Текст книги "Иллюстрированная русская история"

Автор книги: Василий Ключевский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 19 (всего у книги 27 страниц)

Губернская реформа 1708 г.

режние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью.

Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями.

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9.

Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.

По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличной. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов.

Губерниями Петра были обширные округа. Подразделениями их оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью.

Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента – уезда. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы. Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, «по рассуждению губернаторскому», которым разрушалась вся долевая математика законодателя.

Наконец, указ 1715 г. расстроил ландратский совет, создав двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем.

В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения всего меньше думали о благосостоянии населения. Малая удача нового порядка заставила Петра думать о повороте назад, к центру.

Учреждение Сената и перестройка центрального управления

енат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Затем поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание.

Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат – не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя. Но временная комиссия постепенно превращается в постоянное верховное учреждение, как временная штаб-квартира на Неве превратилась в столицу империи.

Такое превращение Сената тесно связано с губернской реформой 1708 г., которая опустошила или расстроила центральное приказное управление. Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной, сам государь. Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов. Управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Такова первоначальная идея Сената.

Двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя. Первое условие рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и определенным ведомством. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без совещательного значения и законодательного авторитета и строгая отчетность в пользовании чрезвычайными временными полномочиями.

Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать. Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям и ведомствам сети подчиненных ему фискалов.

Фискальство было по закону вспомогательным орудием Сената; но сенаторы обращались с фискалами презрительно и грубо, потому что они доносили царю и на Сенат. Поощряемые штрафами, сыск и донос превращались в ремесло, в заработок. Это убедило Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за прообраз.

К 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты. Первоначально установлено было 9 коллегий: 1) Чужестранных дел. 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов. 3) Юстиции. 4) Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т. е. ведомство финансового контроля. 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил. 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил. 7) Коммерц, ведомство торговли. 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности. 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел.

Преобразование Сената

аспоряжения Петра по текущим делам получали все более учредительный характер, вызывая потребность предварительного обсуждения, законодательной разработки. Петр сам вовлекал Сенат в законосовещательную и законоподготовительную роль. Указ его теряет решительный тон, требует не исполнения, а законопроекта.

Двойственное значение Сената, как участника в законодательстве и вместе как высшего органа подзаконной исполнительной власти, отражалось и на ходе его устроения. При учреждении коллегий Петр указал их президентам сидеть в Сенате; Сенат получал вид комитета министров. Создавалось перекрестное отношение: президенты коллегий, как сенаторы, становились начальниками своих коллежских товарищей, а как главы учреждений, ответственных перед Сенатом, были подчинены самим себе, как сенаторам.

В 1722 г. президентов указано оставить в Сенате, а на их места выбрать других. Только президенты трех важнейших коллегий, Иностранной и обеих воинских, призывались в Сенат в особых случаях. Но и в этой перемене сенатского состава опять колебание: Петру приходилось бороться с недостатком «заобычных» людей, годных быть сенаторами, и четыре месяца спустя коллежским президентам велено было сидеть в Сенате равно с другими, только двумя днями в неделю реже.

Сенат облечен был весьма обширными полномочиями. В общей перестройке управления сверху донизу, предпринятой Петром в последние годы, он являлся руководителем, распределял права, создавал юридические нормы, вводил новые налоги, разрабатывал мимолетные указы царя. Без согласия Сената нельзя было ничего начинать, тем менее вершить; он – заместитель собственной его величества персоны в ее отсутствие. Но сенат был проводником самодержавной воли, не имея своей собственной; его полномочия были приказчичьего, а не хозяйского характера, не права, а ответственные поручения; он – механический прибор управления, а не политическая сила.

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, на которую назначен был сын генерал-президента Ближней канцелярии и штатного обер-шута Никиты Зотова, человек образованный, учившийся за границей. Генеральный ревизор записывал сенатские указы, следил за своевременным исполнением их и объявлял о неисправных чиновниках Сенату, обязанному немедленно штрафовать виновных, а неисполненное дело «довершивать», в противном случае доносил на сенаторов государю.

В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат; предписано было наблюдать, чтобы здесь «все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», Следить за этим, поддерживать порядок в Сенате обязан был обер-секретарь Сената Щукин, правитель сенатской канцелярии и докладчик. Через год обязанности и генерального ревизора и обер-секретаря возложили на военных.

Наконец, еще через год приискали настоящего дядьку для правительствующего ребенка: это был генерал-прокурор при Сенате, должность которого наметил указ 12 января 1722 г. Это представитель верховной власти и государства перед Сенатом. Он становился прямым начальником сенатской канцелярии, ему же были подчинены фискалы. Генерал-прокурор не только наблюдал за порядком и приличием в Сенате, но и входил в суждение о его действиях и делал ему указания на неправоту или пристрастие, а в случае несогласия с этими указаниями останавливал дело и доносил государю. Генерал-прокурору предоставлена была и законодательная инициатива. Усмотрев дела, не разъясненные законом, он предлагал Сенату учинить на них ясные указы. Таким образом, генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления.

Так же стеснены были и другие полномочия Сената. При нем в одно время с прокуратурой учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый принимал и рассматривал жалобы на медленное или неправое решение их дел в коллегиях, понуждал решать дела в указные сроки и сам проведовал о судейском пристрастии, ходатайствуя за обижаемых. Герольдмейстер заведовал дворянством и его службой. Эти учреждения заслоняли Сенат от общества, служили для него валами, оборонявшими эту «фортецию правды», но вместе и мешавшими ее расширению.

Перемены в местном управлении

ерестроив центр, надобно было согласовать с ним и провинцию. Сенат решил ввести шведские учреждения. Петр утвердил это решение 26 ноября 1718 г., указав дать новым учреждениям «инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя», и с 1720 г. начать новое управление. Натянув кое-как шведскую административную униформу на русские пространства, Сенат дал новому областному устройству такой вид.

Удержана была самая крупная областная единица, губерния; только с выделением губерний Нижегородской и Астраханской из Казанской, а Ревельской из Петербургской теперь их стало 11. Значение губернии изменилось: она стала лишь военным и судебным округом, и только в этих отношениях части губернии были подчинены губернскому управлению. Эти части и старались устроить возможно по-шведски.

Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на дистрикты. Провинция, завися от губернатора, как военного правителя и председателя губернского суда, по всем другим делам составляла самостоятельный округ. Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народно-хозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его ведением и надзором, как подчиненный ему товарищ, земский камерир, или земский надзиратель сборов, специально заведовал казенными доходами, имея при себе земскую контору, а от него зависели рентмейстер, или земский казначей, хранивший денежные казенные сборы в своей рентерее, провинциальном казначействе, и провиантмейстер, ведавший хлебные казенные сборы.

Низшей единицей областного деления был дистрикт. Управитель этого округа земский комиссар по инструкции нес на себе разнообразные обязанности: финансовые, полицейские, народно-хозяйственные, даже нравственно-просветительные; но главнейшей из них был сбор налогов.

На самом дне областного управления лежали старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили вспомогательными орудиями земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии.

Областное население перенесло уже довольно административных перестроек и перетасовок при учреждении губерний, долей, провинций, дистриктов; однако его постигла еще пятая переделка. Расквартировка полков вводила в местное управление ряд новых учреждений, с ним не согласованных. Ревизские души, назначенные на содержание полка, образовали полковой дистрикт. Подушные сборы и рекрутские наборы были изъяты из ведомства губернских и провинциальных властей и возложены на особых комиссаров, которых в конце 1723 г. выбирали дворяне полкового дистрикта. Этого выборного комиссара от земли надобно отличать от земского, поставленного во главе дистрикта губернской реформой 1719 г. и назначавшегося Камер-коллегией: тот и другой действовали одновременно, и лишь по местам выборный заменял «камер-коллежского». В деле содержания полков были призваны содействовать правительству местные общества, земства, чего совсем не заметно в реформе 1719 г. Но это участие в местном управлении не оживило старинных дворянских уездных обществ, заглохших под гнетом военной реформы Петра.

В губернском управлении являются особые судебные учреждения, прежде небывалые. Указом 8 января 1719 г. предписано учредить 9 гофгерихтов, надворных судов; после к этим девяти присоединились еще енисейский и рижский. Низшей инстанцией служили нижние суды двух составов: коллегиальные, называвшиеся провинциальными, устроенные в наиболее важных городах, с обер-ландрихтерами во главе и с несколькими асессорами, и единоличные, городовые или земские, суды по незначительным городам с их уездами.

Однако заимствовать чужое учреждение несколько легче, чем усвоить идею, положенную в его основание. При введении надворных судов в 1719 г. в семь из одиннадцати председателями назначены были главы местной администрации; в 1721 г. это стало общим правилом, а в 1722 г. нижние суды были упразднены и судебная власть возвращена провинциальным правителям единолично или с асессорами.

Учреждение магистратов

аконец, вслед за коллежской и провинциальной реформой перестроено было и городское сословное управление по тому же иноземному образцу и с такими же самодельными приспособлениями.

Губернская реформа 1708 г., превратив московскую ратушу в управу города Москвы, лишила городовые торгово-промышленные общества с их земскими избами и выборными бурмистрами высшего сословного учреждения, которое их объединяло. Теперь решено было восстановить такой объединяющий центр. На предложение уставить градские магистраты и добрыми регулами их снабдить Петр положил в 1718 г. резолюцию: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам».

В начале 1720 г. князю Трубецкому поручено было образовать магистрат в Петербурге, а потом по образцу его такие же сословные коллегиальные учреждения и в других городах. Но в 1720 г. ничего этого не было сделано. В начале 1721 г. будущему образцовому магистрату дан был регламент, по которому он в звании Главного магистрата, подчиненного прямо Сенату, вместе с обер-президентом своим князем Трубецким должен был устроить городовые магистраты, дать им инструкцию и руководить ими. Прошел 1721 год, и опять ничего не было сделано. В начале 1722 г., ободрив неповоротливого обер-президента перспективой каторги, Петр предписал кончить все дело в полгода.

Устройство магистратского управления соединялось с новым классовым делением тяглого посадского населения. Верхние слои этого населения образовали две гильдии: к первой принадлежали банкиры, крупные, «знатные» купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел, ко второй – мелочные торговцы и простые ремесленники, которых тогда же велено было устроить в цехи. Все рабочие люди, живущие наймом и черной работой, отнесены были к третьему классу – подлых людей, которые в магистратской инструкции «к знатным и регулярным гражданам» не причислены.

Магистратская реформа, объединяя городские общества, изменяла характер городового управления. Члены магистрата служили бессрочно, были бессменны. Их выбирали только бургомистры и «первые мирские люди» только из первой гильдии. Присутствие магистрата в значительных городах состояло из президента, нескольких бургомистров и ратманов.

Круг деятельности магистрата был гораздо шире прежней земской избы: в больших городах ему принадлежала судебная власть не только по гражданским, но и по уголовным делам; только смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат. Те же магистраты ведали городскую полицию и городское хозяйство, обязаны были заботиться о размножении мануфактур и ремесел, о заведении городских начальных школ, богаделен и т. п.

По инструкции магистраты вели много дел сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них старост. Этих гильдейских выборных и самих граждан магистрат должен был призывать в важных делах для «гражданских советов». Но в этих советах участвовали только гильдейские граждане с их старшинами и старостами, и то лишь с совещательным голосом, а чернорабочие, не причислявшиеся к полноправным гражданам, могли через своих старост и десятских только ходатайствовать о своих нуждах. Все эти особенности магистратской реформы делали гильдейское гражданство господствующим классом городского общества.

Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. Выходя по выборам из того же гильдейского гражданства, которое выбирало этих старшин и старост, и даже обязанный совещаться с ними, магистрат в то же время распоряжался ими и гражданами, своими избирателями, как власть, становился при своей бессменности начальством городского общества, а не выборным его представительством. При такой постановке магистратов члены их становились простыми чиновниками. Все это должно было отчуждать магистраты от гражданства, особенно от городской рабочей массы. Так, начав устройство городского управления сословно-земскими избами, Петр закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами.