований, что подчеркивает тип политического риска, характерный для этого типа проектов. Например, было прекращено производство подвижного состава, что дало возможность увеличить ширину всех пропускных ворот на 10 см. Это стоило Eurotunnel около 40 миллионов фунтов стерлингов и, что более важно, многих месяцев задержки и дополнительных капитальных затрат. Эти дополнительные расходы должен был покрыть Eurotunnel, так как правительства успешно устранились от любого финансового риска и участия. Кроме того, подъездные пути вроде высокоскоростной железной дороги от Лондона до Фолкстона, ожидавшейся в ближайшем будущем, все еще не начали строить. Как следствие, экономия времени для потребителей оказалась меньше, чем ожидалось в первых прогнозах, что вылилось в более низкие показатели спроса. Кроме того, поскольку такие типы политического риска не были застрахованы в контракте, они переходили к Eurotunnel. Но отчасти раздутый бюджет Eurotunnel можно объяснить простым перерасходом средств на строительство и отсутствием определенного владельца проектной компании с самого начала. Так первоначально концессию на строительство сообщения через пролив Ла-Манш выиграл консорциум подрядчиков и финансистов в 1986 г., чей основной интерес заключался в получении контрактов на строительство и предоставлении финансирования, а не выступлении в роли концессионера[222]222
Cм. Tony Ridley, “The Chunnel”, Land and Infrastructure, undated, с. 14–19, and Major Projects Association, Beyond 2000, с. 161–74.
[Закрыть]. Так как эта группа получила концессию после конкурса с тремя консорциумами-соперниками, относительно всех консорциумов возникли серьезные сомнения, смогут ли они покрыть стоимость конкурсного предложения. В этих обстоятельствах не было проведено достаточной работы по детальному проектированию, и оценки стоимости были более или менее приблизительными.
После того как концессия была присуждена и Eurotunnel стал концессионером, с самого начала компания была плохо обеспечена сотрудниками, более того, штат почти полностью состоял из лиц второго ранга, которые должны были вести переговоры с организациями, от которых они были откомандированы. Ясно, что это не сыграло на руку Eurotunnel. На стадии проектирования и разработки было недостаточно ресурсов для быстрого роста, и в целом на начальном этапе было привлечено недостаточное количество финансовых ресурсов. Также оказалось, что контракты, подписанные Eurotunnel, были гораздо менее жесткими, чем стандартные для предприятия, финансирующего проект такого масштаба[223]223
Ridley, “The Chunnel”, and Major Projects Association, Beyond 2000.
[Закрыть].
Однако в итоге после смены владельца Eurotunnel путем продажи акций и назначения нового руководства и персонала ситуация изменилась к лучшему. С конца 1980-х гг. и до завершения строительства Eurotunnel придерживался жесткой линии с подрядчиками в отстаивании своих прав. И, несмотря на трудности, возникшие в начале, Eurotunnel смог закончить строительство туннеля практически вовремя. Возможно, что жесткая линия, принятая Eurotunnel в переговорах с подрядчиками, была необходима для выживания; при более мягком подходе затраты могли быть выше, а доходы ниже, чем оказались в итоге, что могло сделать финансовый кризис и реструктуризацию 1995–1998 гг. глубже и сложнее.
В целом можно вынести три основных урока из Eurotunnel и похожих проектов. Первый: за предложениями о концессии могут стоять как краткосрочные (строительные), так и долгосрочные (эксплуатационные) интересы, которые часто расходятся. Необходимо удостовериться, что долгосрочные интересы играют ведущую роль с самого начала и что это отражено в организационной (владение и управление) структуре концессионера. Обоснование этому положению будет представлено в примерах ниже. Сегодня применяются различные механизмы в связи с проектами строительство – эксплуатация – передача и подобными им, которые должны гарантировать, что это положение будет достигнуто. К таким механизмам относится первоначальная невозможность для акционеров консорциума, выигравшего контракт строительство – эксплуатация – передача, продать свои акции в течение определенного периода времени без разрешения правительства, а также четкие обязательства относительно времени и затрат на строительство, содержащиеся в предоставленных на торги заявках[224]224
Cм., например, Asian Development Bank, Developing Best Practices for Promoting Private Sector Investment in Infrastructure: Roads (Manila, Philippines, 2000).
[Закрыть]. Дополнительный механизм, разработанный в Великобритании в связи с введением контрактов DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), заключается в праве правительства прекращать договор с концессионером при определенных обстоятельствах плюс так называемое прямое соглашение между кредиторами и правительством, позволяющее финансистам «вступать в права» в случае, если контракт с концессионером расторгнут. Это право дает возможность финансистам принять на себя руководство операциями на ограниченный период времени, в течение которого они могут попытаться найти замену эксплуатационной компании[225]225
Cм. National Audit Office, The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts, Report by the Comptroller and Auditor-General, London, 28 January 1998.
[Закрыть].
Второй: при условии, что проект был соответствующим образом задуман, разработан и спроектирован, включая наличие у концессионера адекватной структуры собственности, структуры строительство – эксплуатация – передача могут быть эффективными механизмами для реализации проектов такого рода[226]226
См. также Mills, “Commercial Funding”.
[Закрыть].
Третий: с самого начала имеет смысл определить типы риска и правильно распределить его между участвующими сторонами. Например, частные инвесторы не могут нести политический риск и управлять им, поэтому он должен быть возложен на лиц, ответственных за политику, а именно на государство.
Платные дороги и подобные проекты
В то время как в США платные дороги широко использовались уже в XVIII и XIX веках, сегодня они становятся глобальным явлением, приобретая особое распространение в странах Европы[227]227
Lockwood, Verma and Schneider, “Public-Private Partnerships in Toll Road Development”, с. 77–91. В отношении частного финансирования железных дорог, мы отсылаем читателя к обширному британскому опыту; см., например, С. A. Nash, “Developments in Transport Policy; Rail Privatisation in Britain”, Journal of Transport Economics and Policy, том 27, № 3, 1993, с. 317–22; and John Preston, “The Economics of British Rail Privatization: An Assessment”, Transport Reviews, том 16, № 1, 1996, с. 1–21. См. также Gómez-Ibáňez and Meyer, Going Private, and Ravi Ramamurti, “Testing the Limits of Privatization: Argentine Railroads”, World Development, том 25, № 12, декабрь 1997 г., с. 1973–93.
[Закрыть]. Франция и Испания имеют самый долгий и обширный опыт строительства частных дорог, финансируемых платой за использование[228]228
Этот раздел по платным дорогам во Франции и Испании в основном базируется на работе Gómez-Ibáňez and Meyer, Going Private. См. также Alain Fayard, “Overview of the Scope and Limitations of Public-Private Partnerships”, Seminar of Public-Private Partnerships (PPPs) in Transport Infrastructure Financing, European Conference of Ministers of Transport, Paris, 1999. Что касается опыта Франции относительно частного финансирования, см. также Claude Martinand, ed., Private Financing of Public Infrastructure: The French Experience (Paris: Ministry of Public Works, Transportation and Tourism, 1994); and G. Charpentier, “Lessons to Be Learned from an Experience of Completely Private Financing”, Routes/Roads, том 11, № 283, 1994, с. 82–5.
[Закрыть]. Частные концессии в Испании появились в 1960-х гг., тогда как во Франции – в начале 1970-х. Опыт Италии восходит к 1960-м гг., но роль частных промышленников была там достаточно сильно ограничена.
К концу 1990-х гг. Франция открыла 6700 км платных междугородних автомагистралей, управляемых по концессии девятью различными компаниями. Но только одна из них, Cofiroute, находится в частной собственности. Другие компании являются смешанными инвестиционными компаниями, в которых могут сочетаться частное и государственное право собственности, но все эти компании почти полностью принадлежат национальным и местным правительствам. Участие частного капитала в системе автомагистралей Франции поощрялось с начала 1970-х гг., и несколько частных консорциумов вышли на рынок. Основные правила для институциональной схемы, регулирующей предприятия, состояли в том, чтобы акции и ресурсы, передаваемые акционерами, составляли, по меньшей мере, 10 процентов от стоимости, а займы без государственной гарантии – по меньшей мере, 15 процентов. Дорожная плата на начальном этапе может устанавливаться частными концессионерами самостоятельно[229]229
Очевидно, до десяти лет.
[Закрыть].
Однако все, кроме одной частной концессии, позднее столкнулись с финансовыми проблемами в основном из-за энергетического кризиса 1970-х гг. и были либо поглощены, либо превращены в смешанные компании в начале 1980-х гг. В это время частное участие в секторе больше не поощрялось. Кроме того, власти начали более активно вмешиваться в процесс установления платы за проезд через политику гармонизации платы по всей стране. Проблемы частных компаний можно частично объяснить тем фактом, что в основном они принадлежали строительным компаниям, чей главный интерес заключался в строительстве автомагистралей, а не в их эксплуатации. С конца 1980-х гг., когда Франция сменила политику и снова начала поддерживать участие частного сектора, стало сложно привлекать частный интерес из-за продолжающейся политики жесткого контроля платы за проезд Министерством финансов.
К 1998 г. в Испании было около 2250 км автомагистралей, управляемых пятнадцатью различными концессиями. Двенадцать из них начинали как частные концессии, а три были переданы национальным и региональным правительствам в 1980-х гг. Как и во Франции, главными причинами слабых финансовых показателей частных эксплуатационных компаний были энергетический кризис и недостаточная капитализация проектов. Кроме того, проблема заключалась еще и в том, что главными действующими лицами, стоящими за концессионерами, были строительные компании, заинтересованные, в основном, в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Похоже, эти проблемы усложнял еще и тот факт, что только 10 процентов расходов на строительство должны были финансироваться из собственных средств, и что правительство гарантировало до 75 процентов иностранных займов; более того, правительство приняло полный риск валютного курса иностранных займов.
И 6700 км французских, и 2250 км испанских платных дорог к концу 1990-х гг. оказались, в основном, на самообеспечении. Опыт Франции дает основания предполагать, что частные компании, вероятно, могут построить дороги дешевле, чем государственные компании. Однако опыт как Франции, так и Испании указывает на опасность создания стимулов, при которых частные концессионеры больше заинтересованы в строительстве, чем в эксплуатации платной дороги, и на дилеммы регулирования платы за проезд. Французский подход к регулированию цен создает политический тип риска, поскольку критерии не очевидны. В Испании используется открытая модель регулирования, но она применяется во всех случаях, таким образом, игнорируются важные различия между концессиями.
Начиная с этих первопроходцев, строительство платных дорог с участием частного капитала начало расширяться. В одном источнике указан 121 инфраструктурный проект с участием частного капитала в развитых странах. Все эти проекты были реализованы с января 1985 г. по октябрь 1998 г., и большинство из них составляли платные дороги. Средняя стоимость проекта составляла около 750 миллионов долларов США, чему способствовал ряд мегапроектов в Европе, спонсированных Европейским союзом. Согласно данным Всемирного Банка в период с 1990 г. по 1997 г. в развивающихся странах было начато или разрабатывалось 280 автодорожных проектов на условиях сотрудничества государства и частного капитала. Средняя стоимость проекта составляла около 190 миллионов долларов США, причем большинство проектов находились в Восточной Азии и Латинской Америке[230]230
Antonio Estache and Ginés de Rus, eds., Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators, World Bank Development Studies (Washington, DC: World Bank, 2000), с. 246.
[Закрыть]. Китайская Народная Республика является страной с наиболее интенсивной программой. Согласно оценкам, в Китае за последние пять-шесть лет в частные руки перешло 2800 км скоростных автострад. Там существует около 800 концессионных соглашений, все они основаны либо на лизинговых соглашениях, либо на договорах строительство – эксплуатация – передача[231]231
Asian Development Bank, Developing Best Practices.
[Закрыть].
Широкое развитие платных дорог также наблюдается в Мексике, Малайзии, Индонезии и Калифорнии. За последние пять лет Мексика построила 5500 км новых платных дорог стоимостью в 10 миллиардов долларов США. Малайзия построила один из самых дорогих проектов с участием государства и частного капитала в развивающихся странах: автостраду Север-Юг стоимостью в 1,6 миллиарда долларов США[232]232
World Bank, World Development Report 1994.
[Закрыть]. В Калифорнии было построено четыре платные дороги общей стоимостью в 2,5 миллиарда долларов США после заключения соглашения в январе 1991 г. по схеме строительство – эксплуатация – передача и без привлечения денежных средств штата или государства[233]233
Gómez-Ibáňez and Meyer, Privatization and Regulation, and Gordon J. Fielding and Daniel B. Klein, “How to Franchise Highways”, Journal of Transport Economics and Policy, том 27, № 2, май 1993 г., с. 113–30. Относительно опыта приватизации частного транспорта, см. Matthew G. Karlaftis, Jason S. Wasson and Erin S. Steadham, “Impacts of Privatization on the Performance of Urban Transit Systems”, Transportation Quarterly, том 51, № 3, лето 1997 г., с. 67–79; and Richmond, The Private Provision of Public Transport.
[Закрыть].
Некоторые из этих проектов столкнулись с трудностями, включая автомагистраль второго уровня в Бангкоке и мексиканскую программу платных дорог. В последнем случае проблемы отразили неадекватную подготовку, перерасход средств и оптимистичные прогнозы дорожного движения. Движение после открытия новых дорог также было не настолько интенсивным, как ожидалось, из-за конкуренции с параллельными маршрутами. Что касается примера Таиланда, то здесь проблема заключалась в плохо сформулированной регуляторной политике, что, среди прочего, означало неопределенность в вопросе о том, кто должен взимать плату после завершения проекта[234]234
World Bank, World Development Report 1994, Major Projects Association, Beyond 2000, с. 265, and Asian Development Bank, Developing Best Practices.
[Закрыть].
Из участия частного сектора можно извлечь важный урок: подготовка проекта должна быть тщательной и занимать достаточно времени для четкого определения всех вопросов, рисков и соответствующей политики. Европейский банк реконструкции и развития, похоже, хорошо выучил этот урок, как и другие уроки ранних проектов, что отражено в соглашениях, обосновывающих финансовую схему его первого проекта в автодорожном секторе в Восточной Европе – платной автостраде M1 – M15, проекте строительство – владение – эксплуатация – передача в Венгрии. Концессионная компания – это специализированная компания, которая должна иметь необходимый штат и управление, позволяющие ей использовать кредиты. Контракты с фиксированной ценой заключались как на строительство, так и на эксплуатацию. Некоммерческие риски ложились на правительство, а кредиторы брали на себя ответственность за управление процентной ставкой и валютными рисками[235]235
Major Projects Association, Beyond 2000, с. 262–4.
[Закрыть].
Несмотря на эти тщательные приготовления, проект M1 – M15 столкнулся с проблемами, поскольку реальное движение транспорта оказалось гораздо ниже ожидаемого, и проект формально стал банкротом, как и многие другие проекты платных дорог. Главной причиной оказались оптимистические прогнозы роста движения транспорта, кроме того, многие водители предпочли объезжать платную дорогу по бесплатным трассам[236]236
Asian Development Bank, Developing Best Practices.
[Закрыть].
Еще одной чертой платных дорог является то, что рискованность данных проектов во многом предопределяется значительным рыночным риском, который здесь более выражен, чем во многих других типах коммерческой деятельности. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, спрос на автотранспорт во многом зависит от экономического развития. Нередка ситуация, когда дорожное движение увеличивается в два раза по сравнению с темпом экономического роста, что означает эластичность по доходу порядка двух. Эта тенденция сильнее проявляется в отношении крупных дорог, чем небольших. Во-вторых, эластичность цены в отношении платы, как правило, очень высока; опыт показывает, что обычно она находится в диапазоне от –1,4 до –2,5, так что повышение дорожной платы в действительности приводит к снижению доходов. Главной причиной этого зачастую является наличие альтернатив платным дорогам; действительно, часто выдвигается требование наличия бесплатной дороги, идущей параллельно платной[237]237
Estache and de Rus, eds., Privatization and Regulation, с. 239.
[Закрыть]. И обе эти проблемы, как отмечалось, присутствуют в проекте М1 – М15 в Венгрии, так же как и в проектах во многих других странах.
Значимость рыночного риска усиливается из-за структуры издержек автодорог, учитывая весомую долю постоянных затрат. Следовательно, снижение движения транспорта не приводит к соответствующему снижению затрат. Согласно оценкам, для жизнеспособности платной дороги плотность движения должна достигать, по меньшей мере, 10 000 машин в день, а лучше 15 000. Около 1500 машин необходимо для окупаемости системы сбора платы, еще 3500 машин нужно для других эксплуатационных расходов, а остаток, то есть 5000–10 000 машин в день, необходим для финансирования капитала, это подразумевает, что около двух третей затрат в долгосрочной перспективе постоянны. В краткосрочной перспективе постоянным является еще большее количество[238]238
Ibid., с. 256–7.
[Закрыть].
Эти проблемы усугубляются тем обстоятельством, что многие концессии платных дорог сегодня составляют малую часть системы автодорог, не позволяя положительным денежным потокам в старых частях системы компенсировать потери в более новых частях. Такое перекрестное субсидирование характерно для французской системы, которая в настоящее время обеспечивает перечисления между различными частями платных дорог путем вложения «сверхприбыли» в определенные объединенные фонды. Самое необычное решение в этом отношении предложено в Японии, где существует только одна государственная корпорация автодорог Японии, управляющая междугородной системой платных дорог протяженностью около 9000 км. Однако эта компания является государственным предприятием.
Необходимо отметить, что проблема доходов ниже прогнозируемых на платных дорогах необязательно означает, что в процессе подготовки проекта были сделаны в целом неправильные прогнозы; вопрос скорее состоит в том, что существует тенденция недооценивать последствия неустойчивости спроса во времени и влияния конкурирующих альтернатив. Там, где не существует доступных реальных альтернатив, прогнозы дорожного движения оказываются гораздо более точными, что подтверждается данными трех проектов мостов, представленными в таблице IX.і. Во всех трех случаях новый мост предлагал значительную экономию времени по сравнению со старым решением, такую экономию, за которую водители, очевидно, готовы были платить.
Планирование и строительство
Правительство может избежать проблем, связанных с финансированием частной эксплуатации дороги с помощью дорожных сборов, следующим образом: вместо того, чтобы требовать от частного оператора предоставлять все необходимые услуги, вознаградить оператора именно за это. Другими словами, частный сектор обеспечивает все, включая необходимый оборотный капитал, но услуги, в конечном счете, оплачиваются правительством путем ассигнований. Этот новый вид сотрудничества государства и частного сектора может значительно распространиться в будущем. До сих пор данный подход в основном использовался для заключения контрактов на эксплуатацию и ремонтные работы в дорожном секторе, например, в Аргентине, Австралии и Новой Зеландии, но скоро будет введен и в некоторых других странах Латинской Америки и Африки[239]239
Asian Development Bank, Developing Best Practice.
[Закрыть].
Наиболее известными примерами этого подхода являются проекты DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация) в Великобритании, которые являются инвестиционными проектами. С точки зрения подхода DBFO, контракт на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию новой дороги присуждается концессионеру, специализированной компании, которая впоследствии получает компенсацию непосредственно от клиента, государства в течение периода концессии. В случае Великобритании, где было заключено 9 таких контрактов в течение 1990-х гг. и еще 4 находились в процессе подготовки в 2000 г., срок действия таких контрактов составляет 30 лет[240]240
National Audit Office, Private Finance Initiative.
[Закрыть]. Контракты на эксплуатацию и ремонт до сих пор заключались на гораздо более короткий срок, а именно от 5 до 10 лет.
Инвестиционные проекты, основанные на подходе DBFO, также существуют и в других странах, таких как Голландия, Финляндия и Португалия, и применяются в железнодорожных инфраструктурных проектах. Подобный подход был также использован в Германии под названием Vorfinanzierung (предварительное финансирование). В Германии в течение 1990-х гг. таким способом было профинансировано двенадцать дорожных проектов стоимостью 4,6 миллиарда немецких марок, а также один железнодорожный инфраструктурный проект. Эти контракты, однако, не включают проектирование и эксплуатацию по завершении, что является серьезным различием между этим подходом и тем, который применялся в проектах, описанных ниже[241]241
Nils Bruzelius: Кöра väg eller köpa vägtjänster: En analys av nya metoder för finansiering av vägar? (Lund: Institute of Economic Research, Lund University, 1998). Больше о приватизации в Германии и Великобритании, см. Nikolaos Zahariadis and Christopher S. Allen, “Ideas, Networks, and Policy Streams: Privatization in Britain and Germany”, Policy Studies Review, том 14, №№ 1–2, весна-лето 1995 г., с. 71–98. Относительно приватизации в Европе и ее взаимосвязи с изменениями в законодательных и нормативных актах, см. Michael Moran and Tony Prosser, eds., Privatization and Regulatory Change in Europe (Milton Keynes: Open University Press, 1994).
[Закрыть]. Одним из наиболее современных немецких проектов является туннель под рекой Варнов в Ростоке, соединяющий два района города. Концессию получила французская компания Bouygues. После получения концессии возникли значительные проблемы, поскольку концепция строительство – эксплуатация – передача подразумевает платежи пользователей для финансирования проекта. Но прогнозы были сделаны без учета таких платежей, и поэтому нуждались в корректировке. После коррекции проект оказался больше нежизнеспособным, поэтому просьба об оказании финансовой помощи для его спасения была направлена в Комиссию Евросоюза и Федеральное правительство Германии. Поскольку эти организации не несут ответственности за инвестиции в городской транспорт, до сих пор неясно, будут ли устранены барьеры для туннеля через Варнов. Этот пример вновь показывает, какого типа проблемы неминуемо возникают при сотрудничестве государства и частного сектора, если роли государственных и частных инвесторов с самого начала четко не определены.
Характерной чертой проектов DBFO в Великобритании является то, что вознаграждение в основном базируется на теневых сборах. Одной из установленных целей такого поведения является передача транспортного или рыночного риска частному сектору с целью сокращения общей стоимости риска. Однако мы можем показать, что транспортный риск невозможно передать путем теневых сборов и что фактическая структура теневых доходов, до сих пор применяемая в Великобритании, действительно подтверждает это[242]242
Недавний отчет показывает невозможность использования рынка долгосрочного ссудного капитала и теневых сборов для сокращения затрат на риск из-за неопределенности будущего объема перевозок, и фактическая структура теневых сборов, используемая сегодня, подтверждает это. Для проектов DBFO доходы подрядчиков – в данном случае это специальные проектные компании – таким образом, не являются прямой функцией объема перевозок; скорее, средний доход на единицу транспорта обычно резко сокращается вместе с объемом перевозок. Таким образом, связь между объемом перевозок и ежегодным доходом значительно ослабевает, что может расцениваться как ответ рынка долгосрочного ссудного капитала на ситуацию, когда его просят сделать то, что он не сделать не в состоянии. Другими словами, ответом становится перепланировка структуры теневых сборов таким образом, чтобы будущий объем перевозок не являлся главным определяющим фактором финансового состояния проекта. См.: Bruzelius, Кöра väg eller köpa vägtjänster.
[Закрыть]. Действительно, в последних проектах DBFO теневые сборы играют меньшую роль, и вместо них используется система вознаграждения, основанная на доступности. Это в равной мере относится и к подобной системе, разработанной в Швеции, и к проектам эксплуатации и ремонта в других частях мира, где вознаграждение основано на фиксированной ставке выплат в месяц[243]243
Danish ministries of Finance and Trade, Alternativ finansiering av infrastrukturprojekt (Stockholm Finansdepartementet and Näringsdepartementet, 2000).
[Закрыть].
Важной чертой этих последних разработок в дорожном секторе является появление новой роли частного сектора в обеспечении инфраструктуры. Акцент сместился с финансирования на экономическую эффективность в строительстве и эксплуатации дорог и в сторону инноваций в технологиях дорожного строительства. Таким образом, DBFO выдвинул на первый план важность этого подхода для заключения контрактов по обеспечению инфраструктуры.
Традиционно заключение контрактов в строительном секторе основывалось на вкладах. Клиент нес ответственность за принятие решений об используемых технологиях и материалах, а подрядчик – за поставки в соответствии с установленными техническими требованиями. Этот подход мешает нововведениям, но, тем не менее, используется сегодня во всем мире. Однако мало-помалу этот способ заменяется контрактной системой, основанной на требованиях к эффективности. Такая контрактная система включает строительство и эксплуатацию с целью контроля эффективности, и требует от клиентов формулировать свои требования к результату, оставляя проектирование, технологии и материалы под ответственность подрядчиков. Одной из целей является разрешение подрядчикам делать инвестиции в инновации, не требуя раскрытия используемых технологий и материалов до истечения контракта, эффективно предоставляя подрядчикам патентный период. В сущности, это также входило в намерения контрактов DBFO в Великобритании, упомянутых выше, хотя в этом отношении замысел был реализован лишь частично. Поэтому дальнейшее развитие подхода DBFO может привести к заключению контрактов, больше основанных на эффективности[244]244
Bruzelius, Кöра väg eller köpa vägtjänster.
[Закрыть].
Итак, различия в опыте реализации проектов по схеме строительство – эксплуатация – передача и подобным схемам очевидны. С одной стороны, опыт Гонконга доказал преимущества этих схем. С другой стороны, опыт соседнего Таиланда показал, насколько сложными и рискованными могут быть схемы строительство – эксплуатация – передача, если они тщательно не продуманы. Основными составляющими успешного проекта по схеме строительство – эксплуатация – передача, похоже, являются опытный и простой управляющий орган и структура, полноценное контрактное соглашение, структурированный набор норм, большой и надежный консорциум, опытная строительная организация, некоррумпированный политический режим и отсутствие вмешательства со стороны политики после заключения контракта[245]245
С. M. Tarn, “Build-Operate-Transfer Model for Infrastructure Developments in Asia: Reasons for Successes and Failures”, International Journal of Project Management, том 17, № 6, декабрь 1999 г., с. 377–82.
[Закрыть].
Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности в мегапроектах, может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры.
