Текст книги "О бочках мёда и ложках дёгтя"

Автор книги: Юрий Болдырев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 32 (всего у книги 33 страниц)

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

заместителя Председателя Счётной палаты РФ Ю.Ю.Болдырева

на решение Коллегии Счётной палаты РФ от 09.06.2000

"О результатах проверки приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах".

Настоящее Особое мнение представлено в соответствии со ст.25 Федерального закона "О Счётной палате Российской Федерации".

09.06.2000 Коллегия Счётной палаты РФ приняла решение утвердить представленный за подписью аудитора В.С.Соколова "Отчёт о результатах проверки приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах".

Считаю указанное решение необоснованным, а представленные документы (Отчёт, Акт и иные документы) -несоответствующими наименованию проверки и требованиям Федерального закона "О Счётной палате Российской Федерации" и Регламента Счётной палаты.

1. Цель проверки, указанная в-Отчёте ц Акте от 19 мая 2000 г., не соответствует наименованию проверки ("Проверка приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель"...): вместо проверки приватизации в качестве цели указывается проверка реализации исполнительными и правоохранительными органами выводов и предложений Счётной палаты по результатам проверок, проведённых в 1997 году.

2. Объекты проверки, указанные в Отчёте и Акте от 19 мая 2000 г., не соответствуют наименованию проверки ("проверка приватизации...") и цели проверки ("проверка реализации исполнительными и правоохранительными органами РФ выводов и предложений Счётной палаты..."). Вместо указания в качестве объектов тех государственных органов, которые осуществляли приватизацию (Правительство и его органы), а также тех, что должны были реализовывать выводы и предложения Счётной палаты по результатам проверок, проведённых в 1997 году (Правительство и правоохранительные органы, Генеральная прокуратура), в качестве объекта проверки указывается лишь само приватизированное предприятие – РАО "Норильский никель".

3. В наименовании проверки объединены два совершенно самостоятельных вопроса:

– проверка приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель";

– вклад РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах.

Причём, если в наименовании Отчёта "проверка приватизации" стоит на первом месте, то в программе проверки, в Акте и в Отчёте на первое место (и основное по объёму текста) выводится уже вопрос о "вкладе в социально-экономическое развитие...", а проверка приватизации как таковая – вообще не проводится.

С учётом того, что проверка именно приватизации уже проводилась ранее, а также с учётом того, что в новом Отчёте о "проверке приватизации" не приводятся (хотя и не опровергаются) факты и однозначные выводы о незаконности и даже притворности сделок по приватизации РАО "Норильский никель", которые имелись ранее в отчётах, посвящённых "кредитно-залоговому аукциону" и окончательной продаже госпакета акций залогодержателем, налицо попытка неявного пересмотра результатов предыдущих проверок путём подмены понятий (раз Правительство и Прокуратура нас не поддерживает, а новые собственники хорошо работают, так, может, и не так всё было беззаконно?) и появления нового отчёта по прежней тематике, но без ранее фиксировавшихся фактов и утверждённых выводов и предложений.

Если ставшие основанием для данной проверки обращения в Счётную палату и Государственную Думу с предложениями "положить конец разговорам о хищнической приватизации" рассматривать как основание для сомнений в фактах и выводах, зафиксированных Счётной палатой в отчётах по результатам предыдущих проверок (кстати, до сих пор не оспоренных в судебном порядке), то следует проводить перепроверку именно по существу этих фактов в их совокупности, а не следовать политической конъюнктуре, подменяя вопрос законности приватизации совершенно иным – эффективно ли работают новые собственники.

4. В основу Отчёта положен "Акт проверки приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах". Указанный Акт в своей основной по объёму части (со стр. 9 по стр. 63 Акта), посвящённой РАО "Норильский никель" и его финансово-хозяйственной деятельности (по объёмам продукции, потребляемым энергоресурсам, показателям горного производства, выбросам в атмосферу, проводимым "комплексам мероприятий" и т.п.), изобилует данными, явно не являющимися результатами проверки , проведёнными сотрудниками Счётной палаты по первичным документам (в перечне изученных документов в Отчёте первичные платёжные документы вообще не фигурируют), но, очевидно, почерпнутыми из отчётности самого предприятия либо из данных налоговых и иных контролирующих органов (и то, и другое есть в перечне изученных документов), но без ссылок в каждом случае на точный источник данных, что не позволяет оценить достоверности этих сведений.

4.1. Акт в этой части изобилует и общими фразами об "оптимизации материальных потоков между заводами" (например, на стр.14), а также формулировками типа:

"достигнута экономия кирпича..." (стр.14), "реализован комплекс организационно-технических мероприятий", "реализован комплекс мероприятий..." (стр.15) и "удалось повысить извлечение никеля" (стр.16)... При этом проверка реального уровня извлечения никеля явно не проводилась; ссылки на источник сведений не имеется;

повысилось ли действительно извлечение никеля, или же его отражение в отчётности – неизвестно. Кроме того, неоднократное использование в Акте таких терминов, как "удалось", подразумевает неуместное в акте и недостоверное проникновение инспекторов в мотивацию деятельности нынешних собственников и управляющих предприятием.

4.2. В части финансово-хозяйственной деятельности в Акте (со стр.21) указано, что комиссией были рассмотрены данные консолидированных бухгалтерских балансов, которые и приложены к Акту. Из этого также следует, что выводы комиссией делались не в результате проверки и сопоставления первичных платёжных документов (хотя бы выборочной проверки), а исключительно на основе анализа отчётных данных самого РАО и его дочерних предприятий (причём, как указано в Отчёте в перечне изученных документов, также выборочно), без определения достоверности этой отчётности. Таким образом, строго говоря, и в этой части речь идёт вообще не о проверке по первичным документам, а лишь об анализе бухгалтерских балансов предприятия и о выборочном анализе отчётности.

4.3. В разделах Акта 2 ("Численность и заработная плата работников РАО..., выплаты социального и производственного характера...") и 3 (северный завоз) можно предположить, что данные почерпнуты из отчётов предприятия и отчётности исполнительной власти. Периодически даются общие ссылки на "представленные АО "Норильский никель" документы" (например, на стр.46 Акта), но точный источник приводимых сведений в Акте не указывается.

В тексте содержатся неуместные в Акте по результатам проверки общие формулировки, не имеющие отношения к фиксации выявленных проверкой фактов, например: "Государственно-правовое регулирование проблем Севера ещё больше нуждается в чётком и разностороннем упорядочении"...

4.4. В разделах 4-7 Акта также не указывается на источники приводимой информации. В то же время приводятся подробные данные о ещё только планируемом, предполагаемом в будущем (например, стр.55-56 Акта).

4.5. В разделе 8 Акта также не указывается на источники информации и приводятся сведения, явно не полученные в результате именно контрольного мероприятия:

о конкурентах РАО на мировых рынках и основных тенденциях в их деятельности и т.п. Более того, после описания основных положений концепции развития РАО в Акте делаются необоснованные утверждения о том, что ещё только будет в будущем: "Оптимизация численности РАО будет осуществляться прежними темпами"... Аналогичные некорректные формулировки перенесены в раздел 8 Отчёта, например: "Социальная инфраструктура будет развиваться в соответствии с требованиями оптимального количества занятых..."

4.6. По ряду рассматриваемых направлений деятельности РАО в Акте и Отчёте приводятся экономические и социальные показатели за разные годы с 1995 по 1999 гг., ряд из которых имеет положительную тенденцию. Приводятся также данные о дополнительных социальных расходах предприятия. Одновременно указывается на реструктуризацию долгов РАО государству со списанием части долга, включая штрафные пени, что не было предусмотрено конкурсными процедурами ни при проведении кредитно-залоговых аукционов, ни при окончательной продаже госпакета акций предприятия. При этом не осуществлено сравнительной оценки: объёмов дополнительных социальных расходов РАО "Норильский никель" (сверх положенного по закону и вытекающего из постприватизационных обязательств) – с одной стороны, и потерь государственных и местных бюдже-тов от реструктуризации долга и списания его части – с другой стороны.

Не осуществлено также и сравнительной оценки объёмов эффективных инвестиций в развитие производства, осуществлённых новыми собственниками РАО "Норильский никель", с вышеупомянутыми потерями бюд-жетов от реструктуризации долга и списания его части.

Без соответствующих сравнений, причём в сопоставимых единицах, делать вывод о вкладе РАО "Норильский никель" в социально-экономическое развитие неправомерно.

4.7. Таким образом, подобные документы, призванные продемонстрировать высокую эффективность управления РАО "Норильский никель" новыми собственниками, в части разделов 1-8 Акта (и, соответственно, разделов 1-8 Отчёта), даже если бы недостатки, указанные в п.4.6 настоящего Особого мнения, были устранены, тем не менее, могли бы рассматриваться лишь как материал по результатам экспортно-аналитического мероприятия и называться "Анализ деятельности предприятия по данным его отчётности и отчётности исполнительной власти". Но проверка никак не соответствует положениям ст.15 Федерального Закона "О Счётной палате Российской Федерации", требующим при проведении проверки и ревизии Счётной палаты документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности и достоверности бухгалтерского учёта и финансовой отчётности. И Акт, положенный в основу Отчёта, не соответствует требованиям к акту по результатам контрольного мероприятия Счётной палаты, установленным статьёй 5.2.1 Регламента Счётной палаты.

Соответственно, возникает вопрос о достоверности представленных сведений во всей их полноте и обоснованности каких-либо выводов на их основе.

5. В Отчёте и "Акте проверки приватизации федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и вклада РАО "Норильский никель" в результаты социально-экономического развития Норильского промышленного района в 1996-1999 годах" в части, посвящённой реализации исполнительными и правоохранительными органами Российской Федерации выводов и предложений Счётной палаты по результатам проверок РАО "Норильский никель" (раздел 9), подробно указывается на ход рассмотрения Генеральной прокуратурой и Правительством материалов Счётной палаты, а также на содержание ответов; в том числе, указывается и на прекращение уголовного дела в отношении А.Р.Коха в связи с актом амнистии и на отказ в возбуждении уголовного дела в отношении В.О.Потанина также в связи с актом амнистии; указывается, что несмотря на первоначальное признание выводов Счётной палаты в отношении незаконности приватизационной сделки. Генеральная прокуратура, тем не менее, иска о расторжении сделки не предъявляла. Подробно приводятся аргументы из судебных решений, но по искам, не связанным с аргументами Счётной палаты, а также экспертных заключений, отстаивающих позицию, противоположную выводам Счётной палаты.

В результате на основании представленных экспертных заключений в итоговом заключении, сформулированном на стр.89 Акта в п. 7, делается однозначный вывод о том, что "оснований считать незаконными аукцион от 17 ноября 1995 г. по передаче в залог федерального пакета акций РАО "Норильский никель" и последующую его продажу на конкурсе с инвестиционными условиями не имеется", хотя затем в п. 8 заключения отмечается отсутствие убедительных аргументов, опровергающих прежние выводы Счётной палаты, но лишь в части "целесообразности" проведения залоговых аукционов. И здесь указывается и на размещение Правительством "временно свободных" валютных средств федерального бюджета на депозитах в комбанках, и на отсутствие ис

точников средств на возврат кредитов (и выкуп залога) в федеральном бюджете на 1996 год. Но затем следует утверждение, что "указанное выше нельзя поставить в вину участникам названных договоров..." (налицо явное несоответствие данного вывода Акта задачам и компетенции Счётной палаты, не уполномоченной как определять чью-либо вину, так и выступать в подобных случаях в роли адвоката).

Аналогичные формулировки, только уже без столь ярко выраженного принятия на себя адвокатских функций, обнаруживаются и в разделе "выводы" в Отчёте:

констатируется мнение экспертов, лишь "отмечается" отсутствие в ответах убедительных аргументов, опровергающих прежние выводы Счётной палаты (правда, лишь в части "целесообразности" проведения залоговых аукционов), констатируется соответствие действий Правительства Указу Президента N889 от 31.08.95 и тот факт, что этот Указ до сих пор не отменён и не признан недействительным.

Но однозначных выводов о притворности сделок и их несоответствии действовавшим на тот момент федеральным законам, содержавшихся в предыдущих отчётах по этой тематике, в данном Отчёте уже нет.

В Акте и Отчёте не случайно о главном говорится вскользь и не указывается на факты в их совокупности, послужившей для Счётной палаты основанием для выводов не просто о "нецелесообразности", а именно о притворности "кредитно-залоговых аукционов" и внесения соответствующих предложений в адрес Генеральной прокуратуры.

Ведь не только в Законе о федеральном бюджете на 1996 год не были выделены средства на возврат кредита, но и более того: Правительство и не предлагало в соответствующем законопроекте о бюджете выделения этих средств. Таким образом, налицо признаки, дающие основание считать, что Правительство изначально рассматривало целью сделки не получение кредита под залог с последующим выкупом залога, а отчуждение собственности – её передачу залогодержателю.

Более того, если перед самым проведением "кредит-но-залоговых аукционов" (якобы, с целью получения кредитов для финансирования бюджетных расходов) Правительство разместило на депозитах в коммерческих банках около шестисот миллионов долларов так называемых "временно свободных средств", и по результатам "кредитно-залоговых аукционов" в кредит, но уже под залог госпакетов акций стратегических предприятий ("Норильский никель", ЮКОС и др.), были получены у банков те же шестьсот миллионов долларов, это означает, что Правительство организовало получение государством кредита из своих же государственных ресурсов, но под прикрытием этого передав банкам права на стратегическое госимущество.

Эти факты, равно как и несоответствие явившегося основанием для сделок Указа Президента РФ действовавшим федеральным законам, отражены в предшествующих отчётах Счётной палаты, до сих пор не оспорены и дают исчерпывающие основания как для уголовного расследования, так и для признания сделок притворными и ничтожными.

Ю.Ю.Болдырев 12 июня 2000 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 4.

Счётная палата РФ Исх. № 01-876/02 от 12 июля 1999 г.

В Московский городской суд 107076, г. Москва, Богородский вал, 8

Истец:

Счётная палата Российской Федерации, 121901, г. Москва, ГСП-2, ул. Зубовская, 2

Ответчик:

Центральный банк Российской Федерации, 103016, г. Москва, ул. Неглинная, 12

ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ

о рассекречивании Центральным банком Российской Федерации актов проверок Счётной палаты Российской Федерации.

В соответствии с постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 сентября 1998 г. № 2906-11 ГД и от 16 сентября 1998 г. № 2977-11 ГД Счётной палатой Российской Федерации (далее – Счётная палата) проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Банка России.

По результатам проверки Счётной палатой были составлены Акт проверки деятельности Центрального банка Российской Федерации по отдельным вопросам формирования, размещения (управления) и использования золотовалютных резервов Российской федерации в 1997-1998 годах от 19 ноября 1998 г. и Акт о результатах проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской

Федерации за 1997-1998 годы от 24 ноября 1998 г. (далее – Акты).

Указанные Акты были переданы для ознакомления руководству Банка России, после чего они были возвращены Банком России в Счётную палату с грифом "секретно".

При необходимости копии Актов могут быть представлены суду.

По мнению Счётной палаты, решение об отнесении вышеназванных Актов к секретным было принято необоснованно и незаконно. С учётом этого и того обстоятельства, что деятельность Счётной палаты основывается на принципах законности, объективности, независимости и гласности, на основании статьи 23 Федерального закона "О Счётной палате Российской Федерации" 28 января 1999 г. Банку России было направлено представление № 01-149/15 (копия прилагается) с предложением снять гриф секретности с упомянутых Актов и в 20-дневный срок проинформировать об этом Счётную палату.

Однако Банк России уклонился от рассекречивания упомянутых Актов, о чём сообщил Счётной палате (копия письма от 22 февраля 1999 г. № 01-31/216 прилагается). Счётная палата не может согласиться с доводами Банка России по следующим основаниям:

1. Сведения, содержащиеся в Актах, на момент их засекречивания не входили ни в один перечень сведений, составляющих государственную тайну. Такие сведения не содержатся ни в статье 5 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" (перечень сведений, составляющих государственную тайну), ни в утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61) Перечне сведений, отнесённых к государственной тайне, ни в Развёрнутом перечне сведений, подлежащих засекречиванию по Центральному банку Российской Федерации и его территориальным учреждениям, утверждённым приказом Председателя Банка России от 25 декабря 1995 г. № 9с.

2. В статье 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" перечисляются сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию: сведения о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством должностным лицам; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации. Вопреки этой норме Закона в числе прочего были засекречены сведения и по указанным выше вопросам.

3. Все сведения, которые содержались в засекреченных Актах, во время проверок получены инспекторами Счётной палаты из открытых источников.

4. При присвоении грифа секретности Актам руководство Банка России не согласовало это решение с руководством Счётной палаты. Тем самым были нарушены требования как статьи 10 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", так и постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. № 870, которым утверждены Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности.

В частности, пункт 4 Правил определяет, что:

степень секретности сведений, находящихся в распоряжении нескольких органов государственной власти, устанавливается по взаимному согласованию между ними; в развёрнутый перечень сведений, подлежащих засекречиванию, могут быть включены сведения, которые получены (разработаны) другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями или гражданами, не состоящими в отношении подчинённости к руководителю органа государственной власти, утверждающему перечень. Степень секретности таких сведений устанавливается по согласованию между органом государственной власти, разрабатывающим перечень, и собственником сведений.

5. Вопреки требованиям статьи 12 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" Счётная палата не была поставлена в известность об основаниях принятия решения о засекречивании Актов.

В соответствии со статьёй 15 Закона Российской Федерации "О государственной тайне",

ПРОШУ:

1. Признать сведения, содержащиеся в Акте проверки деятельности Центрального банка Российской Федерации по отдельным вопросам формирования, размещения (управления) и использования золотовалютных резервов Российской Федерации в 1997-1998 годах от 19 ноября 1998 г. и Акте о результатах проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации за 1997-1998 годы от 24 ноября 1998 г. не составляющими государственную и иную охраняемую законом тайну.

2. Обязать Центральный банк Российской Федерации снять гриф секретности с Акта проверки деятельности Центрального банка Российской Федерации по отдельным вопросам формирования, размещения (управления) и использования золотовалютных резервов Российской Федерации в 1997-1998 годах от 19 ноября 1998 г. и Акта о результатах проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации за 1997-1998 годы от 24 ноября 1998 г.

Приложения:

1. Копия искового заявления, на 4 л. в 1 экз.

2. Копия представления Счётной палаты Банку России от 28 января 1999 г. № 01-149/15, на 3 л. в 1 экз.

3. Копия письма Банка России от 22 февраля 1999 г. №01-31/216, на 4 л. в 1 экз.

4. Копия определения Верховного Суда Российской Федерации, на 2 л. в 1 экз.

Заместитель Председателя

Ю.Ю.Болдырев