Текст книги "Иллюстрированная русская история"

Автор книги: Василий Ключевский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 9 (всего у книги 27 страниц)

Управление Московского княжества

осковское управление XVI в. развилось из удельного. Как мы уже видели, удельное княжество было, собственно, не государство, а княжеское хозяйство. Население удела для князя – не общество, а лишь орудие или предмет хозяйственной эксплуатации. Правительственные действия, имеющие целью охрану права и общественного благосостояния, поддержание законного порядка, рассматривались как доходные статьи княжеского хозяйства, были сопряжены с известными сборами в пользу правительства. На таком строе удельного княжества построилась и держалась удельная администрация.

Княжеский дворец был средоточием удельного управления. Разные части дворцового хозяйства поручались отдельным боярам и вольным слугам, даже холопам князя. Так, при удельном дворце слагалась целая система административных ведомств, которые все имели хозяйственное происхождение и назначение. Главные управители, которым поручались эти ведомства, называются боярами введенными, а совокупность их ведомств составляла центральное управление княжества. Особо важные правительственные дела, вопросы о войне и мире, о духовном завещании князя и т. п. восходили к самому князю и решались им вместе с советом всех бояр. Это и есть княжеская дума удельного времени.

Из совещаний, вызываемых частными случаями правительственной практики, исходили частные же распоряжения, которые служили прецедентами для дальнейших однородных случаев и, повторяясь, превращались в общую норму, в закон. Так складывалось удельное законодательство, органом которого была боярская дума с князем во главе.

Земли, не приписанные к княжескому дворцу, входили в круг местного управления, которому предоставлено было в княжестве все, чего княжеский дворец не эксплуатировал сам. Это управление находилось в руках наместников и волостелей. Значительные княжества делились на административные округа, называвшиеся уездами. Уезд состоял из города и сельских обществ, называвшихся волостями и станами. Стан – та же сельская волость, только пригородная, ближайшая к уездному городу. Наместник правил городом и подгородными станами; волости управлялись волостелями. Наместники и волостели правили с помощью подчиненных им агентов: тиунов, творивших суд их именем, доводчиков, вызывавших на суд, и праветчиков, чинивших исполнение по судебным приговорам. Тиуны, доводчики и праветчики – не государственные чиновники: обыкновенно это были дворовые люди, холопы наместников и волостелей.

Главною целью удельного областного управления было извлечение доходов из управляемого округа. В этом смысле должность областного управителя называлась кормлением: управитель кормился на счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и из пошлин. Кормы вносились целыми обществами в определенные сроки, пошлинами отдельные лица оплачивали правительственные акты, в которых они нуждались. Кормы были въезжий, единовременный и ежегодные постоянные, именно: рождественский, петровский и в некоторых местах великоденский – «на велик день». Въезжий корм вносили при въезде управителя на кормление, при самом вступлении его в должность. Кормы рождественский и другие праздничные точно определялись грамотами уставными, какие давались целым округам, или жалованными – отдельным кормленщикам на жалуемые им в кормление округа. Эти кормы разверстывались по сохам. Соха – податная единица, заключавшая в себе известное число тяглых городских дворов.

Правительственная деятельность областных управителей ограничивалась собственно делами полицейскими и судебными, раскрытием преступлений, преследованием преступников и судом по делам уголовным и гражданским.

Наместничества давались обыкновенно более знатным служилым людям, боярам, волостельства – людям менее родовитым из слуг вольных. Кормление – не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную: управление городом или волостью не считалось службой.

Учреждение приказов

дельное управление по отношению, какое существовало в нем между центром и областью, не подходит ни под один из основных административных порядков: это не была ни централизация, ни местное самоуправление. Но по мере того как Московское княжество превращалось в великорусское государство, в нем усложнялись и административные задачи, а вместе с тем все живее ощущались неудобства удельного порядка: следовало изменить управление как в центре, так и в области.

Перестройка центрального управления началась с дворцовых ведомств. Эти единоличные поручения главных приказчиков теперь превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие название изб или приказов. Судьи – начальники приказов. У каждого судьи свой дьяк, секретарь с подьячими, т. е. своя канцелярия и свои люди, т. е. дела, которые ему приказано ведать, свое ведомство. Дело, превышавшее компетенцию судьи, докладывалось великому князю как законодательной власти.

Эпоха возникновения первых приказов – время, когда совершился переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений. Впрочем, этот переход не был резкой заменой одного порядка администрации другим, основанным на иных началах. Перемена носила более бюрократический характер, чем политический: приказы были постепенным развитием, осложнением дворцовых ведомств.

Рядом с приказами, которые развивались из прежних дворцовых ведомств, в продолжение XV и XVI вв. возникали приказы новые. Например, когда внешние отношения Московского государства усложнились, в Москве появился приказ, их ведавший, – Посольская изба, министерство иностранных дел.

Другой ряд приказов возникал вследствие правительственной централизации. Все уголовные дела изъяты были из компетенции наместников и волостелей и для решения таких дел создан был особый приказ – Разбойный. Все дела о холопах подчинены были особому центральному учреждению – Холопьему приказу и т. д. Так мозаически пристраивались новые приказы к старым, и к концу XVI в. они образовали сложное здание московской приказной администрации, в которой считалось не менее 30 особых учреждений.

Боярская дума

^{С. В. Иванов. Боярская дума. Из издания И. Н. Кнебеля «Картины по русской истории», 1908–1913.}

еятельность приказов объединялась высшим правительственным учреждением, руководившим отдельными ведомствами, – государевой боярской думой. Она была постоянным сложным учреждением с устойчивым составом и определенным кругом дел. Высшие сановники и знатнейшие слуги, заседавшие в удельной думе, все носили звание бояр.

Когда в Московском государстве боярство распалось на несколько слоев, неодинаковых по своему происхождению и политическому значению, в личном составе думы произошло разделение на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников. Представители знатнейших боярских фамилий садились в думу с прежним званием бояр; люди второстепенной знати, состоявшей преимущественно из потомков старинного нетитулованного московского боярства, вводились в совет в звании окольничих, иногда дослуживаясь и до боярского чина; наконец, в составе думы появляется еще новый чин, называвшийся думными дворянами; обыкновенно это были дельцы, дослуживавшиеся до места в думе из захудалых боярских фамилий или из дворянской массы, не принадлежавшей к боярству. Значит, думные чины представляли собой различные генеалогические слои служилого класса, сложившегося в XV–XVI вв.

При такой новой организации боярская дума состояла уже не из 3–4 бояр введенных, как в удельное время, а из нескольких десятков членов, носивших разные звания. Все они назначались в думу государем. Можно различить два элемента в ее составе – аристократический и бюрократический. В звания бояр и окольничих назначались обыкновенно старшие представители важнейших боярских фамилий. Напротив, думные дворяне и думные дьяки, большею частью люди незнатные, получали назначения по усмотрению государя за личные качества или государственные заслуги.

Правительственное значение думных людей не ограничивалось их сиденьем в думе. Они управляли московскими приказами, командовали полками в походах и правили областями в качестве наместников и воевод. Полковой воевода или уездный наместник, конечно, не могли постоянно заседать в московской думе; поэтому на ежедневные ее заседания являлись большей частью только начальники московских приказов, судьи, как они назывались, которых должность привязывала к столице.

Дела посольские, разрядные и поместные непосредственно вела сама дума; потому приказы, в которых сосредоточивались эти дела, были как бы отделениями думской канцелярии; потому же во главе их и стояли дьяки, а не бояре или окольничие. Главное место между этими приказами принадлежало Большому Московскому разряду.

Постоянное присутствие в думе начальников важнейших приказов сообщало ей вид совета министров. Дума ведала очень обширный круг дел судебных и административных; но, собственно, это было законодательное учреждение. Каждый новый закон исходил из думы с обычною пометой: «Государь указал, и бояре приговорили». Далее дума руководила действиями приказов и имела контроль над областным управлением. Она же решала множество судебных дел, как высшая или единственная инстанция.

Дума сама очень редко возбуждала вопросы, подлежавшие ее обсуждению. Законодательный почин обыкновенно шел снизу или сверху, а не из среды самого совета. Начальник приказа вносил в думу запрос о новом законе на имя государя. Государь, если не решал дела сам или с боярами, указывал о том сидеть боярам, приговор которых и становился законом. Предварительный указ государя, ставивший вопрос на очередь, и боярский приговор – таковы два необходимых момента законодательного процесса; они обозначены в формуле государь указал, и бояре приговорили. Члены думы собирались на заседания во дворце, в Кремле или где находился государь.

По своему историческому складу боярская дума не сделалась ареной политической борьбы. Государь ежедневно делал много правительственных дел без участия боярского совета, как и боярский совет решал много дел без участия государя. Это вызывалось соображениями правительственного удобства, а не вопросом о политических правах и прерогативах, было простым разделением труда, а не разграничением власти.

Переустройство областного управления

половины XV в. в областном управлении Московского государства произошли перемены. Сквозь новые государственные нужды в усложнявшихся правительственных учреждениях и отношениях пробились непривычные для тогдашних умов идеи о различии общих и местных интересов, центра и областей, о необходимости надзора за местными властями и о способах регулирования их деятельности.

Можно различить три главных момента в ходе этого переустройства областного управления. Первый момент обозначился тем, что центральное правительство стало точнее определять права и ответственность областных управлений и, регулируя порядок кормления, стесняло произвол кормленщиков. Центральная власть начинала заботиться об ограждении интересов местных обывателей от своих собственных агентов, т. е. начинала сознавать свое назначение охранять благо общества.

Кормленщик, наместник или волостель получал при назначении на кормление наказный, или доходный список, своего рода таксу, подробно определявшую его доходы, кормы и пошлины. Ему запрещено было самому собирать свои кормы с населения: это поручено было выборным от обществ, сотским – в городах и подгородных станах, старостам – в прочих сельских волостях.

Ко второму моменту в преобразовании местного управления можно отнести меры, в которых сказывалась попытка придать кормленщикам характер местных правителей в государственном смысле слова и в этом направлении изменить их судебно-административную деятельность. Эти меры стесняли не только произвол, но и самый объем власти кормленщика, изъемля наиболее важные дела из их компетенции. Средством этого ограничения служил двойной надзор за их действиями, шедший сверху и снизу. Надзор сверху выражался в докладе – перенесении судебного или административного дела из низшей инстанции в высшую для окончательного решения, вершения.

С объединением Московской Руси земских выборных стали привлекать к делам государственного хозяйства: на них возлагали раскладку казенных податей и повинностей, сбор кормов, шедших областным управителям. Со второй половины XV в. земские учреждения становятся все более деятельными участниками местного управления и суда. Прежде всего земские выборные вводятся в суд наместников и волостелей.

Уже в первой половине XVI в. обозначился и третий момент изучаемого процесса, состоявший в поручении местным мирам самостоятельного ведения дела охраны общественной безопасности. Этим и началась замена кормленщиков выборными земскими властями.

До царя Ивана IV наместники и волостели ведали уголовные дела. Наиболее тяжкие уголовные преступления – разбой, душегубство, татьба, поджог – были самыми доходными судебными статьями. Личный интерес областного правителя побуждал его преследовать лихие дела и карать за них; но у него не было ни побуждений, ни даже средств предупреждать их. Между тем страшное развитие разбойничества, о котором говорят памятники тех веков, требовало особых органов управления для ограждения общественной безопасности и предупреждения преступлений. Уголовную полицию решили поручить самим местным обществам. Правительство начало давать городским и сельским обществам так называемые губные грамоты, предоставлявшие им преследование и казнь лихих людей. Уголовно-полицейский округ, в котором преследование лихих людей предоставлялось самому обществу, назывался губой.

В губных учреждениях сказался рост сознания государственных задач: они были плодом мысли, что преступление не есть частное дело, а касается всего общества, затрагивает общее благо, а потому преследование его есть обязанность государства и требует особых органов и приемов управления. Развитие этой мысли вело к постепенному расширению губного ведомства, захватывавшего все больший круг уголовных деяний.

При введении губного управления еще не предполагалось ни отменять кормления, ни даже ограничивать права кормленщиков. Законодательство старалось точно разграничить оба ведомства, губное и кормовое, и безобидно определить их взаимные отношения. Но в обществе поняли нововведение как меру, направленную прямо против кормленщиков.

Земская реформа Ивана IV

емская реформа была четвертым и последним моментом в переустройстве местного управления. Она состояла в попытке совсем отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом.

Среди мер, какие придумывало московское правительство для обуздания слишком распускавшегося аппетита кормленщиков, особенно важен был своеобразный порядок должностной ответственности, выработавшийся из старинного права управляемых жаловаться высшему правительству на незаконные действия подчиненных управителей. Съезд с должности кормленщика, не умевшего ладить с управляемыми, был сигналом ко вчинению запутанных исков о переборах и других обидах. Московские приказные судьи не мирволили своей правительственной братии.

С целью прекратить это сутяжничество царь на земском соборе 1550 г. «заповедал» своим боярам, приказным людям и кормленщикам покончить свои административные тяжбы с земскими людьми не обычным исковым, боевым, а безгрешным мировым порядком. Эта мировая ликвидация административных тяжб и была подготовительной мерой к отмене кормлений.

Вскоре по завоевании Казани правительство с необычайно приподнятым духом принялось за дальнейшую разработку вопроса о кормлениях. Мнение боярской думы, которой царь поручил это дело, склонилось в пользу отмены кормлений, так что царь в ноябре 1552 г. мог уже официально объявить о принятом правительством решении устроить местное управление без кормленщиков. Тогда и выработан был общий план земского самоуправления. Его решено было сделать повсеместным учреждением, предоставив земским мирам ходатайствовать об освобождении их, буде они того пожелают, от кормленщиков. Земские общества одно за другим стали переходить к новому порядку управления.

Кормление служилых управителей стало земской повинностью, которую земские миры, желавшие заменить кормленщиков своими выборными, обязаны были выкупать, как потом выкупались дворянские земли, отведенные в надел крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости. Все доходы кормленщиков, кормы и пошлины, перекладывались в постоянный государственный оброк, который земство платило прямо в казну. Эта перекладка получила название откупа, а жалованные грамоты на освобождение от кормленщиков назывались откупными.

Земская реформа была крутым политическим переломом; но практически ее упрощал второй Судебник, установив обязательное и повсеместное присутствие земских старост и целовальников в суде кормленщиков. Оставалось только вывести из местного суда самих кормленщиков, передав их функции этим земским заседателям и превратив их в самостоятельную судебную коллегию. В этом, собственно, и состояла реформа, не потребовавшая ни новых органов, ни нового судебно-окружного деления.

Земские выборные действовали в посадах, станах, волостях и слободах – в прежних дробных округах наместников и волостелей. Каждый округ выбирал одного, двух или больше излюбленных старост с несколькими целовальниками. Они вели порученные им судные и казенные дела под личною ответственностью и мирской порукой: недобросовестное или неумелое исполнение судебно-административных обязанностей наказывалось смертной казнью и конфискацией имущества виновных. При такой строгой ответственности земские выборные судьи вели порученные им дела не только беспосульно и безволокитно, но и безвозмездно.

Земские старосты собирали прямые налоги. Сбор налогов косвенных, таможенных пошлин, также эксплуатация доходных казенных статей отдавались на веру. Для этого земские тяглые общества обязаны были из своей среды выбирать или ставить по назначению правительства верных, т. е. присяжных, которым вверялся сбор таких доходов. Исправность сбора обеспечивалась кроме присяги еще имущественною ответственностью сборщиков и поручительством земского общества. Со временем это верное управление разрослось в целую сеть учреждений. Ежегодно множество лиц отрывалось от своих частных дел, чтобы по выбору, по очереди или по назначению исполнять эти тяжкие казенные поручения с опасностью разориться.

Земские соборы 1550, 1566, 1584 и 1568 гг.

^{С. В. Иванов. Земский собор. Из издания И. Н. Кнебеля «Картины по русской истории», 1908–1913.}

правление обыкновенно устраивается в большем или меньшем соответствии с составом общества и его отношением к государству. В Московском государстве общество делилось на сословные группы по роду тягостей, возложенных на него государством: и местное самоуправление, став орудием централизации, распадалось на сословные ведомства. Такая дробность – главный недостаток местных учреждений XVI в. Она устанавливала очень неудобное отношение местного управления к центральному. Ничем не объединяемые на месте, разобщенные сословные миры не находили средоточия и в правительственном центре. Этот недостаток единства отчасти восполнялся политическим органом, который возник в тесной связи с местными учреждениями XVI в. и в котором центральное правительство встречалось с представителями местных обществ.

Этот орган в нашей литературе называется земский собору а в памятниках XVII в. он называется иногда «советом всея земли». До конца XVI в. земский собор созывали четыре раза: в 1550, 1566, 1584 и 1598 гг.

Первый собор был созван Иваном IV в пору крайнего правительственного возбуждения царя. Он решился покончить и с боярским правлением, и со своей легкомысленной юностью и хлопотливо принялся за государственные дела. Иван начал искать вокруг себя людей и средств, которые помогли бы ему поправить положение дел. При таком настроении царя созван был собор 1550 г. До нас не дошло деяния или протокола этого собора, и мы не знаем ни его состава, ни подробностей его деятельности.

Однако в следующем 1551 г. для устройства церковного управления и религиозно-нравственной жизни народа созван был большой церковный собор, который имеет тесную внутреннюю связь с земским. Из речи Ивана первый земский собор в Москве представляется небывалым в европейской истории актом всенародного покаяния царя и боярского правительства в их политических грехах. Умиротворение народа и самого царя, встревоженных внешними и внутренними бедами, было, очевидно, важнейшим нравственным моментом, объясняющим цель и значение первого земского собора. Но из дальнейших слов царя видим, что с собором 1550 г. прямо или косвенно связан был также целый ряд законодательных мер, целый план перестройки местного управления.

Но надобно еще видеть отношение земского собора к самим местным обществам: только тогда можно будет достаточно выяснить, как зародилась в московских умах идея соборного представительства. Для этого предстоит рассмотреть соборы 1566 и 1598 гг. Первый был созван во время войны с Польшей за Ливонию, когда правительство хотело знать мнение чинов по вопросу, мириться ли на предложенных польским королем условиях. Второму собору предстояло избрать царя, когда пресеклась царствовавшая дотоле династия Калиты. Сохранились акты или протоколы обоих соборов – приговорный список 1566 г. и утверженная грамота 1598 г. об избрании Бориса Годунова на царство. На первом соборе присутствовало 374 члена, на втором – 512. Во главе обоих соборов становились два высших правительственных учреждения, церковное и государственное – Освященный собор и Боярская дума; призывались начальники и подчиненные центральных учреждений, московских приказов с их дьяками, а также местные органы центрального управления, городовые воеводы. Все это были правительственные люди, а не представители общества, не земские люди.

В сложном составе обоих соборов можно различить четыре группы членов: одна представляла собою высшее церковное управление, другая – высшее управление государства, третья состояла из военно-служилых людей, четвертая – из людей торгово-промышленных. Значит, земский собор XVI в. был совещанием правительства с собственными агентами. Таков первичный тип земского представительства на Руси. Тогда иначе и не понимали народного представительства, как в смысле собрания разностепенных носителей власти, органов управления, а не уполномоченных общества или народа.

Составом собора определялось и значение соборного представителя. На соборе нужен был не мирской челобитчик, уполномоченный ходатайствовать перед властью о нуждах и желаниях своих избирателей, а правительственный или общественный делец, способный отвечать на запросы власти, дать совет, по каким делам она его потребует. Потому на собор призывали из общества не людей, пользовавшихся доверием местных миров и общественных классов, а людей, стоявших во главе этих миров или классов, по своему положению знакомых с их делами и мнениями и способных исполнять решение, принятое на соборе. Такое положение среди местных обществ занимали столичное дворянство и высшее столичное купечество.

Не будучи представительным собранием, собор, однако, не терял права считаться земским. В составе его легко различить два элемента: распорядительный и исполнительный. Первый выражался в высших центральных учреждениях, второй – в лицах столичного дворянства и высшего столичного купечества. Местные миры, служилые и земские, на соборе 1566 г. не имели прямого представительства.

Мысль о привлечении общества к участию в управлении, руководившая областными реформами в царствование Ивана IV, сообщила политическое движение, исторический рост и земскому собору. Состав его с каждым созывом становился сложнее, все шире захватывал общество – знак, что уяснялась самая идея общественного представительства.

Пресечение династии должно было ускорить движение этой мысли. Выборный царь не мог смотреть на государство взглядом наследственного, как на свою вотчину, и его власть, переставая быть собственностью, получала характер должности, возложенной на него сторонней волей, выражавшейся в соборном приговоре. Зарождалась новая идея народа – не как паствы, подлежащей воспитательному попечению правительства, а как носителя этой государственной воли, которая на соборе передавалась избранному царю.

Так складывалось Московское государство. Можно отметить три его главные особенности. Это, во-первых, боевой строй государства. Вторую особенность составлял тягловой, неправовой характер внутреннего управления и общественного состава с резко обособлявшимися сословиями. Третьей особенностью была верховная власть с неограниченным пространством действия и с нерешенным вопросом об отношении к собственным органам, именно к главному из них, к боярской аристократии.