Текст книги "Русская военно-промышленная политика 1914—1917"

Автор книги: Владимир Поликарпов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 19 (всего у книги 27 страниц)

Российской «правовой доктрине» вновь предстояло проявить себя в качестве «реального правотворящего фактора», двинуться к новым горизонтам «по пути разработки юридических институтов»{774}. Совет министров поставил задачу подыскать правовые аргументы, позволявшие изобразить намечаемую экспроприацию «немцев» как рядовую меру контроля, применяемую и по отношению ко всем вообще предприятиям: вводилась ссылка на уже действующие правила о взятии во временное распоряжение правительства предприятий, обслуживающих нужды военных ведомств. В этих правилах, появившихся 4 сентября 1914 г., говорилось о заведениях, уклоняющихся от первоочередного исполнения военных и морских заказов, причем иностранные предприятия в этом отношении никак не отделялись от русских. Этот, на всех вообще заводчиков распространенный, контроль был представлен теперь как основание для того, чтобы в каждом отдельном случае (не «огульно») выяснять, «какие именно предприятия неприятельских подданных, признанные подлежащими закрытию», могли бы быть у них отобраны «в порядке правил о взятии во временное распоряжение правительства».

Министры с завистью отметили то «большое впечатление», какое произвело откровенное издание в Англии и Франции «особого закона» о запрете в этих странах «германской и австрийской торгово-промышленной деятельности», чего не могло себе позволить российское правительство. Совет министров решился на постепенную ликвидацию лишь торговых, но не промышленных фирм. Приходилось считаться с тем, что предлагаемое ущемление «ограждаемых общими законами гражданских прав германцев и австрийцев» затронет слишком «существенные стороны нашего государственного и экономического быта» и грозит слишком «глубокими потрясениями в хозяйственной жизни страны». Но главное опасение вызывала даже не неустойчивость «хозяйственной жизни», а то, что «огульное колебание принципа неприкосновенности частной собственности… при наличии известных настроений в некоторой части населения» повлечет за собой «неисчислимые последствия в общем ходе государственной жизни»{775}. Это напоминание о пугачевщине, высказанное точно в такой же связи еще Мордвиновым, объясняет, почему любые свои посягательства на «священную и неприкосновенную» частную собственность власть трусливо старалась запрятать в оболочку, сотканную из обрывков привычных норм. На эту сторону дела указывали и немецкий эксперт (указы «потрясли понятие собственности и нарушили ясность правосознания!»), и оппозиция: «Вы, которые стоите за принцип священной частной собственности… Вы являетесь разрушителями не только принципа частной собственности, но даже основ права и справедливости», – говорил с думской трибуны в июне 1916 г. А.Ф. Керенский, а социал-демократ добавлял, что эту тему его фракция с удовольствием во всех подробностях разовьет при утверждении чрезвычайного указа Думой{776}.^{[206] 6 февраля 1917 г. указы о землевладении «неприятельских выходцев» были распространены еще на 10 губерний и областей и несколько уездов.}

Не укладывавшаяся в рамки «буржуазного» права кампания против «германской» собственности внешне до последней возможности оформлялась, прикрывалась использованием технических процедур продажных сделок. Как и при «отобрании» земельной собственности, при экспроприации промышленных заведений правительство лицемерно изображало удаление законных владельцев (под угрозой ликвидации) по-шишковски «добровольным» выходом – настолько добровольным, что если они уйдут, то «самые условия, вызвавшие необходимость закрытия сих предприятий, должны почитаться устраненными»{777}. В том же духе вся операция именовалась «приобретением ликвидируемого предприятия его совладельцами – русскими подданными».

Тенденция, направленная против собственнических прав нежелательных иностранцев, пробивала себе путь с такой силой, что руководила устремлениями даже тех сановников, которые из практических соображений сопротивлялись расправам с иностранными специалистами и признавали добросовестность работы «германских» фирм на армию и флот. Морской министр Григорович взял под свою защиту двух обвиненных в саботаже инженеров и вообще высказался против репрессий в отношении Всеобщей компании электричества и фирмы «Сименс – Шуккерт». Но тут же представил на рассмотрение правительства ряд общих мер, в том числе: 1) «предложить обществам переработать свои уставы» так, «чтобы и после войны хозяевами дела были безусловно русские участники предприятия, а иностранцы не могли бы иметь возможности направлять деятельность обществ по своему усмотрению», 2) «проекты переработанных таким образом уставов внести на общее собрание акционеров», 3) «если проекты эти не будут одобрены общим собранием акционеров, то наложить на эти общества секвестр»{778}.

В конце 1916 г. и Министерство торговли и промышленности предложило придавать ликвидации «германских» акционерных обществ видимость самореорганизации. Для этого «наличная группа» русских акционеров наделялась правом – «в тех случаях, когда нет никаких данных предполагать сохранение связи русских совладельцев с их компаньонами – подданными враждебных держав» – получить предприятие в свои руки путем устранения из состава акционеров «неприятельских» подданных. Предполагалось, что «наличные» акционеры («неприятельские», естественно, никак не могли оказаться в наличии) проведут «общее собрание», которое примет решение закрыть компанию и передать ее имущество специально создаваемому новому обществу, без участия прежних компаньонов из числа «вражеских» подданных. Такой способ перераспределения собственности и был утвержден Советом министров 10 января и Николаем II 28 января 1917 г.{779}

Если сравнить эту процедуру с тем, как было оформлено при Александре III отчуждение Балтийского завода, то сходство очевидно: решение о ликвидации компании принимают сами владельцы, акционеры, так что почвы для последующей тяжбы с казной вовсе не возникает. Но видна и разница. Если при ликвидации компании Балтийского завода преобладание чиновников в составе «акционеров» было достигнуто коммерческим путем, приобретением акций, то теперь нужное решение общего собрания акционеров достигалось на основе, по сути, террористического «регулирования» его состава репрессиями против «германцев» и в условиях, когда нежелательным владельцам было отказано в судебной защите. Еще 9 февраля 1915г. Сенат принял «беспримерное в юридической летописи современных культурных государств» решение. Вопреки собственным законам и практике (времен Русско-турецкой и Русско-японской войн), вопреки Гаагской конвенции с ее Положением о законах сухопутной войны (1907) Россия официально лишила «неприятельских» собственников права судебной защиты{780}.

Если правительство намеревалось взять предприятие себе, ему теперь уже не требовалось предварительно захватить большинство голосов акционеров. Этот акт часто оформлялся как «учреждение особого управления» предприятием, и, чтобы перетряхнуть по своему усмотрению состав его администрации, власть не испытывала нужды доказывать, что объектом воздействия является «неприятельское» заведение. Если хозяева из числа союзнических дельцов возмущались вторжением в свое право распоряжаться собственностью, власть это мало смущало. Совет министров 2 октября 1915 г. разъяснил, что, например, протестуя против якобы намечаемого секвестра «Русского а. о. электрических районных станций», французское посольство, оказывается, плохо разобралось в российских правовых тонкостях. Ни «отобрания» предприятия в казенное управление, ни «полного устранения собственника от заведования» им, как это бывает при секвестре, правительство не намечало. Предполагалось «сохранить наличных членов ныне существующего правления» с «включением в его состав правительственных чинов от заинтересованных ведомств». А значит, французам, бельгийцам, швейцарцам нечего волноваться: нет сомнений, что «имущественные интересы акционеров – подданных дружественных или нейтральных держав – найдут себе надлежащую оценку и достаточно внимательную охрану». Не стоит так уж держаться за именно тот состав правления, какой сформирован самими собственниками. Правительственные члены правления вводятся только для того, чтобы ведомствам быть в курсе дел общества. Их полномочий хватит лишь на то, чтобы приостановить те действия правления, какие они сочтут вредными{781}.

В российском законодательстве до 1915–1916 гг. отсутствовало разработанное понятие секвестра. Когда с началом войны потребовалось обратить это оружие против «германских» фирм, начались недоразумения, поскольку не были определены ни порядок наложения секвестра, ни его «гражданские последствия» – не было «никаких указаний о силе договоров, имеющихся у предприятий, об отношениях секвестраторов к правлению и другим органам управления предприятием, о вознаграждении и пр.». Междуведомственное совещание, занимавшееся выработкой мер против германских и австрийских фирм, нашло, что имеющиеся старые нормы о секвестре (в Положении о местностях, объявленных состоящими на военном положении) страдают «крайней недостаточностью и неопределенностью». Они изданы были «в то время, когда, собственно, не имелось в виду… применение таковых (норм о секвестре. – В. П.) к предприятиям торгово-промышленного характера». К маю 1915 г. Министерство земледелия, на которое возлагалось заведование отобранной собственностью, подготовило «проект общих положений» о заведовании «секвестрованными имуществами, принадлежащими подданным воюющих с Россией государств», и он прошел шлифовку в совещании при Министерстве юстиции с учетом пожеланий торгово-промышленных организаций{782}. Но практика опережала законодателей и заставляла пересматривать заготовленные проекты.

Ширившийся произвол затрагивал интересы не только «неприятельских» предпринимателей, но и «своих», и это особенно проявилось с созданием Особого совещания при военном министре («майское Особое совещание по обороне»; положение утверждено Николаем II 7 июня 1915 г.). Особое совещание пользовалось правом секвестровать предприятия, если их хозяева, кто бы они ни были, «по каким бы то ни было причинам» отказывались «от принятия или исполнения» военных заказов или вообще проявляли «неподчинение требованиям» военного министра. На эти предприятия теперь можно было ставить своих управляющих.

4 июля 1915 г. Особое совещание по обороне обсудило вопрос, что делать с секвестрованными предприятиями, и пришло к заключению, что их можно передавать в распоряжение тех общественных организаций и частных лиц, какие будут об этом просить. Возникало, однако, опасение, что отобранное имущество попадет в руки «не заслуживающих доверия лиц и организаций». Признав, что нужен специальный закон, определяющий порядок таких действий, совещание решило просить главноуправляющего землеустройством и земледелием А.В. Кривошеина по соглашению с министром торговли и промышленности подготовить законопроект о порядке управления секвестрованными предприятиями{783}.

На заседаниях Совета министров Кривошеий оценивал предоставленное военным властям право секвестра как мощное средство воздействия на предпринимателей, но рассматривал невнятность существующих формулировок как некое их преимущество и тормозил окончание подготовки детализированных норм. Получив от Особого совещания по обороне просьбу-задание о выработке законопроекта, он 18 июля 1915 г. ответил военному министру Поливанову, что, по его мнению, в новом законе «не представляется надобности», достаточно и того, что уже сказано в Правилах о военном положении. А сказано в них было, что, во-первых, секвестрованные имущества «передаются в заведование учреждений государственных имуществ» (то есть в ведомство Кривошеина) и, во-вторых, при управлении отнятыми у владельцев предприятиями «отнюдь не может быть» целью «извлечение наибольшего дохода», чего, естественно, добивались бы от предприятий их владельцы. Казенное управление должно было обеспечить «лишь правильное и целесообразное использование их в интересах государственных»{784}.

Не ожидая при такой позиции Кривошеина скорого появления законопроекта, Военное министерство при переработке положения об Особом совещании по обороне (утв. 17 августа 1915 г.) внесло изменения в статью о секвестре, затем еще уточнив ряд ее пунктов. Прежде всего отпало ограничение, связанное с поводом для наложения секвестра. Исчезло прямое указание на злоумышленное поведение владельца, уклоняющегося от исполнения военных заказов, а 3 февраля 1916 г. царь утвердил изменение соответствующей статьи положения: в качестве повода теперь были названы «действия или упущения, грозящие интересам государственной обороны». Объясняя смысл произведенного усовершенствования, комиссия, готовившая пересмотр положения, указывала, что прибегать к секвестру придется более широко, и «чаще всего» «в случаях быть может и не преступных и не направленных против общественного порядка», но так или иначе «нарушающих интересы государственной обороны»{785}.

Впрочем, председатель Особого совещания по обороне и помимо секвестра имел доступ к распоряжению собственностью промышленников. Он мог по своему усмотрению «устранять от службы» директоров, членов правлений, управляющих и заменять их другими лицами. Когда же обнаружилась «неполнота» этого пункта (п. 4 ст. 10) положения об Особом совещании, то военный министр потребовал добавить себе права: а) и на вакантные должности ставить своих людей и вводить сверхкомплектно, даже если нет вакансий; б) создавать вакантные места, устраняя целиком (или частично) «правления, советы, наблюдательные комитеты и другие органы администрации». И учреждать новые должности, «специально, сверх установленного их числа». Ожидаемый характер их деятельности был виден из того, что в) назначенные военным министром лица «за действия свои не отвечают перед собственником предприятия, в которое они назначены», а если навредят ему, то г) отвечать будут не в суде, а «в должностном порядке». Произведенные таким образом улучшения в положении об Особом совещании по обороне 22 декабря 1915 г. одобрил Совет министров, и царь утвердил их 16 января 1916 г.{786}

Такого рода развитие правовой мысли сказалось и при подготовке закона о секвестре, проходившей одновременно. Под влиянием «поступающих с мест сведений» Кривошеину тоже пришлось признать, перед самой отставкой, что старые Правила о военном положении создают «на практике немаловажные затруднения», потому что в этих правилах не разработаны «определения о правах и обязанностях заведующих секвестрованными имуществами учреждений»{787}. Своеобразную сводку тех пробелов, которые до издания закона 12 января 1916 г. имелись в законодательстве и сковывали действия чиновников, назначаемых в предприятия правительством, сделал А.Н. Крылов, сам активно проявивший себя в этой роли в 1916 г. Составляя 3 ноября 1915 г. перечень уязвимых мест в статусе «секвестраторов» в тот момент, Крылов исходил из признания основополагающего факта: секвестрованное предприятие, переведенное под управление чиновников, тем не менее оставалось частной собственностью его владельцев. Из этого следовало, что чиновники должны были нести бремя ответственности за возможное ущемление имущественных интересов этих частных лиц. Крылов предупреждал в этой связи, что изъять предприятие в казенное управление нельзя без составления передаточного баланса, а этот, в его глазах «совершенно напрасный, несвоевременный, огромный», труд отвлечет силы «наиболее опытного персонала» и вызовет задержку в деятельности предприятия. По окончании же секвестра, с возвращением владельцев, казенная администрация должна быть готова к тому, что выявится какая-либо «нехватка против инвентарей и книг», и тогда в судебном споре чиновникам трудно будет оправдаться. Казенное управление в своей деятельности за время секвестра обязано будет блюсти имущественные интересы собственников предприятия. В противоречии с этим закон (правила о военном положении) предписывает ему подчинять всю деятельность предприятия не извлечению доходов, соразмеряя издержки с прибылью, а исполнению заданий военных ведомств. Отсюда неизбежность убытков от «нехозяйственных действий» казенного управления. Собственники же будут добиваться возмещения им не только прямых убытков, но и потерь «в виде недополучения возможных и законных прибылей»{788}.

Закон «О порядке заведования и управления секвестрованными предприятиями и имуществами», подготовленный Кривошеиным и утвержденный царем 12 января 1916 г., не просто отвечал на поставленные Крыловым, практикой вопросы; он открывал новую эпоху во взаимоотношениях власти и предпринимателей. Удалось преодолеть теоретический барьер, установленный догмами римского права: одна и та же вещь якобы не может быть предметом двух прав собственности (duorum in solidum dominium esse non potest){789}.

В новом законе ничего не говорилось о лишении владельцев предприятия права собственности. Но теперь и чиновники, поставленные во главе секвеструемого предприятия, получили «все права собственника», за исключением (частично) третьего из классической триады – права распоряжения. Речь идет об «одной из самых существенных частей понятия о собственности» по ст. 420 Зак[онов] гражданских], указывал министр финансов П.Л. Барк{790}, настолько существенной, – пояснял цивилист, «что если собственник вполне лишен права распоряжения, то тем самым его право собственности устраняется»{791}. Согласно новому закону, чиновники-секвестраторы не могли в полной мере распоряжаться имуществом (исключались отчуждение и залог недвижимости), но такой возможности лишались и прежние владельцы: на их имущество налагалось запрещение. Зато секвестраторы могли позволить себе многое другое. Они могли, «если сие вызывается государственными интересами», – без согласования с отстраненными хозяевами – заключать и расторгать договоры, даже (здесь, правда, вводилось ограничение: «в военное время») изменять «и самое назначение» предприятия. Они становились «не ответственны» перед (прежними) собственниками «за свои распоряжения по хозяйственному заведованию и управлению». Никакого убытка, вызванного этой деятельностью секвестраторов, казна на себя не принимала; вообще отпала их обязанность оберегать имущественные интересы собственника. Так что и возиться с передаточным балансом уже не требовалось. Предстояло учитывать не имущество, переходящее из частного в казенное управление, а лишь расходы самой казны за время секвестра.

Более того, законом был предусмотрен случай, когда казенная администрация будет вести предприятие явно убыточно. На долю действительного собственника теперь выпадало подсчитывать – после снятия секвестра, получив доступ к делопроизводству, – уже понесенные и еще предстоящие убытки (по силе невыгодных для предприятия договоров, которые поназаключали секвестраторы). Даже осведомляться о ходе дел на предприятии во время казенного управления собственники могли лишь по усмотрению, по доброй воле новых фактических хозяев.

Секвестр создавал дополнительные удобства по сравнению с возможностями казенной администрации, просто назначаемой председателем Особого совещания по обороне. Для секвестраторов отпадала мучительная необходимость «действовать в строгом соответствии с уставом Общества и считаться с обязательствами и договорами, заключенными прежним правлением»{792}. Вместе с тем ответственность самих собственников перед третьими лицами не отменялась. По сделанным до наложения секвестра долгам чиновники теперь могли не платить, но, как только владелец получал свое предприятие назад, он получал его со всеми обязательствами, включая еще и те, что возникли за время секвестра и какие собственник сам, возможно, никогда бы на себя не принял.

Как обобщал эту перспективу юрисконсульт Военного министерства, анализируя новый закон{793}, при секвестре личность собственника «совершенно игнорируется». Лицо, поставленное ведомством, распоряжается собственностью «не только игнорируя» интересы хозяина, но «сплошь да рядом как раз обратно его желаниям и воле», считаясь только с указаниями ведомства. И если высшие интересы требуют «чего-либо, что находилось бы в явном и резком противоречии с интересами собственника, то эти представители, не колеблясь, должны принять меру, как бы убыточна и вредна она для собственника ни была».

С наложением секвестра, по новому закону, «устраняются от управления предприятием» правление, ревизионная комиссия и другие избранные акционерами органы. Но они не упраздняются: «Полномочия их сохраняют силу для представительства интересов акционеров, а также для принятия предприятия по окончании секвестра» (ст. 8). Могло оказаться, что этими своими полномочиями им доведется воспользоваться лишь для того, чтобы по всем правилам оформить теперь уже несостоятельность их предприятия.

Именно такой исход дела имела в виду Наблюдательная комиссия Особого совещания по обороне, а затем и само Особое совещание (заседание 28 октября 1915 г.), предлагая использовать секвестр для предстоящего «приобретения заводов в казну, путем предварительного доведения Общества до несостоятельности». Речь шла об Обществе Путиловских заводов. Особое совещание видело здесь, в принципе, и другую возможность – «признание заводов государственной собственностью в законодательном порядке», то есть по процедуре, описанной в Законах гражданских. Но в случае «объявления Общества несостоятельным» после наложения секвестра казна могла приобрести завод, как то уже было проделано с Балтийским и Александровским заводами, с минимальными затратами – «за сумму, вероятно, лишь незначительно превышающую его задолженность казне» и без отягощения прочими долгами. Это оградило бы казну как будущего владельца завода «от предъявления необоснованных требований» со стороны его частных кредиторов{794}. В 1915 г., когда созрел этот замысел в отношении Путиловского завода, исполнить его сразу же оказалось невозможно ввиду несовершенства существовавших правовых норм; такая возможность, однако, появилась с изданием упомянутого закона 12 января 1916 г.

В воюющей Франции власть не старалась столь же осмотрительно и пунктуально оформлять себе какие-то новые права в отношении «неприкосновенной» частной собственности. По воспоминаниям военного министра А. Мессими, он в августе 1914 г., пригласив представителей фирм, потребовал подчиняться его указаниям, открыто и прямо пригрозив взять их заводы в казенное управление. В таком случае предприниматели могли, конечно, во имя интересов нации временно лишиться святого – своих прибылей{795}, но и только. Подобная буржуазная ограниченность не шла в сравнение с «глубиной русской государственной мысли» (А.И. Солженицын), неторопливо и тщательно готовившей правовую базу для «отобрания» предприятия за бесценок.

Как положение об Особом совещании по обороне, так и специальный общий закон о секвестре, внесенный Кривошеиным и утвержденный царем 12 января 1916 г., уже не замыкались в сфере борьбы с «неприятельскими» интересами, а закон 12 января, по сути, порывал связь секвестра с условиями войны (и военного положения), определяя на перспективу формальные полномочия властей произвольно пользоваться частной собственностью (второй классический принцип) или вовсе ликвидировать ее (третий).

Новый закон, умалчивая о заложенном в нем предвкушении экспроприации, по существу, наращивал именно на этом направлении полномочия правительственных органов. Специалист по гражданскому праву отмечал ранее существовавший «большой недостаток наших законов»: они трактовали только «способ прекращения права собственности на недвижимость-». Но в чрезвычайных обстоятельствах, да и вообще «в современной жизни… нередко возникает необходимость в экспроприации предприятий… Между тем наши гражданские законы не знают экспроприации предприятий». И вот теперь российское гражданское право шагнуло вперед. Начало процедуры отъема было без зазора прилажено к догме о неприкосновенности частной собственности. Формально при секвестре дело сводилось к временному отстранению владельцев от управления (как, может быть, готов был действовать и Мессими), причем предприятие оставалось в их собственности. На деле же с помощью усовершенствованного закона о секвестре решалась более радикальная задача – ликвидация частного предприятия, необъявляемая открыто: «Широко практикуется ныне и принудительное управление предприятиями (секвестр)… с целью прекратить, ликвидироватьпредприятие (ликвидация не в чистом ее виде)». Но это – по существу. Формально же «понятно, что секвестр нельзя смешивать с принудительной ликвидацией как способом прекращения права собственности»{796}.

В спорах при выработке правил об управлении секвестрованными предприятиями догматически настроенный тайный советник (директор канцелярии Морского министерства Е.Е. Стеблин-Каменский) обосновывал право государственной власти на вторжение в имущественные права частных лиц достойными подражания примерами из византийской традиции^{[207], ссылался «на кодекс Юстиниана, Гуго Гроция и пр.». Циничный оппонент низвел эти его теоретические усилия на уровень анекдота, рассказав притчу о маляре, который обидел проститутку, походя мазнув ее кистью. У мирового судьи возникло затруднение, по какой статье назначить наказание, и ушлый письмоводитель подсказал ему сформулировать состав преступления как «загрязнение мест общественного удовольствия». Мораль заключалась в том, что «если так законы толковать», то и грабительский секвестр «можно подвести под кодекс Юстиниана»{797}.}

Ведомство торговли и промышленности вначале не предвидело, как далеко продвинется законодательство о секвестре и какие практические удобства сулит его применение. Приступая в середине 1915 г. к созданию своих отраслевых регулирующих комитетов, наделенных репрессивными полномочиями в отношении промышленников (реквизиции, тюремные наказания), оно не сочло в тот момент нужным вооружить их правом секвестра{798}. Но еще до того, как проект закона о секвестре получил пригодный для согласований вид, министр торговли и промышленности В.Н. Шаховской настолько оценил широту новых возможностей, испробованных на «германцах», что поспешил переработать изданные 7 июля правила об отраслевом промышленном комитете. В новом варианте в них центральное место заняли указания на использование секвестра – в дополнение к иным «карательным» методам переподчинения частных фирм правительству. 27 ноября Совет министров, а 17 декабря 1915 г. и царь утвердили эти дополнения к правилам. Отраслевой комитет получил право накладывать секвестр на фабрики «в случае отказа или уклонения» хозяев от исполнения навязываемых им военных заказов и «устанавливать порядок эксплоатации секвестрованных предприятий»{799}^{,[208] – все те «права», какими обзавелся и военный министр в качестве председателя Особого совещания по обороне.}

Сразу же после издания закона о секвестре 12 января 1916 г. в Министерстве торговли и промышленности состоялось совещание представителей ведомств о мерах в отношении «германских и австрийских предприятий», созванное вследствие письма двух самых ретивых среди генералов борцов со шпионажем – Н.В. Рузского и М.Д. Бонч-Бруевича – от 5 декабря 1915 г. Представители министерств внутренних дел, юстиции, интендантства и ГАУ добивались на совещании 15 и 20 января 1916 г. либо секвестра, либо назначения в «германские» предприятия особых временных управлений; Канцелярия Военного министерства выступила даже за закрытие их, с ликвидацией после окончания войны. Большинство на совещании не поддержало подобные предложения; применение к таким предприятиям секвестра, по мнению большинства, могло бы «внести нежелательное расстройство в ход правильно налаженного дела», тогда как действительных признаков недобросовестности со стороны хозяев предприятий не обнаружено. Против крутых мер выступили также представители Морского министерства и ГВТУ, министерств финансов, иностранных дел, торговли и промышленности. Как и Григорович, Шаховской соглашался лишь на оказание давления с целью изменить руководящий состав предприятий{800}.^[209]

По существу, изданный 12 января 1916 г. закон заключал в себе целую программу ломки отношений собственности – такую, что она встревожила даже Шаховского, вовсе не склонного потакать заводчикам. По его словам, секвестр превратился «в чрезвычайно сильное и крайне острое орудие промышленной политики государства». «В той форме, в какой применяется ныне секвестр, – предостерегал Шаховской правительство, – он серьезнейшим образом затрагивает интересы не только лиц, поместивших свои капиталы в секвестрованные предприятия, но и кредиторов этих предприятий» и вреден «для грядущего развития русской промышленности», подрывая ее кредит. Шаховской предлагал «немедленно же приступить к пересмотру закона 12 января 1916 г…. в целях большего ограждения [интересов] владельцев и кредиторов предприятий»{801}.

Как утверждают историки российского права, «каждый кабинет министров Российской империи всегда заботился о благоприятных условиях для иностранных инвестиций в нашу экономику. Эта мысль не оставляла государственных деятелей и во время войны»{802}. И действительно, на первый взгляд стремление Шаховского добиться пересмотра закона 12 января встретило отклик. 27 сентября 1916 г. Совет министров принял постановление «Об изменении действующих правил о порядке заведования и управления секвестрованными предприятиями и имуществами». Журнал Совета министров (утвержден царем 22 октября){803} открывался признанием того, что опыт применения январского закона показал «некоторые его несовершенства, сводившиеся главным образом к недостаточной обеспеченности прав и интересов владельцев и кредиторов». Заканчивался журнал выражением уверенности, что, «конечно», «наложение секвестра не может клониться к разорению предприятия путем возложения на него обязательств, явно для него убыточных».

Но все эти благодушные декларации перечеркивала постановляющая часть. Никакие изменения закона, направленные на смягчение произвола, не прошли. В частности, Совет министров отклонил пункт, обязывавший чиновников составлять передаточную опись имущества: эта мера была сочтена «практически трудно выполнимою, а потому и излишнею». Представитель ведомства юстиции потом об этом сожалел, потому что в большом предприятии, если растащат части оборудования и материалы, то нечем будет доказать, при возврате предприятия владельцам, что исчезнувшие предметы и материалы пропали до наложения секвестра, а не «в то время, когда собственник был устранен от всякого участия в деле». В ведомстве же финансов считали, что опись собственнику была вовсе ни к чему, «так как он должен доверять правительственному правлению, являющемуся его [собственника] правопреемником»{804}.